TAR Campania (NA) Sez. V n.3322 del15 giugno 2017
Rifiuti.Illegittimità della tardiva determinazione del costo a carico dei Comuni per il conferimento dei rifiuti presso gli impianti di trattamento e smaltimento
Per gli enti locali, la deliberazione di approvazione delle aliquote dei tributi e delle tariffe dei servizi a domanda individuale deve essere adottata entro il medesimo termine fissato per la deliberazione del bilancio preventivo (del quale costituisce un allegato obbligatorio, ai sensi dell’art. 172, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 267/2000)
L’esercizio del potere di riequilibrio del bilancio degli enti locali ex art. 193 D.Legs. 267/00 non può riguardare (con effetto retroattivo, ossia dall’inizio dell’esercizio finanziario) la determinazione dei tributi, per effetto del principio della irretroattività della imposizione tributaria
Non sono allegate dalle parti resistenti le ragioni per le quali, a fronte di un tendenziale incremento della raccolta differenziata nella Provincia di Benevento, con conseguente riduzione del c.d. “tal quale”, sia stato previsto un incremento dei rifiuti da sottoporre a trattamento di tritovagliatura (segnalazione e massima Avv. M. BALLETTA)
Pubblicato il 15/06/2017
N. 03322/2017 REG.PROV.COLL.
N. 03549/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3549 del 2016, proposto da:
Comune di Vitulano, Comune di Tocco Caudio, Comune di Foglianise, Comune di San Lorenzello, Comune di Paupisi, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'avvocato Luigi Imperlino, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Cilea n. 171;
contro
Provincia di Benevento, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Felice Laudadio, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Caracciolo n. 15;
nei confronti di
Samte Sannio Ambiente e Territorio s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Pio Morcone, con domicilio eletto – ai sensi dell’art. 25, comma 1, lett. a), del c.p.a. - presso la Segreteria del T.a.r. della Campania, piazza Municipio;
per l'annullamento
- della delibera del Presidente della Provincia di Benevento n. 74 del 29 aprile 2016, avente ad oggetto: “Costo di conferimento provvisorio all'impianto STIR di Casalduni (BN) della Provincia di Benevento per l’anno 2016. Determinazioni”;
- della deliberazione dell’Assemblea ordinaria di Samte s.r.l. del 28 aprile 2016;
- di ogni altro atto presupposto, collegato, connesso e consequenziale;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Benevento e della società SamteSannio Ambiente e Territorio s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 maggio 2017 il dott. Paolo Marotta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.1 I Comuni di Vitulano, Tocco Caudio, Foglianise, San Lorenzello e Paupisi hanno impugnato la deliberazione della Provincia di Benevento n. 74 del 29 aprile 2016 nonché la deliberazione dell’Assemblea ordinaria della Samte s.r.l. del 28 aprile 2016, con le quali è stato determinato, per il 2016, il costo di conferimento provvisorio di rifiuti presso l’impianto di smaltimento e trattamento dei rifiuti di Casalduni.
1.2 Dopo aver richiamato la normativa di riferimento, le parti ricorrenti hanno contestato la legittimità degli atti impugnati con tre articolati motivi.
2.1 Si è costituita la Provincia di Benevento, contestando la fondatezza del ricorso e chiedendone la reiezione.
2.2 Si è costituita (con memoria di stile, depositata in data 17 maggio 2017) anche la società Samte s.r.l.
3. All’udienza pubblica del 23 maggio 2017, la causa è stata quindi trattenuta in decisione.
4.1 Con il primo motivo, le parti ricorrenti deducono: Violazione dell’art. 27, comma 8, della l. n. 448/2001; art. 1, comma 169, della l. n. 296/2006; art. 3, comma 1, della l. n. 212/2000; art. 23 e 53 della Costituzione; art. 1, comma 683, della l. n. 147/2013; art. 1 della l. n. 241/1990; violazione del principio di irretroattività dell’atto amministrativo e/o tributario; violazione del principio del giusto procedimento.
Dopo aver evidenziato che il trattamento di tritovagliatura si rende necessario, stante il divieto di conferimento in discarica dei rifiuti non trattati - c.d. “tal quale” (Consiglio di Stato sentenza n. 5242/2014) - le parti ricorrenti fanno rilevare che le deliberazioni impugnate hanno determinato, rispetto al 2015, un incremento del 35% del costo di conferimento del rifiuto indifferenziato presso lo stabilimento di tritovagliatura dei rifiuti indifferenziati di Casalduni (da € 129,03 a tonnellata ad € 175,00 a tonnellata).
Tenuto conto che il costo di conferimento è incluso nella tariffa che ogni Comune è tenuto a determinare, in sede di approvazione del bilancio preventivo (il cui termine è fissato per il 31 dicembre), le parti ricorrenti si dolgono del fatto che, nel caso di specie, la determinazione del predetto costo sia avvenuta successivamente alla approvazione da parte dei Comuni dei bilanci e delle tariffe relative alla tassa sui rifiuti (ta.ri.) e comunque in termini non compatibili con la normativa in materia di approvazione dei bilanci degli enti locali.
Richiamano anche l’art. 3 dello Statuto dei diritti del contribuente, a norma del quale le disposizioni tributarie non hanno effetto retroattivo e, relativamente ai tributi periodici, le modifiche introdotte si applicano solo a partire dal periodo di imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle disposizioni che le prevedono. A sostegno della propria tesi evidenziano la natura tributaria della tassa sui rifiuti.
4.2 Con il secondo motivo, le parti ricorrenti deducono: violazione e falsa applicazione delle disposizioni di cui all’art. 11 d.l. n. 195/2009, dell’art. 69 d.lgs. n. 507/1993 della l.r. n. 5/2014 (modificativa della l.r. n. 4/2007); eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità dell’azione amministrativa; difetto di motivazione; difetto di istruttoria; violazione dell’art. 3.2 della Convenzione di servizio inter partes del 3 marzo 2013.
In particolare, le parti ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 69, 2° comma, del d.lgs. n. 507/1993, atteso che nelle deliberazioni impugnate non sarebbero esplicitate le motivazioni dell’incremento del costo di conferimento provvisorio, in quanto, la società provinciale, Samte s.r.l., si sarebbe limitata a quantificare in 30.000 tonnellate il quantitativo dei rifiuti da sottoporre a trattamento e a determinare il costo per tonnellata dividendo il costo complessivo (al netto del contributo della Provincia di € 1.000.000) per il numero delle tonnellate di rifiuti preventivato (€ 5.250.000/30.000 tonnellate = € 175,00 a tonnellata), mentre la Provincia di Benevento si sarebbe limitata a recepire acriticamente la stima effettuata dalla Samte s.r.l.
In sostanza, la deliberazione della Samte s.r.l. non conterrebbe l’analisi del costo di gestione del trattamento dei rifiuti, ma ne disporrebbe un incremento senza alcun supporto documentale; mancherebbe anche la verifica da parte della Provincia della conformità dell’attività della società Samte s.r.l. rispetto al Piano provinciale dei rifiuti, in violazione dell’art. 3.2 del contratto di servizio intercorrente tra la Provincia di Benevento e la società provinciale.
4.3 Con il terzo motivo, le parti ricorrenti deducono: violazione e falsa applicazione dei principi generali di cui agli artt. 178, 180, 182, 182 –bis, 205 e 238 del t.u. n. 152/2006; violazione dei principi di cui all’art. 3 della l. regionale della Campania n. 4/2007; violazione del regime transitorio di cui all’art. 11 l. regionale della Campania n. 5/2014; eccesso di potere per falsa motivazione, difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
Le parti ricorrenti evidenziano che l’attività di smaltimento dei rifiuti deve essere improntata all’incremento della raccolta differenziata, al fine di ridurre i rifiuti da indirizzare al recapito finale.
Detto ciò, fanno rilevare che nella Provincia di Benevento la percentuale di raccolta differenziata si aggirerebbe intorno al 70% e il relativo trend sarebbe in crescita. Evidenziano, pertanto, che l’incremento della raccolta differenziata comporterebbe inevitabilmente una riduzione del c.d. “tal quale”, ossia del rifiuto indifferenziato da sottoporre al trattamento di tritovagliatura, determinando una riduzione tendenziale dei costi del relativo trattamento.
Fatte queste premesse, le parti ricorrenti ritengono ingiustificato l’incremento del costo di conferimento provvisorio (di circa il 35%) a fronte di una riduzione dell’ammontare dei rifiuti da sottoporre al trattamento di tritovagliatura.
5. Nella memoria di costituzione, la Provincia di Benevento ha contestato la fondatezza delle dedotte censure, in quanto:
a) per il 2016 il termine di approvazione del bilancio di previsione degli Enti locali è stato differito al 30 aprile 2016 e, dunque, detto termine non era ancora scaduto al momento della determinazione da parte della Provincia di Benevento del costo di conferimento provvisorio dei rifiuti presso l’impianto s.t.i.r. di Casalduni;
b) il costo di conferimento provvisorio è stato determinato tenendo conto dell’ammontare stimato dei rifiuti da conferire (nel 2015 ne sarebbero stati sottoposti a trattamento oltre 28.000 tonnellate) e dei costi di gestione legati al personale e al funzionamento dell’impianto;
c) l’incremento della raccolta differenziata non è, di per sé solo, elemento sufficiente ad incidere sul costo unitario del servizio.
6. Il ricorso è fondato.
6.1 L’art. 151, 1° comma, del d.lgs. n. 267/2000 fissa al 31 dicembre il termine per la deliberazione da parte degli enti locali del bilancio di previsione per l'anno successivo; tuttavia, la medesima disposizione prevede che il termine possa essere differito con decreto del Ministro dell'interno, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze.
Nel caso di specie, il Ministero dell’Interno, con decreto del 28 ottobre 2015 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 254 del 31 ottobre 2015, come rettificato dal decreto in data 9 novembre 2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 268 del 17 novembre 2015), ha differito, per l’anno 2016, al 31 marzo il termine per la deliberazione del bilancio di previsione da parte degli enti locali; con successivo decreto del 1° marzo 2016, il Ministero dell’Interno ha ulteriormente differito il termine per la deliberazione del bilancio di previsione per l'anno 2016 da parte degli enti locali dal 31 marzo 2016 al 30 aprile 2016, con eccezione delle città metropolitane e delle province, per le quali il termine è stato differito al 31 luglio 2016.
È dunque vero che il termine di approvazione del bilancio di previsione 2016 per gli enti locali non era ancora scaduto, in virtù delle intervenute proroghe, al momento della deliberazione da parte della Provincia di Benevento del costo di conferimento provvisorio dei rifiuti presso lo s.t.i.r. di Casalduni (la delibera è stata adottata dalla Provincia in data 29 aprile 2016); tuttavia, il Collegio deve rilevare che l’approvazione del bilancio di previsione e del bilancio pluriennale degli enti locali si svolge secondo un iter complesso e articolato, in quanto - ai sensi dell’art. 174 del d.lgs. n. 267/2000 - lo schema del bilancio di previsione, unitamente a tutti gli allegati, deve essere predisposto dall’organo esecutivo dell’Ente (ossia dalla Giunta comunale) e presentato all’organo consiliare, secondo le modalità stabilite dal regolamento di contabilità dell’Ente.
Al regolamento di contabilità è demandata anche la fissazione dei termini entro i quali i membri dell'organo consiliare e la Giunta possono presentare emendamenti agli schemi di bilancio.
Oltre a ciò, l’art. 239, comma 1, lett. b, del d.lgs. n. 267/2000 demanda all’organo di revisione il compito di esprimere pareri, con le modalità stabilite dal regolamento, sulla proposta di bilancio di previsione.
È dunque evidente che l’approvazione da parte della Provincia del costo di conferimento provvisorio dei rifiuti presso l’impianto s.t.i.r. di Casalduni solo in data 29 aprile 2016 non era in alcun modo compatibile con i termini e le modalità di approvazione del bilancio di previsione degli enti locali stabiliti dalle disposizioni normative sopra richiamate.
6.2 È bensì vero che l’ordinamento degli enti locali consente di apportare nel corso dell’esercizio finanziario delle variazioni per gli scostamenti registrati rispetto alle previsioni iniziali di bilancio; in particolare, l’art. 193, rubricato “Salvaguardia degli equilibri di bilancio” prevede, al secondo comma, che: “Con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell'ente locale, e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, l'organo consiliare provvede con delibera a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente:
a) le misure necessarie a ripristinare il pareggio qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di gestione o di amministrazione, per squilibrio della gestione di competenza, di cassa ovvero della gestione dei residui;
b) i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti di cui all'art. 194;
c) le iniziative necessarie ad adeguare il fondo crediti di dubbia esigibilità accantonato nel risultato di amministrazione in caso di gravi squilibri riguardanti la gestione dei residui”.
Tuttavia, l’esercizio di tale potere-dovere non può riguardare (con effetto retroattivo, ossia dall’inizio dell’esercizio finanziario) la determinazione dei tributi, per effetto del principio della irretroattività della imposizione tributaria.
A tale riguardo, il Collegio fa rilevare che non può essere contestata la natura tributaria della tassa sui rifiuti. La Suprema Corte di Cassazione ha avuto modo di precisare che la tassa rifiuti (ta.ri.) ha sostituito, a decorrere dall'1 gennaio 2014, i preesistenti tributi dovuti ai comuni dai cittadini, enti ed imprese quale pagamento del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti (noti in precedenza con gli acronimi di Ta.r.s.u. e, successivamente, di T.i.a. e Ta.r.e.s.), conservandone, peraltro, la medesima natura tributaria, quale entrata pubblica costituente "tassa di scopo", che mira a fronteggiare una spesa di carattere generale, con ripartizione dell'onere sulle categorie sociali che da questa traggono vantaggio, senza alcun rapporto sinallagmatico tra la prestazione da cui scaturisce l'onere ed il beneficio che il singolo riceve (Corte di Cassazione, sez. I, 14 giugno 2016, n. 12275).
Detto ciò, l’art. 1, comma 169, del d.lgs. 27 dicembre 2006 n. 296 dispone: “Gli enti locali deliberano le tariffe e le aliquote relative ai tributi di loro competenza entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. Dette deliberazioni, anche se approvate successivamente all'inizio dell'esercizio purché entro il termine innanzi indicato, hanno effetto dal 1° gennaio dell'anno di riferimento. In caso di mancata approvazione entro il suddetto termine, le tariffe e le aliquote si intendono prorogate di anno in anno”.
Recentemente questo Tribunale, in accoglimento di un ricorso presentato dal Ministero dell’economia e delle finanze, ha annullato la deliberazione del Commissario prefettizio nominato presso un comune della Campania, recante la rideterminazione delle tariffe della ta.ri. per l'anno 2016, sul solo rilievo che tale rideterminazione era avvenuta oltre il termine di approvazione del bilancio (T.a.r. della Campania, Napoli, sez. I, 24 ottobre 2016 n. 4856).
Dalle disposizioni normative sopra richiamate emerge dunque con chiara evidenza che, per gli enti locali, la deliberazione di approvazione delle aliquote dei tributi e delle tariffe dei servizi a domanda individuale deve essere adottata entro il medesimo termine fissato per la deliberazione del bilancio preventivo (del quale costituisce un allegato obbligatorio, ai sensi dell’art. 172, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 267/2000).
6.3 Oltre a ciò, nel caso, di specie, non sono allegate dalle parti resistenti le ragioni per le quali, a fronte di un tendenziale incremento della raccolta differenziata nella Provincia di Benevento, con conseguente riduzione del c.d. “tal quale”, sia stato previsto un incremento dei rifiuti da sottoporre a trattamento di tritovagliatura presso lo s.t.i.r di Casalduni né d’altronde è indicato il motivo per il quale il modesto incremento previsto dei rifiuti da trattare (per il 2016 è previsto un quantificativo di rifiuti da trattare di circa 30.000 tonnellate rispetto a 28.000 tonnellate del precedente esercizio) abbia comportato un così significativo incremento del costo di conferimento provvisorio presso lo s.t.i.r. di Casalduni (di circa il 35%).
7. Stando così le cose, in relazione ai censurati profili, gli atti impugnati si rivelano illegittimi e vanno conseguentemente annullati.
8. In considerazione della complessità delle questioni dedotte in giudizio, il Collegio ravvisa gravi ed eccezionali motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio; ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis. 1, del d.P.R. n. 115 del 2002 (comma aggiunto dalla lettera e del comma 35-bis dell'art. 2 del decreto-legge n. 138/2011, nel testo integrato dalla legge di conversione n. 148/2011), compete tuttavia alle parti ricorrenti il rimborso del contributo unificato da porre in solido a carico della Provincia di Benevento e della società Samte s.r.l.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Santino Scudeller, Presidente
Pierluigi Russo, Consigliere
Paolo Marotta, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Paolo Marotta
Santino Scudeller
