TAR Veneto Sez. III n. 1819 del 7 giugno 2007
Rifiuti. Discarica e VIA
Annullamento di delibera di approvazione progetto discarica con contestuale VIA
Si ringrazia L'Avv. Partesotti per la segnalazione
Ricc. nn. 772 e 782/06 Sent. n. 1819/07
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione, con l’intervento dei signori magistrati:
Angelo Gabbricci Consigliere - relatore
il primo dal Comune di Mogliano Veneto, e dal Comune di Preganziol, in persona dei sindaci pro tempore, rappresentati e difesi dall’avv. L. Partesotti, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, S. Polo 2988,
ed il secondo dalla Provincia di Treviso, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Botteon, Sartori e Tonon, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Venezia, San Marco 3901,
la Regione del Veneto, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avv. ti Morra, Zanon e Specchio, con domicilio eletto in Venezia, Dorsoduro 3901, presso la sede della giunta regionale,
Soluzione Ambiente S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, in proprio e quale capogruppo dell’associazione temporanea d’imprese, costituita con Cartiera di Carbonera S.p.a., Tolentino S.r.l., San Giuliano S.r.l., Cartitalia S.r.l., La Ro.Ve.Co. S.r.l., (già Vetrital S.r.l.), rappresentata e difesa dagli avv. ti Garofano e Bernardi, con domicilio eletto presso il loro studio in Venezia S. Croce 468/b,
a) della d.g.r. 20 dicembre 2005, n. 3940, avente ad oggetto: “Soluzione Ambiente S.r.l., - Progetto di discarica controllata in conto proprio in Mogliano Veneto, loc. Zerman - Comune di localizzazione: Mogliano Veneto (TV). Comune interessato: Preganziol (TV) - Procedura di V.I.A. ed autorizzazione ai sensi degli artt. 11 e 23 della L.R. n. 10/99. Giudizio favorevole di compatibilità ambientale e approvazione del progetto”;
b) degli atti antecedenti, presupposti, preordinati, preparatori, consequenziali ovvero comunque connessi e, in particolare,
1) del parere 25 ottobre 2005, n. 131 della commissione regionale per la valutazione d’impatto ambientale, nonché del relativo verbale in pari data;
2) della comunicazione 13 ottobre 2005 n. 705025/46.01, di convocazione della seduta sub 1);
3) della comunicazione 19 settembre 2005, n. 643635/5700, trasmessa ex art. 10 bis l. 241/90 dalla Regione Veneto a Soluzione Ambiente S.r.l.;
nonché, limitatamente al ricorso 772/06, ed ai motivi aggiunti proposti, della d.g.r. 2 agosto 2005, n. 2060, avente ad oggetto la proroga della commissione regionale di valutazione impatto ambientale.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
visto l’ atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto e di Soluzione Ambiente in entrambi i ricorsi;
viste le memorie prodotte dalle parti;
visti gli atti tutti di causa;
uditi nella pubblica udienza del 6 dicembre 2006 - relatore il consigliere avv. Angelo Gabbricci - l’avv. Partesotti per il Comune ricorrente, gli avv.ti Sartori e Botteon per la Provincia di Treviso, l’avv. Zanon per la Regione Veneto e l’avv. Bernardi per Soluzione Ambiente S.r.l.;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
A. Il procedimento per la realizzazione di una discarica controllata “in conto proprio” per rifiuti speciali non tossici e nocivi non pericolosi, in Mogliano Veneto (Treviso), località Zerman, risale almeno al 2001, quando Soluzione Ambiente, in proprio e quale capogruppo di un’associazione temporanea di imprese (Cartiera di Carbonera S.p.a., Tolentino S.r.l., San Giuliano S.r.l., Cartitalia S.r.l., Vetrital S.r.l.) presentò alla Regione un primo progetto, affinché lo stesso fosse approvato e contestualmente espresso il giudizio di compatibilità ambientale, secondo quanto consentito dagli artt. 11 e 23 l.r. 26 marzo 1999, n. 10.
B. Dopo l’entrata in vigore del d. lgs. 13 gennaio 2003, n. 36, il progetto fu cospicuamente modificato, e l’intero procedimento fu rinnovato a partire dalla fine del 2003.
La commissione regionale per la valutazione d’impatto ambientale (v.i.a.), dopo un esame, protrattosi per più sedute, nella riunione del 16 maggio 2005, con un’articolata motivazione formulò un parere non favorevole sulla compatibilità ambientale del progetto e, pertanto, non si espresse sull’approvazione dello stesso.
C. Il parere fu impugnato dal raggruppamento Soluzione Ambiente innanzi al T.A.R. Veneto il quale, con ordinanza 6 settembre 2005, n. 748, di questa Sezione, respinse l’istanza cautelare, affermando che il provvedimento era “insuscettibile, allo stato, di produrre alcun danno effettivo ed attuale”, stante la sua natura endoprocedimentale; peraltro, il Collegio ritenne di sottolineare come il ricorso apparisse, seppure ad un sommario esame, “fondato sotto i dedotti profili del difetto di motivazione e di istruttoria (in particolare, la commissione v.i.a. ha elencato una serie di elementi ritenuta ostativa senza tuttavia indicare le ragioni e/o le fonti normative alla stregua delle quali detti elementi sono effettivamente impeditivi di una valutazione positiva della compatibilità ambientale)”.
Pochi giorni dopo, la Regione, in dichiarata applicazione dell’ art. 10 bis della l. 241/90, inviò a Soluzione Ambiente una nota (19 settembre 2005, n. 663635/57.00), contenente le ragioni per cui la domanda per la realizzazione della discarica non era stata accolta; e l’istante, a sua volta, fece pervenire le sue controdeduzioni all’inizio del mese d’ottobre.
A questo punto, la commissione v.i.a. fu riconvocata, e, nella seduta del 25 ottobre 2005, si espresse nuovamente sullo stesso progetto, questa volta con un parere favorevole con prescrizioni sia sull’impatto ambientale dell’intervento, sia sull’approvazione e realizzazione del progetto, con il voto contrario del Comune di Mogliano Veneto, ed in assenza del Comune di Preganziol, nonché della Provincia di Treviso.
Infine, la giunta regionale, con il provvedimento 20 dicembre 2005, n. 3940, pubblicato sul B.U.R. 31 gennaio 2006, n. 11, recepì le conclusioni della commissione ed autorizzò la realizzazione della discarica.
D. Tale deliberazione e gli atti presupposti sono stati impugnati sia dai Comuni di Mogliano Veneto e Preganziol (ricorso 772/06) sia dalla Provincia di Treviso (ricorso 782/06), integrando poi l’originario gravame con la proposizione di motivi aggiunti.
Nei due giudizi si sono costituiti la Regione Veneto e Soluzione Ambiente, entrambi concludendo per il rigetto: la controinteressata ha altresì eccepito l’irricevibilità per tardività del ricorso proposto dai Comuni.
DIRITTO
1.1. I due ricorsi, per l’evidente connessione, possono essere riuniti: poiché le censure proposte per la gran parte corrispondono, verrà fatto precipuo riferimento al ricorso presentato dai Comuni di Mogliano e Preganziol, evidenziando, ove necessario, le peculiarità del secondo gravame.
1.2. Come in precedenza accennato, la controinteressata ha eccepito la tardività del ricorso 772/06, sostenendo che i due Comuni avrebbero avuto piena conoscenza della deliberazione almeno dal 25 gennaio 2006, sessantacinque giorni prima della notifica: tanto sarebbe provato dalle dichiarazioni rilasciate alla stampa dai loro sindaci, dalle quali risulterebbe, appunto, che già in quella data essi avevano piena contezza di tutti gli elementi essenziali del provvedimento.
1.3. L’eccezione è infondata.
Anzitutto, poiché gli articoli giornalistici non sono assistiti da una particolare presunzione legale di veridicità, il loro contenuto equivale sostanzialmente ad una dichiarazione paratestimoniale dell’autore o redattore, per tale senz’altro esclusa nel giudizio amministrativo generale di legittimità.
Inoltre, la piena conoscenza da parte di un’Amministrazione si può desumere soltanto da atti o comportamenti univocamente riferibili a questa: e ciò è almeno incerto per le dichiarazioni personali in questione.
2.1. Il primo motivo di ricorso censura il provvedimento impugnato sostenendo che svariati Enti sarebbero stati illegittimamente esclusi dal procedimento partecipativo del progetto di discarica.
2.2. Orbene, ad avviso del Collegio deve qui trovare applicazione il principio, fissato in via generale dall’art. 8, IV comma, l. 241/90, per cui “l’omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può esser fatta valere solo dal soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista”.
La violazione, per come qui prospettata dai ricorrenti, non si riferisce agli stessi, ed essi dunque non avevano legittimazione a rilevarla: il motivo è pertanto inammissibile.
3.1. Il secondo motivo di ricorso (violazione dell’art. 5 l.r. 10/1999; violazione degli art. 3 e 9 l.r. 27/1997; incompetenza della commissione regionale v.i.a.) afferma l’illegittimità derivata della deliberazione regionale da quella del parere della commissione v.i.a., poiché questo sarebbe stato espresso da un organo ormai decaduto, almeno per una parte dei suoi componenti.
La commissione regionale v.i.a., ex art. 5 l.r. 10/99, è composta, oltre che da dirigenti degli enti interessati (la Regione, la Provincia e l’ A.R.P.A.V.) anche da nove laureati esperti, nominati dalla giunta regionale; questi ultimi restano in carica quanto la stessa giunta e, dunque, per l’intera legislatura, e scadono comunque, se non vengono prima sostituiti, il centoventesimo giorno successivo all’elezione della nuova giunta.
Ora, seguitano i ricorrenti, nella seduta del consiglio regionale del 19 maggio 2005, dopo le elezioni, il presidente della Regione ha presentato la nuova giunta, e da tale data sono decorsi i 120 giorni per la nomina dei nuovi membri esperti.
Questi, peraltro, non erano stati ancora scelti quando si svolse la riunione 25 ottobre 2005 della commissione v.i.a., in cui fu emesso il parere favorevole sulla discarica di Zerman: a tale riunione parteciparono invece i precedenti commissari esperti, per i quali era tuttavia scaduta la nomina, ed era egualmente decorso il termine di prorogatio.
Il parere sarebbe perciò viziato, poiché espresso da un collegio irregolarmente composto: non va invero dimenticato che le riunioni di quell’organo sono valide solo quando sia presente almeno la metà dei suoi componenti (art. 5, III comma) e tali non potrebbero ritenersi gli esperti decaduti, determinanti per la validità della seduta.
3.2.1. Alla censura si collegano i motivi aggiunti, proposti avverso la d.g.r. 2 agosto 2005, n. 2060, la quale sarebbe stata conosciuta dai ricorrenti soltanto dopo che la Regione l’aveva depositata in giudizio nella fase cautelare.
Nelle premesse di tale provvedimento, con il quale è stata disposta la proroga dei componenti esperti della commissione regionale v.i.a., si prende atto che, per effetto delle disposizioni applicabili – le stesse prima ricordate – i componenti esperti sarebbero decaduti dopo 120 giorni dalla costituzione della giunta, il 16 settembre 2005, termine entro il quale non sarebbe stato possibile procedere alla loro sostituzione.
Ciò premesso, nel dispositivo si stabilisce di prorogare l’attuale commissione “fino alla nomina da parte della Giunta Regionale dei nuovi componenti esperti e alla ricostituzione della Commissione stessa e comunque non oltre 45 giorni a decorrere dal giorno 16.9.2005”; inoltre, ex art. 4 della l.r. 27/97, “nel periodo di proroga la Commissione Regionale VIA potrà adottare esclusivamente atti di ordinaria amministrazione, nonché atti urgenti ed indifferibili con indicazione specifica dei motivi di urgenza ed indifferibilità”.
3.2.2. Orbene, secondo i ricorrenti, il provvedimento anzitutto violerebbe l’art. 2 della l. 15 luglio 1994, n. 444, l’art. 5 della l.r. 10/99, gli artt. 3, 4 e 9 della l.r. 27/199, nonché l’art. 97 della Costituzione: per effetto delle norme citate, il 16 settembre 2005 sarebbe spirato definitivamente il termine di prorogatio dei componenti esperti, senza possibilità di un ulteriore intervallo di 45 giorni, disposto discrezionalmente dalla giunta regionale.
3.2.3. In ogni caso, per effetto della d.g.r. 2060/05, gli atti della Commissione, consentiti nel periodo di prorogatio, avrebbero dovuto essere solamente quelli di ordinaria amministrazione, nonché quelli urgenti ed indifferibili “con indicazione specifica dei motivi di urgenza ed indifferibilità”.
Viceversa, la commissione v.i.a., nella seduta del 25 ottobre 2005, avrebbe espresso un parere “in palese e stridente contrasto con il proprio precedente avviso negativo espresso il 16.5.2005”: ed una valutazione divergente rispetto a quella in precedenza assunta non potrebbe costituire atto d’ordinaria amministrazione; inoltre, non sarebbero qui ravvisabili motivi di particolare urgenza, né questi sono comunque enunciati nel provvedimento.
3.3.1. La Regione Veneto ha eccepito come la deliberazione 2060/05 sia stata pubblicata per estratto sul B.U.R. del 30 agosto 2005, n. 82, determinando così una presunzione di conoscenza: sicché i motivi aggiunti, notificati nel 30 maggio 2006, sarebbero senz’altro tardivi.
3.3.2 Orbene, premesso che il bollettino ufficiale della Regione, ex artt. 1 e 5 l.r. 8 maggio 1989, n. 14, è fonte ufficiale di pubblicazione delle deliberazioni della giunta, è da osservare come il B.U.R. 82/05 contenga il solo dispositivo della deliberazione 2060/05, il quale peraltro, già permetteva di comprendere come la deliberazione prorogasse la commissione oltre la data in cui questa aveva emesso il parere impugnato, precludendo così di far valere il vizio sulla sua composizione, proposto con il ricorso introduttivo.
Il termine per l’impugnazione della deliberazione 2060/05 è dunque iniziato a decorrere insieme a quello per l’impugnazione della d.g.r. 3940/05, giacché è allora che n’è sorto l’interesse, in relazione appunto al vizio lamentato nel ricorso principale: sicché tale impugnazione, proposta con i motivi aggiunti, è da ritenersi tardiva.
3.3.2. L’irricevibilità dei motivi aggiunti comporta che la proroga disposta è incontestabile: questa, a sua volta, rende inammissibile ogni questione sulla regolarità dell’organo tecnico e, così, il secondo motivo di ricorso.
Per la verità, l’ultima censura contenuta nei motivi aggiunti, non è proposta avverso la d.g.r. 2060, quanto invece nei confronti del parere emesso – e derivatamente dell’autorizzazione – poiché questo non costituirebbe, come detto, né un atto d’ordinaria amministrazione, né un atto urgente ed indifferibile, e non sarebbe dunque giustificabile neppure secondo la deliberazione di proroga.
È peraltro evidente che il vizio è stato sollevato tardivamente: lo stesso avrebbe dovuto farsi valere nei sessanta giorni successivi alla piena conoscenza dell’autorizzazione, e dunque con il ricorso principale, stante la presunzione di conoscenza, all’epoca, del preesistente atto di proroga.
4.1.1. Il terzo motivo di ricorso (violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della l. 241/1990; violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 23 l.r. 10/1999; eccesso di potere sotto i profili del travisamento, della contraddittorietà manifesta, dello sviamento, della carenza dei requisiti dell’atto amministrativo; violazione del principio del contraddittorio) si incentra nuovamente sulla formazione del parere da parte della commissione regionale v.i.a..
4.1.2. Ricordano intanto i ricorrenti come la commissione avesse espresso, nel maggio 2005, un parere sfavorevole al rilascio del giudizio di compatibilità ambientale, fondato su di un’ampia ed articolata motivazione.
Peraltro, il parere non favorevole divenne, nel susseguente parere 131/05 (che lo riproduce integralmente nelle sue premesse), poi allegato all’impugnata d.g.r. 3940/2005, un parere “intermedio”, definizione di cui non vi sarebbe tuttavia traccia nel verbale della commissione regionale, e ciò vizierebbe la deliberazione impugnata per travisamento e falsa rappresentazione di quanto espresso dalla stessa commissione.
Non si tratterebbe, infatti, di una mera qualificazione formale, ma di una violazione delle norme sul procedimento in materia, poiché la disciplina applicabile ex artt. 11 e 23 l. 10/1999 non contempla alcun parere intermedio; a sua volta, l’art. 18 della stessa l.r. 10/99 dispone che, in un termine stabilito, la commissione esprime il proprio parere sull’impatto ambientale, dopo di che, secondo i ricorrenti, non è prevista alcuna riconvocazione della stessa commissione, ed il parere va senz’altro trasmesso alla Regione.
In specie, viceversa, è stato emesso un secondo parere, violando così i principi di concentrazione, rapidità e definitività, i quali connotano la procedura di valutazione d’impatto ambientale; né la valutazione incidentalmente espressa dal T.A.R. nell’ordinanza cautelare 748/05 (cfr. sopra sub § B) da sola poteva giustificare la decisione assunta.
4.1.3. Ancora, il parere sfavorevole è stato seguito da un preavviso di rigetto al proponente, in asserita applicazione dell’art. 10 bis l. 241/90, secondo il quale, come noto, nei procedimenti ad istanza di parte, l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda, e questi, entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti.
In realtà, secondo i ricorrenti, la commissione V.I.A. non aveva affatto stabilito d’inviare tale comunicazione: e ciò del tutto legittimamente, in quanto l’applicazione della citata previsione andrebbe qui esclusa per la specialità del procedimento e poiché il proponente aveva comunque già potuto fornire le proprie argomentazioni, in forma più che esaustiva, nella prima fase della procedura.
4.1.4. Come sia, gli Enti ricorrenti ignoravano che la richiedente avrebbe potuto controdedurre al parere sfavorevole: nel verbale della riunione non v’è traccia della frase, riportata nel secondo parere, per cui il primo parere era espresso “ai sensi di quanto previsto dall’art. 10 bis della L. 241 /90 e le relative conclusioni devono essere comunicate al proponente”; e neppure vi è contenuta la successiva affermazione, sempre inclusa nel secondo parere, per cui la commissione, al termine della prima seduta, avrebbe espresso “parere non favorevole … per le motivazioni di seguito indicate che dovranno essere comunicate al proponente ai sensi dell’articolo 10 bis della L. 241/90”.
E, d’altra parte, neppure quando si riconvocò la commissione v.i.a. per la seduta del 25 ottobre, si diede conto che la discussione avrebbe avuto ad oggetto l’esame delle controdeduzioni presentate da Soluzione Ambiente, che furono conosciute dal Comune di Mogliano Veneto soltanto lo stesso giorno della seduta, quando furono trasmesse dalla Regione: e tale convocazione sarebbe perciò viziata, oltre che per carenza di un requisito essenziale dell’atto, da evidente eccesso di potere per sviamento, essendo appunto mancante il suo reale oggetto, invalidando così il prosieguo dell’iter procedimentale.
4.2.1. Appare opportuno esporre di seguito anche il IV motivo di ricorso, rubricato nella violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis cit., nonché dei dd.mm. 13 marzo 2003 e 3 agosto 2005, dell’art. 11, comma 2 lett. b) l. 10/1999; e, ancora, nella carenza assoluta d’istruttoria, nell’ illogicità, incongruità e contraddittorietà manifeste, difetto dei presupposti e nello sviamento.
I ricorrenti sostengono, intanto, come le relazioni istruttorie, le quali precedono i due successivi pareri, sarebbero sostanzialmente identiche; ne divergerebbero soltanto le conclusioni, con l’introduzione di prescrizioni, che sostituirebbero i precedenti motivi ostativi.
4.2.2. In più, la seconda relazione istruttoria non considera in alcun modo le osservazioni presentate da Soluzione Ambiente – che pure non avrebbero contenuto effettive novità – sebbene nel verbale della seduta del 25 ottobre 2005 si affermi che la commissione è chiamata ad esprimersi sulle osservazioni presentate dal proponente.
4.2.3. Ancora, la prima prescrizione del parere favorevole stabilisce che i criteri d’accettazione dei rifiuti, i quali possono essere ammessi in discarica, dovranno essere quelli fissati dal D.M. 13.3.2003, applicativo del d. lgs. 36/2003; tuttavia, all’epoca il provvedimento in questione era già stato abrogato e sostituito dal d.m. 3 agosto 2005, recante “definizione dei criteri di ammissibilità dei rifiuti in discarica”, il quale, all’art. 11 dispone l’espressa abrogazione, dalla data di entrata in vigore, del D.M. 13 marzo 2003
Così, per l’effetto, la deliberazione regionale si conformerebbe ad un parere viziato dalla rammentata prescrizione, d’essenziale contenuto, relativa alla caratterizzazione, alle analisi dei rifiuti ed alla loro ammissibilità in discarica: prescrizione che tuttavia obbligherebbe ad adeguarsi ad una normativa solo parzialmente in vigore al momento dell’espresso parere e della successiva delibera.
4.2.4. D’altronde, la discarica de qua è prevista “in conto proprio”, ed è perciò destinata a smaltire i rifiuti prodotti dalle imprese riunite in associazione temporanea, e che devono avere una composizione “sia merceologica che analitica”, corrispondente ai criteri fissati dalla normativa.
Tale verifica, notano i ricorrenti, è stata effettuata nel 2001, quando i riferimenti normativi erano completamente diversi, e non è stata rinnovata dopo l’entrata in vigore del d. lgs. 36/03, ovvero dei due precitati decreti: insomma, la caratterizzazione dei rifiuti nel progetto sarebbe stata effettuata sulla base di una normativa non più in vigore, in contrasto anche con le richieste dalla Regione Veneto (nota 10.7.2003 prot. 7517/46.1), sicché il progetto non può ritenersi definitivo, in contrasto con l’art. 11, comma 2 lett. b) L. 10/1999.
5.1. Orbene, non pare intanto dubbio al Collegio che il procedimento de quo si segnali per alcune singolarità, la più evidente delle quali è l’esistenza di due successivi pareri di segno opposto, senza dare peraltro adeguato conto di significativi elementi innovativi, di fatto o di diritto, che siano intervenuti tra l’uno e l’altro.
Il secondo parere, per vero, richiama, anzitutto, il ricorso proposto avverso il precedente parere da Soluzione ambiente, e riproduce quindi la motivazione (v. sopra sub B) dell’ordinanza 748/05 di questa Sezione, senza peraltro attribuirle un particolare rilievo.
Ciò è del resto comprensibile, sia perché formalmente il provvedimento cautelare non aveva alcun valore cogente, contenendo una valutazione prognostica affatto sommaria, riferita ad un atto – quello con cui la Regione si sarebbe infine determinata sull’autorizzazione alla discarica – neppure esistente; sia perché, soprattutto, essa non evidenziava tanto l’erroneità della conclusione cui l’organo tecnico era pervenuto (ciò che sarebbe equivalso ad un sindacato di merito, che non spettava al giudice) quanto la laconicità delle motivazioni espresse.
Lo stesso parere 131, poi, rappresenta come Soluzione Ambiente abbia depositato, dopo la comunicazione ex art. 10 bis, le proprie controdeduzioni; peraltro, oltre a non esporne il contenuto, sia pure sommariamente, non chiarisce in alcun modo come queste abbiano influito sulla valutazione conclusiva.
5.2. D’altra parte, non vi sono elementi, i quali portino a concludere che, in origine, il primo parere espresso dalla commissione v.i.a. fosse concepito come un parere intermedio.
Al contrario, nel momento in cui è stato emesso, esso si presentava come l’unico atto con cui l’organo tecnico intendeva esprimere il proprio avviso sul progetto in questione. Solo in seguito alla sua emissione, l’Amministrazione regionale ha ritenuto di qualificarlo in tal modo, introducendo così un’ulteriore fase istruttoria, fondata sull’applicazione dell’art. 10 bis della l. 241/90, e la commissione v.i.a. si è adeguata a tale impostazione.
5.3. Orbene, vi è allora da stabilire se, in base a tali presupposti, il comportamento tenuto dall’Amministrazione sia da condividere o se, viceversa, il secondo parere emesso – e, per conseguenza, la deliberazione regionale che l’ha recepito - non siano affetti dai vizi di legittimità rilevati dai ricorrenti.
Invero, la l.r. 10/99 introduce, come sintetizza il suo titolo, la disciplina dei contenuti e delle procedure di valutazione d’impatto ambientale: essa cioè stabilisce un’articolata regolamentazione per la v.i.a. di determinate categorie di progetti sensibili, come gli impianti per lo smaltimento di rifiuti, nonché per la loro approvazione; procedura nella quale s’inseriscono le determinazioni degli organi tecnico-amministrativi, precedute da un’articolata fase istruttoria, di cui è parte il richiedente, e seguite dalla decisione assunta dall’organo dell’amministrazione attiva competente.
In estrema sintesi, chiunque intenda realizzare un impianto, opera o intervento assoggettato a v.i.a. deve presentare apposita domanda per ottenere il giudizio di compatibilità ambientale, allegando, tra l’altro, il relativo progetto (art. 10 l.r. 10/99). Per alcune opere è possibile la presentazione contestuale della domanda di VIA e di autorizzazione o approvazione del progetto, che deve essere in tal caso presentato nella sua forma definitiva: e di tale facoltà si è in effetti avvalsa Soluzione Ambiente per il progetto in questione.
Gli articoli da 13 a 17 della l.r. 10/99 fissano gli articolati passaggi dell’istruttoria, i quali prevedono, tra l’altro, il coinvolgimento degli Enti territoriali e delle popolazioni interessate, mentre l’art. 18 disciplina il parere della commissione v.i.a., stabilendo entro quali termini, e sulla base di quali atti, l’organo esprime il proprio parere sull’impatto ambientale dell’impianto, incluse le integrazioni necessarie richieste al proponente.
In particolare, è nei poteri della commissione, prima della decisione, di disporre un’ inchiesta pubblica - che nella fattispecie effettivamente si svolse, anteriormente al rilascio del primo parere - e che consiste “almeno nell’audizione, in contraddittorio con il soggetto proponente, di coloro che hanno presentato le osservazioni, da parte della commissione VIA e dei comuni e province interessati” (art. 18, VI comma).
Il parere della commissione può essere positivo, negativo o condizionato (e, cioè, con “le prescrizioni, i vincoli e i limiti” per l’autorizzazione); nei quindici giorni successivi, sulla base di tale parere l’autorità competente (nel caso, la giunta regionale) adotta il provvedimento relativo al giudizio di valutazione di compatibilità ambientale (art. 19 bis).
Inoltre, in caso di valutazione favorevole o con prescrizioni, il provvedimento sulla compatibilità ambientale – e, prima, il parere della commissione - è integrato con il provvedimento d’approvazione o d’autorizzazione dell’impianto (art. 23), se ciò sia stato richiesto dal proponente, e purché la commissione v.i.a. sia stata appositamente integrata dai rappresentanti degli Enti territoriali interessati, nonché dai responsabili degli uffici provinciali o regionali competenti.
In tal caso, la commissione VIA “svolge le funzioni dell’apposita conferenza prevista dall’articolo 27 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e provvede all’istruttoria ai fini dell’assunzione dei provvedimenti richiesti, che sostituiscono ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali”; inoltre, ove occorra, l’approvazione del progetto costituisce “variante allo strumento urbanistico comunale e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori”.
Quando invece la domanda d’autorizzazione non sia stata contestuale, ma sia stata espressa una valutazione d’impatto favorevole, la commissione VIA, integrata come già detto, “svolge le funzioni della conferenza di servizi di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, 241 e provvede all’istruttoria amministrativa al fine di acquisire in un’unica sede i pareri, nullaosta, autorizzazioni assensi comunque denominati previsti dalla vigente normativa nazionale o regionale e necessari per l’approvazione definitiva e l’autorizzazione degli impianti, opere od interventi” (art. 19 bis, IV comma).
5.4. Ora, è bensì vero che l’art. 10 bis l. 241/90 è stato introdotto solo con l’art. 6 della l. 11 febbraio 2005, n. 15, evidentemente successiva alla l.r. 10/99: peraltro, ad avviso del Collegio il procedimento stabilito da quest’ultima contiene specifici caratteri, tali da rendere in generale assai dubbio che esso si possa integrare con la ricordata previsione generale; e, comunque, non nelle forme concretamente seguite nella fattispecie.
In termini generali, invero, la commissione regionale VIA è assimilabile, per la sua articolata composizione (cfr. art. 5 l.r. 10/99), ad una conferenza di servizi istruttoria anche quando non operi nella forma integrata (in quest’ultimo caso tale risulta, come si è visto, per espressa previsione del legislatore).
Orbene, le disposizioni comuni in materia, di cui agli artt. 14 segg. l. 241/90, anche dopo la modifica operata proprio con la stessa l. 15/05, non prevedono in termini generali l’applicazione alle conferenze di servizi del ripetuto art. 10 bis; solo quanto la conferenza (art. 14 bis) è chiamata a pronunciarsi su progetti preliminari – e non è questo il caso – è previsto che “le indicazioni fornite in tale sede possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo”.
5.5. Peraltro, anche ad ammettere che, nel procedimento de quo, possa trovare applicazione lo stesso art. 10 bis, sembra al Collegio che ciò non possa avvenire all’interno del subprocedimento relativo alla formazione del parere: in questo, invero, il ruolo del proponente è puntualmente definito, e la sua partecipazione è prevista, come già si è detto, nel corso dell’indagine pubblica che la commissione può disporre e che, per la sua specialità, esclude ulteriori forme di partecipazione sino al momento in cui l’organo ha definito il suo giudizio, esercitando la sua funzione e consumando così il suo potere.
È invece dopo che il parere è stato reso, e qualora lo stesso sia negativo ovvero condizionato, che il proponente potrà presentare le sue osservazioni sul contenuto del medesimo, trasmettendole all’organo competente a provvedere sulla domanda (nel caso la giunta regionale).
Quest’ultimo, ove le ritenga irrilevanti, si limiterà a darne conto nel provvedimento finale; qualora invece le consideri influenti, potrà motivatamente rimettere l’affare alla stessa commissione – in tal modo reinvestita della sua funzione - perché riconsideri la sua determinazione anche in relazione alle osservazioni medesime.
5.5. Pertanto, tornando alla fattispecie in esame, appare illegittima la scelta di ripartire in due fasi la formazione del parere, introducendo, per di più ex post, un parere intermedio estraneo alla disciplina vigente, in assenza di una specifica determinazione da parte dell’unico organo - la giunta regionale – competente ad assumere una determinazione in tal senso.
Il secondo parere appare sotto questo profilo illegittimo, e travolge per conseguenza l’autorizzazione emessa dalla giunta sul suo fondamento.
6.1.1. Oltre a ciò, anche se si ritenesse superabile il vizio e si volesse riconoscere all’organo tecnico il potere di rideterminarsi secondo le forme adottate, il parere così formato presenta comunque una serie di gravi carenze, anzitutto se lo si raffronti con il precedente parere poi divenuto intermedio.
6.1.2. La scelta di mutare l’originaria determinazione negativa, pervenendo ad un parere positivo con prescrizioni, avrebbe imposto all’organo tecnico di fornire un’adeguata motivazione, che invece non è stata espressa, come si vedrà di seguito, sebbene le critiche contenute nel diniego originario non permettessero di eluderla.
6.2. Invero, anzitutto, se si raffrontano i due successivi pareri, essi si presentano del tutto identici nei primi quattro paragrafi, costituiti dalla descrizione dell’intervento, dalla descrizione dello studio d’impatto ambientale (s.i.a.), delle valutazioni sul progetto e sul s.i.a., dall’esame delle osservazioni e pareri: ed è rimarchevole che il secondo parere non contenga, né in quest’ultimo paragrafo, né altrove, alcun riferimento espresso alle controdeduzioni presentate dal proponente, che, in apparenza, costituiscono l’unico elemento innovativo intercorso tra l’uno e l’altro progetto.
6.3.1. È solo nel V paragrafo, intitolato alle “valutazioni complessive” che i due pareri si differenziano.
Così, per l’argomento “geologia ed idrogeologia”, se non muta la parte relativa alle caratteristiche dell’area interessata, il secondo parere stabilisce che si prescriverà l’innalzamento del fondo discarica “fino a quote che consentano di lasciare intatto il livello argilloso su cui si fa affidamento per la tenuta del bacino”: quota che, peraltro, non viene poi in alcun punto indicata, sebbene ciò sia evidentemente di particolare rilievo per definire la capacità dell’impianto medesimo, dato di ovvia rilevanza, sia ai fini della valutazione d’impatto ambientale, sia a quelli dell’autorizzazione, su cui la commissione si è espressa favorevolmente.
6.3.3. Ancora, lo stesso paragrafo si occupa delle caratteristiche dei rifiuti.
Il primo parere aveva rilevato come il progetto prevedesse “di conferire il 70% di pulper di cartiera”, senza tener conto “di quanto previsto dall’ art. 6, comma 1, lett. P) del d. lgs. 36/2003 in base al quale non potranno essere conferiti rifiuti con potere calorifico inferiore (PCI), superiore a 13.000 KJ/Kg a partire dal 1/01/07”; inoltre, si aggiungeva, “la disposizione planimetrica dei pozzi del biogas non risulta sufficientemente dimensionata e non risulta sia stato elaborato un piano di mantenimento dell’impianto del biogas, considerando che il naturale assestamento dei rifiuti potrebbe danneggiare il sistema di estrazione dello stesso”.
Il secondo parere non affronta direttamente la prima questione, se non per confermarne indirettamente il contenuto nella III prescrizione, in cui si stabilisce appunto che, sulla base “di quanto previsto dall’ art. 6, comma 1, lett. p) del d. lgs. n. 36/2003 non potranno essere conferiti rifiuti con potere calorifico inferiore superiore [sic] a 13.000 KJ/Kg a partire dal 1/01/07”.
6.3.4. Quanto alle caratteristiche dei rifiuti, il nuovo parere non esamina più in quel punto la questione dei pozzi: introduce però poi una prescrizione (la IX), la quale dispone che la loro disposizione planimetrica sia infittita e dimensionata “sulla base di un raggio pari a 25 m”, così che tutti i settori della discarica siano raggiunti dall’area d’influenza dei pozzi stessi.
Nell’ambito del titolo sulle caratteristiche, invece, riprendendo in parte osservazioni contenute nel precedente III paragrafo, il secondo parere considera se il pulper costituisca materiale putrescibile, e, pur negandolo, offre alcune indicazioni per limitare gli ipotetici effetti negativi, peraltro non trasfuse in puntuali prescrizioni conclusive (v. sul punto, amplius § 6.6.).
6.3.5. Il V paragrafo dei due pareri esamina poi la “configurazione del soggetto proponente”, esponendola ancora una volta in termini del tutto identici.
Anche il capitolo riferito all’impatto acustico non reca iniziali variazioni nei due pareri, sebbene contenga cospicue critiche allo studio d’impatto ambientale: solo nella parte conclusiva del capitolo, il secondo parere rileva la necessità che “le barriere fonoassorbenti siano scelte, dimensionate e collocate alla luce di un calcolo più preciso da svolgere secondo l’esatta configurazione definitiva della discarica”: e pressoché negli stessi termini è poi la XIV prescrizione.
6.4. Il primo parere, a questo punto, esprime le articolate giustificazioni per le quali esso perviene ad una conclusione sfavorevole, e che concernono, oltre alla rammentata preclusione per il conferimento di pulper, ex art. 6 d. lgs. 36/03, svariate carenze del progetto, che comprendono, tra l’altro, il sistema per impermeabilizzare la discarica, l’impianto di biogas, le barriere fonoassorbenti, l’ “equipaggiamento vegetazionale”, gli scarichi delle acque meteoriche, la mancanza d’un intervento di compensazione ambientale.
Il secondo parere trasforma queste carenze progettuali in una serie di prescrizioni, molte delle quali circoscritte e puntuali, per cui le carenze progettuali inizialmente riscontrate dalla stessa commissione sono indirettamente confermate; ma nessuna giustificazione viene tuttavia fornita sulla diversa opzione adottata, né tale giustificazione è desumibile, a parere del Collegio, dalle limitate modifiche apportate negli ultimi paragrafi del secondo parere.
A ben vedere, la conclusione assunta con il primo parere esprimeva la convinzione che il progetto presentato, sia per la tipologia di rifiuti a quello destinati, sia per le sue caratteristiche tecniche, necessitasse di un approfondito riesame, e che non fosse possibile superarne le carenze attraverso prescrizioni: o perché queste non avrebbero potuto avere un contenuto adeguatamente specifico, o perché, all’opposto, se troppo dettagliate, avrebbero condotto all’approvazione di un progetto sostanzialmente diverso da quello oggetto dell’articolato procedimento sino ad allora svolto secondo le rigorose previsioni che lo disciplinano.
Tale conclusione, in apparenza più che legittima, non trova nella successiva opposta decisione una ragionata e motivata smentita: sicché, infine, nulla consente realmente di capire come due pareri tecnici, riferiti allo stesso progetto ed emessi dallo stesso organo, ed in base a presupposti per la massima parte coincidenti possano pervenire, dopo poche settimane, a conclusioni sostanzialmente opposte, trasformando carenze progettuali, già ritenute insormontabili, in semplici prescrizioni che – come è implicito nella natura di queste – dovrebbero integrare il progetto sotto profili limitati e specifici, senza mutarne gli aspetti essenziali.
6.5.1. In realtà, la precedente pur succinta comparazione tra i due pareri dimostra come se in qualche caso – così, con riguardo alla questione dei pozzi – una determinata prescrizione viene effettivamente a colmare in modo conveniente una carenza progettuale, altre hanno un contenuto del tutto generico, pur comportando modificazioni progettuali, e rinviando in certi casi a fasi successive, senza considerare che il progetto viene contestualmente approvato dalla stessa commissione – e deve quindi essere già completo nei suoi diversi profili: si consideri ad esempio la decima prescrizione, tanto generica da essere quasi incomprensibile (“prima dell’inizio della coltivazione della discarica, si dovranno effettuare indagini mirate alla determinazione del livello di guardia dei vari valori sottoposti ad analisi”), ovvero la ventiduesima, espressa in forma affatto sommaria, nonostante la sua rilevanza (“durante la fase di coltivazione si dovranno adottare accorgimenti per tenere nettamente distinte le acque meteoriche” pertinenti le aree della discarica da quelle non contaminate).
6.5.2. Ma, soprattutto, il nuovo parere non appare affatto convincente nel momento in cui si occupa di un aspetto assolutamente cruciale, e cioè quello del tipo di rifiuti che la discarica è destinata a raccogliere in misura prevalente
Invero, come già esposto (§ 6.3.3.), nel primo parere la commissione aveva rilevato come il progetto prevedesse di conferire in discarica in misura preponderante “pulper di cartiera”, ciò che, peraltro, sarebbe stato vietato, per le caratteristiche del rifiuto (art. 6, I comma, lett. p, del d. lgs. 36/2003), a partire dal 1 gennaio 2007 e, dunque, sostanzialmente, ancora prima che la discarica potesse entrare in attività.
A sua volta, la terza prescrizione del secondo parere conferma tale limitazione, ma non spiega affatto come sia possibile, a questo punto, modificare la precedente conclusione e pervenire ad un giudizio favorevole, tanto più senza fissare regole chiare sull’impiego successivo della discarica: e da ciò una evidente, insuperabile incongruenza del nuovo parere su di un punto risolutivo ed assorbente.
Come osserva la Provincia di Treviso, nel suo VIII motivo di ricorso, v’è da chiedersi, in relazione al ricordato termine del 1 gennaio 2007 (la circostanza che lo stesso sia stato poi prorogato ex lege è irrilevante, dovendosi qui valutare la congruenza della condotta a suo tempo tenuta dalla commissione), quali previsioni la commissione prima e la giunta regionale poi, potessero a qual punto svolgere sulle caratteristiche dei conferimenti, sui quantitativi e quindi sulla vita prevedibile della discarica.
Il progetto, seguita la Provincia, riguarda una discarica in conto proprio, in base pertanto ad un fabbisogno effettivo e determinato di rifiuti: e riducendosi i quantitativi di rifiuti conferibili la durata della discarica raddoppierebbe, modificando così cospicuamente svariati parametri di valutazione, come i biogas e la produzione di percolato, per il più prolungato apporto delle acque meteoriche; peraltro, restando incerti quali saranno i conferimenti futuri, diviene impossibile compiere delle stime razionalmente conseguenti, e la valutazione d’impatto ambientale diviene a qual punto generica ed incerta.
Le precedenti considerazioni, per vero, non possono che essere condivise dal Collegio, al più potendosi soggiungere che, in alternativa, la Regione avrebbe dovuto farsi carico di chiarire tali aspetti prima di fornire il proprio parere, ed individuare così un impiego compatibile della discarica, una volta che ne fossero stati esclusi i rifiuti originariamente previsti: ma nulla di tutto ciò si desume dai provvedimenti impugnati.
6.6. Vi è un ultimo punto, di notevole rilevanza, sul quale è necessario portare l’attenzione, e che concerne le previsioni sulle distanze tra le aree abitate e le discariche.
Invero, l’art. 32 della l.r. 21 gennaio 2000, n. 3, dispone che le discariche per rifiuti speciali devono distare “dagli edifici destinati ad abitazione ovvero dagli edifici pubblici stabilmente occupati almeno: a) 150 metri qualora trattasi di discariche per soli rifiuti secchi, o comunque non putrescibili; b) 250 metri negli altri casi”.
La questione, in effetti, ha formato, nella fattispecie, espresso oggetto di esame da parte della commissione, poiché alcuni edifici si trovano a distanza maggiore di m. 150, ma inferiore a m. 250; mentre, d’altro canto, non si rinviene nella stessa legge regionale, e peraltro neppure nella stessa letteratura scientifica una nozione chiara ed univoca di “rifiuto putrescibile”, tanto meno se lo sia il pulper di cartiera.
Entrambi i pareri, come già accennato, nella parte III si riferiscono agli approfondimenti svolti sul punto nello studio d’impatto ambientale, i quali, comunque, “non hanno condotto a risultati che consentano di pronunciarsi obiettivamente per la putrescibilità, concetto che peraltro è diverso da quello di biodegradabilità”; e seguono alcune ulteriori considerazioni sull’opportunità di limitare il conferimento al “pulper avente un indice di stabilità maggiore di 60, e con una percentuale di umidità inferiore al 40%”, quale provvedimento cautelativo, “equivalente al divieto di conferimento per tutte quelle partite le cui caratteristiche complessivamente avvicinano il materiale ai rifiuti putrescibili”.
Ora, il secondo parere, oltre a recare anch’esso tale considerazioni, le amplia ulteriormente nella parte V, con ciò facendo presumere appunto una serie adeguata di prescrizioni, tali da giustificare la decisione di ritenere compatibile la discarica con una distanza di 150 metri dalle abitazioni.
Tali prescrizioni, tuttavia, non sono state poi formulate; né si può pensare che lo dovessero essere in un’altra susseguente fase, essendo evidente l’attinenza all’impatto ambientale della discarica e comunque la pertinenza con il progetto.
7.1. In conclusione, non sembra al Collegio possano residuare dubbi che il secondo parere, emesso dalla commissione regionale v.i.a. è per più profili viziato: e ciò si ripercuote necessariamente sul provvedimento regionale che lo ha recepito, e che è dunque anch’esso illegittimo.
Per l’effetto, i ricorsi riuniti possono essere senz’altro accolti, ed i motivi residui possono così essere assorbiti.
7.2. Le spese di lite, per la complessità delle questioni trattate, vanno integralmente compensate.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, previa riunione, li accoglie, e per l’effetto, annulla la d.g.r. 20 dicembre 2005, n. 3940, nonché il parere 25 ottobre 2005, n. 131, della commissione regionale v.i.a..
Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 6 dicembre 2006.
Il Presidente l’Estensore
Il Segretario
