TAR Toscana, Sez. II n.621 del 7 maggio 2018
Rifiuti.Competenze in materia di rifiuti e bonifica siti

E’ rilevante e non manifestamente infondata, in relazione all’art. 117,  comma 2, lett. p) e s), Cost., la questione di legittimità costituzionale, degli artt. 2, comma 1, lett. d), n. 1, l. reg.  Toscana 3 marzo 2015, n. 22 (nel testo modificato dall'art. 2, comma 1, l. reg.  Toscana 30 ottobre 2015, n. 70) e 5, comma 1, lett. e) e p), l. reg. Toscana 18 maggio 1998, n. 25 (nel testo modificato dalle leggi reg.  Toscana 28 ottobre 2014, n. 61 e 24 febbraio 2016, n. 15) nella parte in cui attribuiscono alla Regione Toscana le competenze già esercitate dalle Province in materia di: a) controllo e verifica degli interventi di bonifica ed al monitoraggio ad essi conseguenti previste dagli artt. 197, comma 1, lett. a), 242, comma 12, e 248, commi 1 e 2, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152; b) controllo periodico su tutte le attività di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti e accertamento delle relative violazioni, previste dagli artt. 197, comma 1, lett. b) e 262, comma 1, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152; c) verifica e controllo dei requisiti previsti per l'applicazione delle procedure semplificate previste dagli artt. 197, comma 1, lett. c), 214, comma 9, 215 commi 3 e ss., e 216, commi 4 e ss., d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

Pubblicato il 07/05/2018

N. 00621/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00793/2017 REG.RIC.           



REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 793 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Provincia di Grosseto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Corsi, Chiara Canuti, Stefania Sorrenti, con domicilio eletto presso lo studio Lorenzo Corsi in Firenze, via Senese n. 12;

contro

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Annamaria Delfino, con domicilio eletto in Firenze, c/o Avvocatura p.zza Unità 1;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliata ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;
Provincia di Lucca, Unione Province Italiane, Provincia di Livorno, Provincia di Arezzo, Città Metropolitana di Firenze, Provincia di Massa Carrara, Provincia di Pisa, Provincia di Pistoia, Provincia di Prato, Provincia di Siena non costituite in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Unione Regionale delle Province Toscane - Upi Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Carrozza, con domicilio eletto presso lo studio Claudio Bargellini in Firenze, piazza Indipendenza 10;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del Regolamento della Giunta Regionale Toscana del 29 marzo 2017, n. 13/R - “Regolamento recante disposizioni per l'esercizio delle funzioni autorizzatorie regionali in materia ambientale in attuazione dell'articolo 5 della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 ( Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati); dell'articolo 76 bis della legge regionale 12 febbraio 2010, n.10 (Norme in materia di valutazione ambientale strategica “VAS”, di valutazione di impatto ambientale “VIA”, di autorizzazione integrata ambientale “AIA” e di autorizzazione unica ambientale “AUA”); dell'articolo 13, comma 1, lettera a) della legge regionale 31 maggio 2006, n. 20 (Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento); dell'articolo 16 della legge regionale 11 febbraio 2010, n.9 (Norme per la tutela della qualità dell'aria ambiente). Modifiche al regolamento 25 febbraio 2004, n. 14/r (Regolamento regionale di attuazione ai sensi della lettera e), comma 1, dell'articolo 5 della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 (“Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati”)”, pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Toscana del 31.3.2017; nonché di tutti gli atti presupposti e connessi;


per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 6 dicembre 2017 :

della nota della Direzione Ambiente ed Energia della Regione Toscana avente ad oggetto "Funzioni trasferite alla Regione - Sanzioni amministrative" pervenuta in data 15.9.2017 al Protocollo della provincia di Grosseto n. p_gr.AOOPGRO. REGISTRO UFFICIALE.I.0024027.15.9.2017 nonché del parere Settore Regionale Attività Legislativa e Giuridica del 19.4.2016, allegato alla predetta nota, avente ad oggetto "richiesta di parere circa l'individuazione dell'autorità competente in materia di sanzioni amministrative relative alle violazioni di cui alla parte quarta del D.Lgs. 152/2006 e all'art. 25 del D.Lgs. 188/2008".

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Toscana e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 aprile 2018 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;


1. In applicazione del processo di ridefinizione e riattribuzione delle funzioni delle Province previsto dall’art. 1, 89° comma e ss. della l. 7 aprile 2014, n. 56 (disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni; cd. legge Del Rio), la Regione Toscana procedeva all’approvazione della l.r. 3 marzo 2015, n. 22 (riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56); in particolare, l’art. 2, 1° comma lett. d) della citata legge regionale prevede, nel testo successivamente modificato dall'art. 2 comma 1 della l.r. 30 ottobre 2015, n. 70 (intervenuta successivamente al perfezionamento degli accordi intercorsi con le province per il trasferimento del personale), l’attribuzione all’Amministrazione regionale delle seguenti funzioni <<in materia di ambiente:

1) le funzioni in materia di rifiuti e bonifica dei siti inquinati già esercitate dalle province prima dell'entrata in vigore della legge regionale 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la programmazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti. Modifiche alla L.R. n. 25/1998 e alla L.R. n. 10/2010) dalla medesima legge attribuite alla competenza della Regione e per il cui effettivo trasferimento si rinviava alla presente legge; nonché le ulteriori funzioni esercitate dalle province ai sensi della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati) e le funzioni concernenti l'applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi di cui alla legge regionale 29 luglio 1996, n. 60 (Disposizioni per l'applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica, dei rifiuti solidi di cui all'articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549);

2) le funzioni in materia di difesa del suolo, ivi comprese quelle relative alla difesa della costa e degli abitati costieri e alla gestione del demanio idrico, compreso l'introito dei relativi proventi;

3) le funzioni in materia di tutela della qualità dell'aria;

4) le funzioni in materia di inquinamento acustico;

5) le funzioni in materia di tutela delle acque dall'inquinamento;

6) le funzioni di autorità competente concernenti l'autorizzazione integrata ambientale (AIA) e l'autorizzazione unica ambientale (AUA);

6-bis) le funzioni in materia di parchi ed aree protette>>.

In parallelo alle modificazioni relative alle competenze in materia ambientale delle Province erano ridefinite anche le competenze in materia di rifiuti, mediante riscrittura, ad opera delle l.r. 28 ottobre 2014, n. 61 e 24 febbraio 2016, n. 15, dell’art. 5 della l.r. 18 maggio 1998, n. 25 (norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati) che oggi reca una previsione generale dal seguente tenore: <<la Regione, fatto salvo quanto diversamente stabilito dalla normativa regionale, esercita tutte le funzioni amministrative, di pianificazione, di programmazione, di indirizzo e controllo in materia di gestione dei rifiuti, di spandimento fanghi in agricoltura, di bonifica e messa in sicurezza dei siti inquinati non riservate dalla normativa nazionale allo Stato o ad enti diversi dalla Regione e dalla provincia>> accompagnata dalla specifica elencazione delle competenze regionali in materia.

Da ultimo, interveniva il d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R (regolamento recante disposizioni per l'esercizio delle funzioni autorizzatorie regionali in materia ambientale, in attuazione dell'articolo 5 della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25) che dettava le norme regolamentari relative all’esercizio delle nuove competenze in materia ambientale della Regione Toscana e completava il processo di trasferimento.

Il regolamento era impugnato dalla Provincia di Grosseto che articolava censure di: 1) illegittimità artt. 1, 5, 8, 9, 10, 11 e 24 del Regolamento DPGRT n. 13/R del 29.3.2017 per violazione art. 5, art. 117, comma 2, lett. s), art. 117, comma 2, lett. p) e 118 Costituzione, violazione artt. 197, 214, 215 e 216 D.Lgs. 152/2006, violazione d.m. 21.7.1998 n. 350, violazione d.lgs. 267/2000, illegittimità derivata, violazione art. 1, comma 85 L. n. 56/2014, incompetenza; 2) illegittimità artt. 12 e 24 del Regolamento DPGRT n. 13/R del 29.3.2017 per violazione art. 117, comma 2, lett. s) e 118 Cost.. e violazione art. 197 D.Lgs. 152/2006, illegittimità derivata, violazione art. 1, comma 85 L. 7.4.2014 n. 56, incompetenza; 3) illegittimità derivata dall’illegittimità costituzionale degli articoli: 5, L.R. 25/1998; 1, L.R. 61/2014; 2, L.R. 22/2015; 2, L.R. 70/2015; e 15/2016 per contrasto con gli artt. 114, 117 e 118 Cost. e in relazione: all’art. 1, commi 85, 87 e 89 L. 7.4.2014 n. 56; con gli artt. 197, 214, 215 e 216, d.lgs. 152/2006; all’art. 19, d.lgs. 267/2000; con l’Accordo siglato in data 11.9.2014 tra lo Stato e le Regioni, eccezione di legittimità costituzionale; 4) illegittimità artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10 e 18 ss. del Regolamento DPGRT n. 13/R del 29.3.2017 per violazione art. 5, 114 e 118 Costituzione, violazione d.lgs. 267/2000, violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 85, 87 e 89 L. n. 56/2014, eccezione di legittimità costituzionale.

Si costituivano in giudizio la Regione Toscana (che controdeduceva sul merito del ricorso ed articolava eccezione preliminare di inammissibilità del gravame), la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (che instavano sostanzialmente per l’accoglimento del ricorso e per il ripristino, a seguito della rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità della disciplina regionale sopra richiamata, <<dell’esclusiva competenza statale in materia ambientale nonché della competenza dello Stato ad allocare e disciplinare le funzioni amministrative in materia di ambiente>>); interveniva altresì ad adiuvandum, l’Unione regionale delle Province toscane–U.P.I. Toscana instando per l’accoglimento del ricorso, a seguito della rimessione alla Corte costituzionale della questione di costituzionalità della normativa regionale relativa alle competenze provinciali in materia ambientale.

Con motivi aggiunti regolarmente notificati e depositati in giudizio in data 6 dicembre 2017, la Provincia di Grosseto impugnava altresì, per gli stessi motivi posti a base del ricorso, anche la nota della Direzione Ambiente ed Energia della Regione Toscana (acquisita al protocollo delle ente ricevente al n. p_gr.AOOPGRO. REGISTRO UFFICIALE.I.0024027.15.9.2017) avente ad oggetto l’esercizio delle funzioni trasferite alla Regione in materia di sanzioni amministrative e l’allegato parere del Settore Regionale Attività Legislativa e Giuridica del 19 aprile 2016, già inviato alla Provincia di Lucca.

Alla camera di consiglio del 19 dicembre 2017 era disposta la cancellazione dal ruolo dell’istanza cautelare proposta con i motivi aggiunti, in considerazione della fissazione dell’udienza per la decisione del merito del ricorso al 24 aprile 2018 (data in cui il ricorso ed i motivi aggiunti erano trattenuti in decisione).

2. In via preliminare, la Sezione deve rilevare come non possa trovare accoglimento l’eccezione preliminare di inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum dell’Unione regionale delle Province toscane–U.P.I. Toscana sollevata dalla difesa dell’Amministrazione regionale.

Le previsioni statutarie depositate in atti di giudizio (soprattutto l’art. 4 della Statuto nazionale e l’art. 2 dello Statuto della Sezione regionale) evidenziano, infatti, chiaramente il ruolo esponenziale e di supporto svolto dall’associazione nei confronti delle Province e, del resto, si tratta di un ruolo pienamente riconosciuto anche dall’Amministrazione regionale che ha ritenuto opportuno acquisire il parere dell’U.P.I. Toscana nel procedimento di approvazione (precisamente, nel corso della seduta del 17 dicembre 2015 del Consiglio delle autonomie locali) del regolamento poi approvato con d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R.

Del resto, anche al di là dell’evidente contrasto con il diverso orientamento manifestato in sede procedimentale, l’eccezione non può trovare accoglimento, né alla luce della sentenza 3 luglio 2013 n. 6546 della Sezione I-ter del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma richiamata dall’Amministrazione regionale (che riguarda una fattispecie completamente diversa in cui la tutela dell’interesse fatto valere in giudizio veniva, in realtà, a confliggere con l’interesse contrario di altre Province non evocate in giudizio), né del generico riferimento all’omessa impugnazione in via principale del regolamento d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R da parte dell’interveniente (l’onere di impugnazione in via principale risulta, infatti, difficilmente sostenibile in un contesto in cui appare evidente come l’interesse fatto valere in giudizio possa trovare riconoscimento solo nelle forme limitate dell’intervento ad adiuvandum e non nelle forme del riconoscimento della legittimazione autonoma ad impugnare l’atto).

2.1. Del pari infondata risulta poi anche l’altra eccezione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti sollevata dalla difesa dell’Amministrazione regionale e radicata sulla sostanziale acquiescenza della Provincia di Grosseto al complessivo procedimento di trasferimento del personale con competenze ambientali delle Province all’Amministrazione regionale; trasferimento che risulta essere stato richiesto dalla Province toscane e non contrastato dall’Amministrazione provinciale di Grosseto, né in sede di procedimento, né mediante impugnazione della deliberazione G.R. 4 agosto 2015 n. 827 che ha approvato i relativi accordi di trasferimento.

A questo proposito, deve, in primo luogo, rilevarsi come si tratti, in realtà, di accordi organizzativi che si muovevano nella logica dell’art. 1, 51° comma della l. 7 aprile 2014, n. 56 (ovvero nella logica di sostanziale transizione verso un nuovo assetto costituzionale richiamata anche da Corte cost. 16 giugno 2016, n. 143 punto 5.3) e che risultano sostanzialmente superati dall’esito del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016 che ha lasciato il testo costituzionale immutato, anche per quello che riguarda l’assetto del titolo V della parte seconda della Costituzione e le relative norme in materia di organizzazione e competenza degli enti locali.

In secondo luogo, appare sostanzialmente difficile prospettare una forma di acquiescenza o inammissibilità che deriverebbe, in realtà, non da atti specificamente incidenti sul riparto di competenze, ma sul diverso (anche se connesso) aspetto relativo al personale addetto all’esercizio delle competenze in materia ambientale; ovvero su una problematica accessoria e dipendente che dovrebbe seguire e non precedere e condizionare la definizione dell’aspetto logicamente prioritario costituito dall’assetto delle competenze.

In terzo luogo, risulta veramente difficile prospettare, nell’attuale assetto del giudizio di costituzionalità delle leggi, una qualche forma di “consenso preventivo” alla violazione dell’assetto costituzionale in materia di competenze idonea a precludere la possibilità di rilevare l’incostituzionalità di una normativa oggettivamente non in linea con l’assetto costituzionale.

Alla Provincia di Grosseto non possono pertanto non essere riconosciuti la legittimazione e l’interesse ad impugnare gli atti lesivi delle proprie competenze in materia ambientale, non essendo incisi tali requisiti dall’acquiescenza manifestata in procedimenti che si inserivano in un diverso quadro di transizione costituzionale e si riferivano ad aspetti accessori e dipendenti dalla principale problematica dell’attribuzione delle competenze.

3. Per quello che riguarda i motivi proposti dall’Amministrazione provinciale di Grosseto tutte le parti concordano nel ridurre il tema del contendere (per la verità, prospettato in maniera ripetitiva e sovrabbondante dalla ricorrente) alla questione di costituzionalità delle previsioni dell’art. 2, 1° comma della l.r. 3 marzo 2015, n. 22 (nel testo risultante dalle modificazioni disposte dall'art. 2 comma 1 della l.r. 30 ottobre 2015, n. 70) e dell’art. 5 della l.r. 18 maggio 1998, n. 25 (nel testo modificato dalle l.r. 28 ottobre 2014, n. 61 e 24 febbraio 2016, n. 15); ed in effetti, appare di tutta evidenza come, da un lato, l’impugnazione non possa trovare accoglimento se non a seguito della declaratoria di incostituzionalità delle dette norme e, dall’altro, come l’interesse della Provincia di Grosseto ad impugnare l’atto regolamentare in questione debba necessariamente passare attraverso la declaratoria di incostituzionalità della normativa regionale che ha sottratto alle Province le competenze in materia ambientale.

Per quello che riguarda il quadro costituzionale in materia, merita sicuramente accoglimento la precisa ricostruzione del quadro della giurisprudenza della Corte costituzionale fornita dall’U.P.I. Toscana, che ha giustamente richiamato una sentenza abbastanza recente della Corte costituzionale che ha rilevato come <<la disciplina dei rifiuti …(sia) riconducibile alla materia "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema", di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, ferma restando la competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (tra le molte, sentenze n. 67 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 del 2011, n. 225 e n. 164 del 2009 e n. 437 del 2008). Pertanto, la disciplina statale "costituisce, anche in attuazione degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e si impone sull'intero territorio nazionale come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per evitare che esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino (sentenze n. 314 del 2009, n. 62 del 2008 e n. 378 del 2007)" (sentenza n. 58 del 2015)» (sentenza n. 180 del 2015)>> (Corte cost. 13 aprile 2017, n. 85 punto 4.3).

Ed in effetti, si tratta di una lettura della previsione dell’art. 117, 2° comma lett. s) della Costituzione che si inserisce in una tradizione ricostruttiva ormai risalente e che comprende, oltre a tutte le sentenze già citate in Corte cost. 13 aprile 2017, n. 85, anche le sentenze 12 maggio 2016, n. 101 e 24 giugno 2016, n. 154 citate dalla difesa dell’U.P.I. Toscana; all’interno dello stesso quadro ricostruttivo sembra poi muoversi anche Corte cost. 7 giugno 2017, n. 132 che ha affrontato una diversa problematica (quella dell’autonomia e dei criteri di strutturazione delle Agenzie regionali di protezione ambientale), ma sulla base di una ricostruzione che valorizza la competenza statale alla fissazione dei criteri di organizzazione della struttura e le <<esigenze di carattere unitario, valori espressi dagli articoli 9 e 32 della Costituzione>> (ovvero le stesse esigenze che sono alla base dell’attribuzione di competenza di cui all’art. 117, 2° comma lett. s) della Costituzione).

3.1. La soluzione delle complesse questioni di competenza sollevate con il ricorso richiede quindi la ricostruzione precisa delle attribuzioni di competenza previste dalla legislazione statale; solo in questo modo sarà, infatti, possibile evidenziare se e in che modo, la normativa regionale sopra richiamata abbia violato l’attribuzione di competenza di cui all’art. 117, 2° comma lett. s) della Costituzione.

Del resto, si tratta di ricostruzione che si presenta ancora più necessaria alla luce della notevole eterogeneità di contenuti del d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R (che investe numerose e differenziate competenze in materia ambientale) e di una certa qual genericità della prospettazione della ricorrente che, almeno in un primo momento, ha affastellato e unificato competenze, in realtà, caratterizzate da sistematiche normative differenziate.

A questo proposito, deve preliminarmente rilevarsi come nessuna invasione delle competenze provinciali in materia ambientale si sia verificata con riferimento alle competenze in materia di Autorizzazione integrata ambientale; a questo proposito, l’art. 7, 6° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 prevede, infatti, che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano possano disciplinare <<con proprie leggi e regolamenti le competenze proprie e quelle degli altri enti locali in materia di VAS e di AIA>>; l’esercizio della competenza regionale in materia costituisce pertanto normale esercizio di un potestà conformativa riconosciuta dalla stessa legge statale di disciplina.

Discorso sostanzialmente analogo per le competenze in materia di V.I.A. che sono attribuite dall’art. 7-bis, 5° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 alla <<pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale individuata secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle Province autonome>>; anche in questo caso, le disposizioni regionali sopra richiamate si inseriscono pertanto in un quadro normativo statale che attribuisce alla Regione la possibile di dettare soluzioni in materia di competenza alla trattazione delle procedure di V.I.A.

Per quello che riguarda l’autorizzazione unica ambientale (A.U.A.), l’art. 2, 1° comma lett. b) del d.P.R. 13 marzo 2013, n. 59 (regolamento recante la disciplina dell'autorizzazione unica ambientale e la semplificazione di adempimenti amministrativi in materia ambientale gravanti sulle piccole e medie imprese e sugli impianti non soggetti ad autorizzazione integrata ambientale) individua l’autorità competente alla trattazione dei procedimenti nella <<Provincia o …(nella) diversa autorità indicata dalla normativa regionale quale competente ai fini del rilascio, rinnovo e aggiornamento dell'autorizzazione unica ambientale, che confluisce nel provvedimento conclusivo del procedimento adottato>>; anche in questo caso, è pertanto prevista, dalla normativa di disciplina di livello statale, una potestà di intervento a livello regionale sul sistema delle competenze che permette di escludere la lesione della previsione dell’art. 117, 2° comma lett. s) Cost., senza che tale soluzione possa trovare ostacolo nella sostanziale disapplicazione dell’art. 2, 1° comma lett. b) del d.P.R. 13 marzo 2013, n. 59 prospettata dalla difesa della Provincia di Grosseto nelle memorie conclusionali, non contenendo la previsione dell’art. 23 del d.l. 9 febbraio 2012, n. 5 conv. in l. 4 aprile 2012, n. 35 (che costituisce la norma abilitativa all’esercizio del potere regolamentare), una qualche univoca attribuzione di competenza in materia alle Province che possa giustificare la disapplicazione della norma di livello regolamentare.

Discorso sempre analogo per la materia delle emissioni in atmosfera (pur sempre regolamentata dal d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R) che appare essere caratterizzata, per effetto della previsione di cui all’art. 268, 1° comma lett. o) e p) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, dalla potestà della Regione di individuare l’autorità competente al rilascio delle autorizzazioni e ad effettuare i controlli.

Manifestamente estranee alla presente vicenda appaiono poi le funzioni relative al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, attribuite dall’art. 200, 1° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 agli <<ambiti territoriali ottimali, … delimitati dal piano regionale>> e non alle Province.

3.2. Come ammesso dalla stessa difesa della Regione Toscana, residuano solo alcune attribuzioni di competenza che potrebbero risultare problematiche e che risultano riportabili, in buona sostanza, alla previsione generale in materia di competenza delle Province prevista dall’art. 197, 1° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 che attribuisce alle amministrazioni provinciali le <<funzioni amministrative concernenti la programmazione ed organizzazione del recupero e dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, da esercitarsi con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, ed in particolare:

a) il controllo e la verifica degli interventi di bonifica ed il monitoraggio ad essi conseguenti;

b) il controllo periodico su tutte le attività di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti, ivi compreso l'accertamento delle violazioni delle disposizioni di cui alla parte quarta del presente decreto;

c) la verifica ed il controllo dei requisiti previsti per l'applicazione delle procedure semplificate, con le modalità di cui agli articoli 214, 215 e 216;

d) l'individuazione, sulla base delle previsioni del piano territoriale di coordinamento di cui all'articolo 20, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove già adottato, e delle previsioni di cui all'articolo 199, comma 3, lettere d) e h), nonché sentiti l'Autorità d'ambito ed i comuni, delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti, nonché delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti>>.

A questo proposito, nessun problema sorge con riferimento alle competenze relative all’individuazione delle zone idonee o non idonee alla localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti che rimangono alle Province, per effetto dell’art. 6 della l.r. 18 maggio 1998, n. 25 (come, da ultimo, sostituito dall'art. 3, 1° comma della l.r. 24 febbraio 2016, n. 15), in sostanziale riconoscimento della stretta connessione sussistente con la pianificazione territoriale e con l’istituto del piano territoriale di coordinamento provinciale (P.T.C.P.).

In concreto, residuano pertanto tre ambiti problematici relativi:

a) al controllo e alla verifica degli interventi di bonifica ed al monitoraggio ad essi conseguenti, devoluti alla competenza della Provincia dall’art. 197, 1° comma lett. a), con le specificazioni previste dall’art. 242, 12° comma (relativo alle indagini ed attività istruttorie svolte dalla provincia, in presenza di possibili contaminazioni) e 248, 1° e 2° comma (per quello che riguarda i controlli di avvenuta bonifica ed il rilascio del certificato conseguente) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152;

b) al controllo periodico su tutte le attività di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti, ivi compreso l'accertamento delle violazioni, attribuzioni devolute alla competenza della Provincia dagli artt. 197, 1° comma lett. b) e 262, 1° comma (che attribuisce inequivocabilmente alla Provincia nel cui territorio è stata commessa la violazione le funzioni in materia di <<accertamento degli illeciti amministrativi, ….(e) irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dalla parte quarta del … decreto>>) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152;

c) alla verifica ed al controllo dei requisiti previsti per l'applicazione delle procedure semplificate di cui agli artt. 214, 215 e 216, attribuite alla competenza delle Province dagli artt. 197, 1° comma lett. c), 214, 9° comma, 215 commi 3 e segg. e 216, commi 4 e segg. del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

Del resto, la competenza provinciale in materia di procedure semplificate non è certo esclusa dal fatto che si tratti di titoli autorizzativi suscettibili di sostituzione con l’A.U.A. (come già rilevato, oggi legittimamente devoluta alla competenza dell’Amministrazione regionale) ai sensi dell’art. 3, 1° comma lett. g) del d.P.R. 13 marzo 2013, n. 59.

Come espressamente previsto dal successivo terzo comma della previsione sopra citata, è, infatti, espressamente <<fatta comunque salva la facoltà dei gestori degli impianti di non avvalersi dell'autorizzazione unica ambientale nel caso in cui si tratti di attività soggette solo a comunicazione, ovvero ad autorizzazione di carattere generale, ferma restando la presentazione della comunicazione o dell'istanza per il tramite del SUAP>> e pertanto la previsione dell’A.U.A. non ha per nulla abrogato le competenze in materia di procedure semplificate di cui agli artt. 214, 215 e 216 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 che rimangono presenti nel sistema, anche per quello che riguarda l’attribuzione di competenza in capo alla Provincia.

Con tutta evidenza, si tratta pertanto della ricostruzione del sistema delle competenze contenuta nelle note 26 marzo 2014 prot. n. 000905 e 23 gennaio 2018 prot. 0001181 del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare (più volte depositate in giudizio), che si pongono in perfetta linea con la posizione assunta dalle Amministrazioni statali nel presente giudizio e con quanto rilevato nella presente ordinanza.

3.3. Come esattamente rilevato dalla nota 23 gennaio 2018 prot. 0001181 del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare sopra richiamata, l’assetto delle competenze sopra richiamato non ha poi subito sostanziali innovazioni per effetto dell’intervento della l. 7 aprile 2014, n. 56.

L’art. 1, 85° comma della l. 7 aprile 2014, n. 56 ha, infatti, mantenuto alle province <<quali enti con funzioni di area vasta, .. le .. funzioni fondamentali (in materia di)….a) …tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza>> e, per di più, il riassetto di competenze previsto dall’89° comma e dai commi seguenti del già citato art. 1 della legge (ovvero proprio le previsioni che hanno originato anche l’intero procedimento di ridefinizione delle competenze posto in essere dalla Regione Toscana) investe solo ed esclusivamente <<le funzioni provinciali diverse da quelle di cui al comma 85>> (come già rilevato, mantenute alle Province dalla norma statale).

Anche l’accordo tra Stato, Regioni, Province e Comuni, intervenuto in data 11 settembre 2014 in Conferenza unificata e recepito con d.P.C.M. 26 settembre 2014 (per l’importanza del detto accordo, si veda, Corte cost. 26 marzo 2015, n. 50 punto 5.4 e ss.) non ha poi modificato (e non poteva modificare) la distinzione tra funzioni fondamentali delle Province e funzioni oggetto di riassetto; la lettura delle previsioni dei punti 1, 2, 7, 8 lett. c) e 9 lett. a) e c) evidenzia, infatti, come l’oggetto dell’accordo investa solo le funzioni non fondamentali di cui all’art. 1, commi 89 e ss. della l. 7 aprile 2014, n. 56 e non le funzioni fondamentali (tra cui quelle in materia di ambiente) espressamente mantenute alle Province dalla previsione dell’art. 1, 85° comma della legge.

Del resto, si tratta di un dato ormai acquisito nell’evoluzione della giurisprudenza costituzionale; al punto 5.3 di Corte cost. 26 marzo 2015, n. 50 si trova, infatti, espressamente rilevato come le previsioni della l. 7 aprile 2014, n. 56 vengano, in sostanza, a disegnare <<un dettagliato meccanismo di determinazione delle intere funzioni, all'esito del quale la Provincia continuerà ad esistere quale ente territoriale "con funzioni di area vasta", le quali, peraltro, si riducono a quelle qualificate "fondamentali" (elencate nel comma 85) e a quelle, meramente eventuali, indicate nei commi 88 e 90>>.

4. In conclusione, il Collegio ravvisa la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale delle previsioni di cui agli artt. 2, 1° comma lett. d) n. 1 della l.r. 3 marzo 2015, n. 22 (nel testo modificato dall'art. 2, 1° comma della l.r. 30 ottobre 2015, n. 70) e 5, 1° comma lett. e) e p) della l.r. 18 maggio 1998, n. 25 (nel testo modificato dalle l..r. 28 ottobre 2014, n. 61 e 24 febbraio 2016, n. 15) nella parte in cui attribuiscono alla Regione Toscana le competenze già esercitate dalle Province in materia di:

a) controllo e verifica degli interventi di bonifica ed al monitoraggio ad essi conseguenti previste dagli artt. 197, 1° comma lett. a), 242, 12° comma e 248, 1° e 2° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152;

b) controllo periodico su tutte le attività di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti e accertamento delle relative violazioni, previste dagli artt. 197, 1° comma lett. b) e 262, 1° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152;

c) verifica e controllo dei requisiti previsti per l'applicazione delle procedure semplificate previste dagli artt. 197, 1° comma lett. c), 214, 9° comma, 215 commi 3 e segg. e 216, commi 4 e seg. del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

Per quello che riguarda le previsioni costituzionali violate, la Sezione ritiene che le già richiamate previsioni di legge regionale siano da ritenersi in contrasto con la previsione dell’art. 117, 2° comma lett. s) della Costituzionale (nella lettura richiamata al precedente punto 3) che attribuisce alla competenza statale l’adozione delle norme fondamentali in materia di tutela dell’ambiente e gestione dei rifiuti tra cui, sicuramente, rientrano le norme in materia di competenza delle Province.

Di pari evidenza risulta il contrasto con la previsione di cui all’art. 117, 2° comma lett. p) della Costituzione, trattandosi di una modificazione delle <<funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane>> non prevista dalla legge statale e non legittimata neanche dalle previsioni di cui alla l. 7 aprile 2014, n. 56, per quanto sopra rilevato.

Non può poi trovare accoglimento l’ulteriore prospettazione dell’U.P.I. Toscana tendente a ravvisare l’ulteriore violazione degli artt. 3 (sotto il profilo della ragionevolezza), 5 e 123 (per effetto della violazione dell’art. 62, 1° comma dello Statuto della Regione Toscana) della Costituzione; la decisione della Regione Toscana di istituire un “Punto Regione” in 21 ambiti territoriali (non coincidenti quindi con le “vecchie” Province) per l’esercizio delle funzioni già provinciali, appare, infatti, del tutto neutra ed ininfluente al fine del presente giudizio, trattandosi di scelta organizzativa della Regione Toscana (che si trova indubbiamente a gestire un numero accresciuto di competenze, per effetto della “parte” del trasferimento di funzioni che è da ritenersi legittima, per quanto sopra rilevato) che non risulta esclusivamente determinata dalla violazione della sistematica delle competenze sopra individuata e, pertanto, non può essere riportata unicamente alla problematica che ci occupa.

4.2. Per quello che riguarda la rilevanza della questione di costituzionalità, la stessa appare radicata sul fatto che la Sezione è chiamata a verificare la legittimità delle previsioni regolamentari impugnate dalla Provincia di Grosseto con il ricorso (in particolare, delle previsioni di cui agli artt. 2, 3, 8, 10, 11 e 12 del d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R) e della nota della Direzione Ambiente ed Energia della Regione Toscana (acquisita al protocollo delle ente ricevente al n. p_gr.AOOPGRO. REGISTRO UFFICIALE.I.0024027.15.9.2017) impugnata con i motivi aggiunti, ovvero a giudicare su atti che incidono direttamente sull’esercizio delle tre competenze provinciali sopra richiamate e che risulterebbero illegittimi ove dovesse essere dichiarata l’incostituzionalità delle previsioni di legge regionale presupposte.

Va pertanto disposta - ai sensi degli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, oltre agli ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; 1 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale di cui alla deliberazione della stessa Corte costituzionale in data 16 marzo 1956:

-dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, per violazione delle norme costituzionali di cui all’art. 117, 2° comma lett. p) e s) della Costituzione, delle previsioni di cui agli artt. 2, 1° comma lett. d) n. 1 della l.r. 3 marzo 2015, n. 22 (nel testo modificato dall'art. 2, 1° comma della l.r. 30 ottobre 2015, n. 70) e 5, 1° comma lett. e) e p) della l.r. 18 maggio 1998, n. 25 (nel testo modificato dalle l.r. 28 ottobre 2014, n. 61 e 24 febbraio 2016, n. 15) nella parte in cui attribuiscono alla Regione Toscana le competenze già esercitate dalle Province in materia di:

a) controllo e verifica degli interventi di bonifica ed al monitoraggio ad essi conseguenti previste dagli artt. 197, 1° comma lett. a), 242, 12° comma e 248, 1° e 2° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152;

b) controllo periodico su tutte le attività di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti e accertamento delle relative violazioni, previste dagli artt. 197, 1° comma lett. b) e 262, 1° comma del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152;

c) verifica e controllo dei requisiti previsti per l'applicazione delle procedure semplificate previste dagli artt. 197, 1° comma lett. c), 214, 9° comma, 215 commi 3 e seg. e 216, commi 4 e seg. del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

- sospende il presente giudizio fino all’esito del giudizio di costituzionalità;

- ordina l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale con la prova delle avvenute notificazioni e comunicazioni di cui al punto che segue;

- dispone che, a cura della Segreteria del Tribunale, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Presidente della Regione Toscana e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2018 con l'intervento dei magistrati:

Saverio Romano, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Alessandro Cacciari, Consigliere

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Luigi Viola        Saverio Romano