TAR Campania (SA) Sez. II n.13801 del 22 dicembre 2010
Rifiuti. Abbandono
In materia di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti non sussiste un indiscriminato obbligo di rimozione in capo al proprietario del fondo, necessitando l’accertamento dell’esistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa; l’ordinanza sindacale emanata dall’amministrazione locale è illegittima se adottata senza il dovuto e preventivo accertamento della responsabilità e/o della corresponsabilità del proprietario del terreno, nei confronti del quale non è ipotizzabile una responsabilità oggettiva per violazione di un obbligo generico di vigilanza.L’ordinanza di rimozione di rifiuti abbandonati ex art. 14, d. lg. n. 22 del 1997 (oggi art. 192 d. lg. n. 152 del 2006) deve essere preceduta dalla comunicazione, prevista dall’art. 7, l. n. 241 del 1990, di avvio del procedimento ai soggetti interessati, stante la rilevanza dell’eventuale apporto procedimentale che tali soggetti possono fornire, quanto meno in riferimento all’accertamento delle effettive responsabilità per l’abusivo deposito dei rifiuti
N. 13801/2010 REG.SEN.
N. 01397/2005 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso, numero di registro generale 1397 del 2005, proposto da:
Salandra Maria Rosaria, rappresentata e difesa dagli Avv. Marcello Fortunato e Antonello Portanova, con domicilio eletto, in Salerno, via SS. Martiri Salernitani, 31, presso l’Avv. Fortunato;
contro
Comune di Campagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Ornella Pendino, con domicilio eletto, in Salerno, alla piazzetta San Tommaso d’Aquino, presso la Segreteria del T. A. R. Salerno;
Sindaco del Comune di Campagna, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno e dall’Avv. Ornella Pendino, con domicilio eletto, in Salerno, alla piazzetta San Tommaso d’Aquino, presso la Segreteria del T. A. R. Salerno;
nei confronti di
D’Ambrosio Attilio, D’Ambrosio Antonio, D’Ambrosio Angelo, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
a) dell’ordinanza n. 43 del 16.05.05, a firma del Sindaco, successivamente notificata, con la quale è stata disposta a carico della ricorrente la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti abbandonati (da terzi) nell’ambito dell’area di proprietà, sita alla via S. S. 19 – Castrullo San Paolo – del Comune di Campagna;
b) ove e per quanto occorra, della nota, prot. n. 8788/05;
c) di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali;
nonché per la condanna
del Comune di Campagna al risarcimento integrale dei danni, subiti dalla ricorrente in conseguenza degli atti impugnati, oltre che al pagamento di tutte le spese e competenze del giudizio;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Campagna e del Sindaco del Comune di Campagna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2010, il dott. Paolo Severini;
Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue.
FATTO
Nell’atto introduttivo del giudizio, la ricorrente faceva presente d’essere proprietaria di un’area sita sulla via S. S. 19 – Castrullo San Paolo – del Comune di Campagna, distinta in catasto al fol. 98, p.lla 131, compresa nella zona omogenea E1 del vigente P. R. G., utilizzata per la coltivazione di agrumi, olivi ed ortaggi, nonché confinante, sul lato ovest, con le p.lle n. 99, 183 e 184, di proprietà dei controinteressati D’Ambrosio, separate da una scarpata ove scorreva un alveo di deflusso delle acque meteoriche; che dal 1991 i controinteressati, proprietari dell’area a monte di quella di sua proprietà, nel corso della realizzazione di alcuni lavori edili, avevano scaricato, nel suddetto canale, rifiuti d’ogni genere, ostruendo il regolare deflusso delle acque, le quali s’erano riversate nel suo fondo, causando ingenti danni; che di conseguenza la stessa aveva intentato, nei confronti dei predetti D’Ambrosio, apposito giudizio innanzi al Tribunale di Salerno, all’esito del quale ai medesimi, riconosciuti quali unici responsabili dell’abbandono dei rifiuti, era stato ordinato di ripulire il vallone, posto al confine tra i due fondi, da ogni rifiuto, sì da garantire il regolare deflusso delle acque ed eliminare ogni deviazione delle stesse verso il terreno della ricorrente; che, in seguito, ella aveva anche segnalato all’ARPAC ed al Comune di Campagna il costante aumento dei rifiuti in questione, sempre ad opera dei controinteressati, in ciò ottemperando al proprio dovere di vigilanza e sottolineando sempre la sua estraneità al relativo sversamento; che ciò nonostante il sindaco del Comune di Campagna, organo sicuramente incompetente, aveva – con il provvedimento impugnato – ordinato alla medesima la rimozione di detti rifiuti ed il relativo smaltimento.
Avverso la suddetta ordinanza la ricorrente articolava pertanto le seguenti censure:
Violazione di legge (art. 14 del d. l.vo n. 22/97); Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, d’istruttoria ed erroneità: secondo la disposizione di legge citata, il proprietario del suolo era responsabile – in solido con l’autore – dell’abbandono dei rifiuti, solo nell’ipotesi di suo dolo o colpa, con esclusione di ogni responsabilità oggettiva, laddove nella specie l’accertamento di tale elemento soggettivo era stato del tutto disatteso dal Comune, e ciò nonostante che con la prefata sentenza del Tribunale di Salerno fosse stata accertata l’esclusiva riferibilità ai controinteressati dell’attività di sversamento dei rifiuti;
Violazione di legge (art. 14 del d. l.vo n. 22/97 in rel. all’art. 3 della l. 241/90); Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, di motivazione, d’istruttoria ed erroneità; Violazione del giusto procedimento: dalla lettura del provvedimento gravato, non era stato comprendere sulla base di quali presupposti l’ordine di rimozione dei rifiuti, in esso contenuto, fosse stato rivolto nei suoi confronti, avendo per di più ella sempre diligentemente esercitato il proprio dovere di vigilanza;
Violazione di legge (art. 14 del d. l.vo n. 22/97 in rel. agli artt. 7 e ss. della l. 241/90); Violazione del giusto procedimento: era altresì mancata la comunicazione d’avvio del procedimento, teso all’emanazione dell’ordine di rimozione oggetto di censura;
Violazione di legge (art. 14 del d. l.vo n. 22/97 in rel. agli artt. 107 del d. l.vo 267/00 e 70 del d. l.vo 165/01); Incompetenza: era evidente l’illegittimità dell’ordinanza impugnata, non residuando, in capo al sindaco, alcuna competenza in materia, trasferita al dirigente addetto al settore;
Violazione di legge (art. 50 del d. l.vo n. 267/00); Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, d’istruttoria, erroneità, sviamento, travisamento: né sussistevano, nella specie, i presupposti per l’esercizio del potere eccezionale, ex art. 50 d. l.vo 267/00, non esistendo alcuna situazione urgente di pericolo per la pubblica igiene, tale da fondare il ricorso allo strumento in questione;
Violazione di legge (art. 50 del d. l.vo n. 267/00); Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, d’istruttoria, erroneità, sviamento, travisamento: né comunque era stata svolta alcuna istruttoria circa l’effettiva presenza, nella specie, dei presupposti ex art. 50 comma 5 del d. l.vo 267/00, anzi i rifiuti, presenti nella proprietà della ricorrente, erano stati definiti “di modestissima quantità”.
In data 3.08.05 era depositata, nell’interesse della ricorrente, istanza di misure cautelari provvisorie “ante causam”, accolta con decreto del 6.08.05.
In data 23.08.05 si costituiva in giudizio il Sindaco del Comune di Campagna, quale Ufficiale di Governo, con il patrocinio dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, che depositava quindi, in data 29.08.05, relazione con allegati a firma del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune; in data 30.08.05 si costituiva in giudizio il Comune di Campagna, eccependo l’irricevibilità, per tardività, del ricorso, perché notificato il 61° giorno dalla conoscenza dell’atto impugnato, nonché sostenendo la legittimità dell’azione posta in essere dal Sindaco, nell’adozione dell’ordinanza contingibile ed urgente in materia di sanità ed igiene pubblica “de qua”, essendo stata segnalata la presenza, nei rifiuti abbandonati in zona San Paolo Castrullo, di rifiuti pericolosi (catrame ed eternit, probabilmente contenente amianto).
Con ordinanza, emessa all’esito dell’udienza camerale del 31.08.05, la Sezione accoglieva la domanda incidentale di sospensione, presentata dalla ricorrente.
In data 17.03.2010, la ricorrente produceva in giudizio un’istanza di risarcimento danni, stigmatizzando il complessivo comportamento tenuto dal Comune di Campagna, diretto “a colpire la ricorrente, nonostante fosse evidente la sua estraneità a qualsiasi tipo di abuso”; tanto, sulla base della nota tesi giurisprudenziale, tendente a delineare, in capo alla P. A., una responsabilità contrattuale “da contatto sociale qualificato”, nell’ambito del procedimento amministrativo; la ricostruzione della responsabilità della P. A., nella specie, in tali termini, liberava la ricorrente dall’onere della prova dell’elemento soggettivo in capo all’Amministrazione, essendo sufficiente accertare che la stessa P. A. aveva violato i canoni di correttezza, imparzialità, buon andamento e buona amministrazione; al riguardo, la Salandra segnalava che non solo il Comune di Campagna le aveva ingiunto di rimuovere i rifiuti in questione, nonostante fosse stato reso edotto degli esiti del suddetto giudizio innanzi al Tribunale di Salerno, nella causa intentata contro i D’Ambrosio; ma, per di più, anche dopo l’accoglimento, da parte del T. A. R., nel presente giudizio, della domanda cautelare, il Comune di Campagna non s’era attivato per rimuovere i rifiuti “de quibus”, né tanto meno aveva individuato gli effettivi responsabili del loro abbandono, con conseguenti gravissimi danni per la ricorrente medesima, soprattutto in considerazione della destinazione del terreno, di sua proprietà, all’attività agricola.
In data 19.10.2010 il Sindaco del Comune di Campagna depositava memoria difensiva riepilogativa, in cui replicava anche alla domanda di risarcimento danni di cui sopra.
Seguiva la produzione, nell’interesse della ricorrente, di ulteriori documenti (tra cui un’ordinanza di rimozione di rifiuti del 2006, rivolta avverso i responsabili effettivi dell’abbandono dei medesimi, e una relazione circa la stima dei danni subiti dalla stessa) e di uno scritto difensivo riepilogativo.
All’udienza pubblica dell’11.11.10 il ricorso era trattenuto in decisione.
DIRITTO
Preliminarmente va affrontata l’eccezione d’irricevibilità del ricorso, per tardività, sollevata dalla difesa del Comune di Campagna; la stessa è infondata, posto che, come si ricava dalla copia dell’ordinanza n. 43, prot. n. 8429, del 16.05.05, a firma del sindaco di quel Comune, allegata all’atto introduttivo del giudizio, la stessa è stata notificata, alla Sig.ra Salandra Maria Rosaria, a mani proprie, il giorno successivo rispetto a quello della sua emanazione, vale a dire il 17 maggio 2005; ne consegue che, essendo stato il ricorso notificato in data 16 luglio 2005, vale a dire nel sessantesimo giorno dalla conoscenza dell’atto da parte della ricorrente, lo stesso deve ritenersi tempestivo.
Passando all’esame del merito, il Tribunale ritiene che il ricorso vada accolto.
Fondate, ed assorbenti, si presentano in particolare le censure, rubricate sub 1), 2) e 3) dell’atto introduttivo del giudizio.
Com’è stato, infatti, affermato dalla Sezione: “In materia di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti non sussiste un indiscriminato obbligo di rimozione in capo al proprietario del fondo, necessitando l’accertamento dell’esistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa; l’ordinanza sindacale emanata dall’amministrazione locale è illegittima se adottata senza il dovuto e preventivo accertamento della responsabilità e/o della corresponsabilità del proprietario del terreno, nei confronti del quale non è ipotizzabile una responsabilità oggettiva per violazione di un obbligo generico di vigilanza”; nonché: “L’ordinanza di rimozione di rifiuti abbandonati ex art. 14, d. lg. n. 22 del 1997 (oggi art. 192 d. lg. n. 152 del 2006) deve essere preceduta dalla comunicazione, prevista dall’art. 7, l. n. 241 del 1990, di avvio del procedimento ai soggetti interessati, stante la rilevanza dell’eventuale apporto procedimentale che tali soggetti possono fornire, quanto meno in riferimento all’accertamento delle effettive responsabilità per l’abusivo deposito dei rifiuti” (T. A. R. Campania Salerno, sez. II, 7 maggio 2009, n. 1826).
Nella specie, l’accertamento dell’effettiva responsabilità, a titolo di dolo o quanto meno di colpa, della ricorrente, nell’abbandono (peraltro, di una “modestissima quantità”) di rifiuti pericolosi, richiesto dalla prima delle suddette massime, è stato del tutto pretermesso dall’Amministrazione Comunale, che del resto non ha motivato adeguatamente sull’esistenza dei presupposti di legge, necessari per poterle ordinare di provvedere a smaltire i rifiuti “de quibus”, né ha provveduto all’indefettibile comunicazione, alla stessa, dell’avvio del procedimento, teso all’emanazione dell’ordinanza in questione.
Se detta comunicazione fosse stata, invece, debitamente effettuata, la ricorrente avrebbe potuto, in particolare, segnalare l’esistenza della sentenza del Tribunale Civile di Salerno, n. 662/04 del 3.07.03 – 10.03.04, che escludeva ogni responsabilità della medesima, nella “manomissione del canale” esistente tra il fondo di sua proprietà e quello dei controinteressati, condannati a “sgomberare” lo stesso “da ogni rifiuto”.
L’ordinanza impugnata va quindi annullata.
Ritiene peraltro il Collegio che non possa trovare accoglimento la domanda di risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente, azionata in un secondo momento dalla medesima.
I fatti illeciti, generatori di danno ingiusto, sono stati individuati, dalla ricorrente, nelle circostanze: a) dell’avere il Comune di Campagna ordinato alla stessa, anziché agli effettivi responsabili del relativo abbandono, lo smaltimento dei rifiuti in questione; b) del non essersi detto Comune (pur dopo la pronunzia, da parte del Tribunale, dell’ordinanza di sospensione del provvedimento gravato, n. 954/05), “attivato per rimuovere i predetti rifiuti”, con ciò causando alla Salandra gravissimi danni, soprattutto in considerazione della destinazione agricola del fondo.
Orbene, secondo il Tribunale, dalla prima circostanza non può derivare alcun apprezzabile danno, posto che l’ordinanza gravata è del 16 maggio 2005 e che gli effetti della medesima sono stati sospesi dalla Sezione, per effetto della citata ordinanza cautelare, n. 954/05, in data 31 agosto dello stesso anno: ne consegue che, nei tre mesi e mezzo di vigenza del provvedimento in oggetto, alcun apprezzabile pregiudizio di carattere economico può essersi concretamente prodotto, a carico della sfera soggettiva patrimoniale della ricorrente, e ciò tanto più se si tiene presente che la paventata esecuzione in danno della rimozione dei rifiuti in questione, da parte del Comune (cfr. la comunicazione d’avvio del relativo procedimento, del 20.07.05), è stata sventata, grazie alla pronuncia, da parte del Presidente f. f. della Sezione, in data 6.08.05, del decreto cautelare monocratico n. 869/05 (poi confermato dall’ordinanza collegiale, n. 954/05).
Quanto alla seconda circostanza, dalla stessa si pretenderebbe di far derivare la responsabilità aquiliana dell’Amministrazione Comunale di Campagna dall’atteggiamento omissivo della stessa, dopo l’emissione dell’ordinanza cautelare di cui sopra, atteggiamento consistito nel non aver ordinato, ai controinteressati, l’eliminazione dei rifiuti dal fondo della ricorrente, in ciò causando alla medesima (rectius: contribuendo a causarle) un pregiudizio economico, oggetto di quantificazione nella relazione di stima in atti.
Ma detto atteggiamento omissivo da parte del Comune, onde poter generare una responsabilità, del tipo di quella ipotizzata dalla ricorrente, avrebbe richiesto, secondo il Tribunale, d’esser fatto risaltare, dapprima con una specifica diffida e, quindi, con l’esercizio dello specifico rimedio giurisdizionale, volto a colpire l’inerzia della P. A., non potendo ritenersi sufficiente, a parere del Collegio, la mera instaurazione del presente giudizio (in quanto volto ad altro scopo, e segnatamente all’annullamento dell’ordinanza di cui in epigrafe) e la pronuncia, nel corso del medesimo, della prefata pronuncia cautelare (in quanto, appunto, finalizzata, direttamente e immediatamente, a paralizzare gli effetti dell’ordine di rimozione dei rifiuti, illegittimamente rivolto, dall’Amministrazione, nei confronti della ricorrente).
In sostanza, a parere del Collegio l’affermazione dell’esistenza di un diritto al risarcimento del danno, in favore della ricorrente ed a carico del Comune, a cagione dell’atteggiamento omissivo da quest’ultimo, in tesi, mantenuto nei confronti degli effettivi responsabili dello sversamento dei rifiuti “de quibus”, avrebbe richiesto che l’asserita inerzia della P. A. fosse stata previamente oggetto di uno specifico giudizio “ad hoc“, non potendo derivare, la stessa, della mera pendenza di questo processo, in quanto volto ad altri scopi.
Del resto, l’indubbia astratta configurabilità, in capo alla P. A., di una responsabilità, del genere di quella ipotizzata nel presente ricorso (derivante dalla mancata adozione di attività provvedimentale doverosa, se e nella misura in cui, ovviamente, la relativa inerzia sia stata oggetto di adeguato accertamento, nell’ambito del giudizio, apprestato a tal fine dal vigente ordinamento processuale), non esclude, ovviamente, la possibilità, per la ricorrente, di agire direttamente, nella competente sede civile, per ottenere il ristoro dei danni subiti, nei confronti di coloro che, con l’abbandono incontrollato di rifiuti sul suo fondo, li avrebbero, in primo luogo, cagionati.
La domanda di risarcimento del danno, in definitiva, non può essere, in questa sede, accolta.
La soccombenza della P. A., sul capo principale di domanda, implica, in ogni caso, la sua condanna alla rifusione, in favore della ricorrente, delle spese del presente giudizio, liquidate come da dispositivo, laddove, per le ragioni dianzi dette, le stesse vanno compensate, rispetto ai controinteressati.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, l’accoglie, e per l’effetto annulla il provvedimento gravato.
Respinge la domanda di risarcimento dei danni, proposta dalla ricorrente.
Condanna il Comune di Campagna alla rifusione, in favore della ricorrente, delle spese, delle competenze e degli onorari del presente giudizio, complessivamente liquidati in € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre I. V. A. e C. N. A. P., come per legge.
Spese compensate, quanto ai controinteressati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso, in Salerno, nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2010, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Antonio Esposito, Presidente
Francesco Mele, Consigliere
Paolo Severini, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/12/2010
