TAR Trento, Sez. Unica, n. 382, del 20 novembre 2013
Rifiuti.L'edificabilità delle aree ricomprese nel sito inquinato d’interesse nazionale è subordinata alla completa bonifica dei suoli

La tutela del diritto di proprietà, garantito dall'art. 1 del primo protocollo addizionale della CEDU, è da considerarsi recessiva di fronte alle esigenze di salvaguardia dei valori ambientali e di tutela della salute, in quanto l'art. 1 del Prot. n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, essendo ispirato alla necessaria proporzionalità tra l'interesse pubblico perseguito e la tutela della proprietà privata, non esclude un sacrificio dello jus aedificandi per la salvaguardia di tali superiori interessi. Nella specie, tali superiori interessi impediscono che si proceda all’edificazione per settori dell’area gravemente inquinata, prima che ne sia realizzata l’integrale bonifica. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00382/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00266/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 266 del 2011, proposto da: 
Consorzio Bonifica e Sviluppo di Trento Nord S.c.a.r.l., IMT S.r.l., MIT S.r.l., TIM S.r.l., rappresentate e difese dagli avv.ti Daniela Anselmi, Sarah Garabello e Mario Maccaferri, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Trento, via Grazioli n. 27

contro

Comune di Trento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Angela Colpi ed elettivamente domiciliato presso l’Avvocatura comunale in Trento, via Calepina n. 12;
- Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, nono costituita in giudizio;

per l'annullamento:

- della deliberazione del Consiglio comunale di Trento n. 103 del 26 ottobre 2011, avente ad oggetto: "Ordine del giorno…La Giunta provinciale non rispetta le decisioni del Consiglio comunale di Trento, né del Consiglio provinciale e consente l'utilizzo edificatorio dell'area ex Carbochimica di Trento Nord prima della bonifica dell'area ex Sloi";

- della deliberazione del Consiglio comunale di Trento n. 104 del 26 ottobre 2011, avente ad oggetto: "Art. 43 della L.P. 4 marzo 2008, n. 1. Consorzio di Bonifica e Sviluppo di Trento Nord Piano Guida zona C6 di Trento Nord. Approvazione", nella parte in cui dispone che "la sentenza 109/2011 ha confermato la legittimità della previsione urbanistica, perché fondata sull'art. 77 bis del Testo unico delle leggi provinciali sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti, approvato con Decreto del Presidente della Giunta provinciale n. 26 gennaio 1987 n. 1-41/legis., che subordina l'edificabilità delle aree ricomprese nel sito inquinato di interesse nazionale alla completa bonifica dei suoli";

- per quanto possa occorrere, di ogni atto presupposto, preordinato, connesso e/o conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trento;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2013 il cons. Lorenzo Stevanato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti sono società immobiliari e di costruzioni, proprietarie in Comune di Trento di aree industriali occupate in precedenza dagli stabilimenti “Carbochimica” e “Sloi”, classificate dal D.M. 18 settembre 2001 n. 468 come siti di interesse nazionale, in quanto gravemente inquinate, e sono destinate dal PRG a “Zona C6”, in cui l’edificazione è subordinata ad un unico piano attuativo.

Tra le Amministrazioni pubbliche interessate e le società proprietarie dei terreni inquinati veniva stipulato, il 9 dicembre 2002, un accordo di programma, cui faceva seguito l’atto aggiuntivo del 20 novembre 2003, aventi ad oggetto la caratterizzazione e la progettazione preliminare degli interventi di bonifica e ripristino ambientale delle predette aree.

2. Successivamente, il Comune di Tento, con deliberazione consiliare n. 50 del 19 giugno 2008, confermata dalla deliberazione n. 79 del 12 marzo 2009, adottava la variante al PRG per la riqualificazione ambientale ed urbana di Trento Nord con la previsione che l’approvazione del piano attuativo da parte del Consiglio comunale era subordinata all’integrale bonifica di tutte le aree facenti parte del sito inquinato.

3. Le Società impugnavano innanzi a questo TRGA le delibere succitate, censurando l’illegittimità della previsione comunale di subordinare l’approvazione del piano attuativo al completamento di tutte le operazioni di bonifica. Tale condizione contrasterebbe, in particolare, con le previsioni sottoscritte in sede di accordo di programma, che richiamavano lo studio di progettazione redatto dal prof. arch.Vittorio Gregotti, recante la possibilità di realizzare comparti funzionali in modo da consentire l’edificazione via via che veniva eseguita la bonifica delle relative aree.

4. Il Collegio, con sentenza n.109/2011, rigettava il ricorso. La sentenza veniva però appellata dalle ricorrenti.

Nella pendenza del sopra menzionato appello, in data 24 giugno 2011 il Consorzio ricorrente presentava al Comune di Trento il Piano Guida, redatto dallo studio Arch. Prof. Vittorio Gregotti Associati Int di Milano, al fine della sua approvazione.

5. Seguivano due deliberazioni del Consiglio comunale di Trento, entrambe assunte in data 26 ottobre 2011:

a) la deliberazione n. 103, con cui veniva approvato un ordine del giorno nel quale si “impegna” il Sindaco e la Giunta a “ribadire pertanto che anche il piano guida non consente sub-ambiti di lottizzazione e quindi piani di attuazione diversificati per le varie aree, permettendo di intervenire prima sull'area ex Carbochimica, senza nessuna garanzia per l'area ex Sloi, e quindi a perseguire il fine della bonifica integrale secondo quanto previsto dalla legge per l'insediamento delle funzioni urbane proposte con la proposta di deliberazione n. 314/2011”.

b) la deliberazione n. 104, con cui veniva approvato il Piano Guida della zona C6, sulla base del progetto redatto dal citato studio dell'Arch. Prof. Vittorio Gregotti Associati Int di Milano, con l’avvertenza che la citata sentenza di questo TRGA n. 109/2011 ha "confermato la legittimità della previsione urbanistica, perche fondata sull'art. 77 bis del Testa unico delle leggi provinciali sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti approvato con decreta del Presidente della Giunta provinciale n. 26 gennaio 1987 n. 1-41/legis., che subordina l'edificabilità delle aree ricomprese nel sito inquinato di interesse nazionale alla completa bonifica dei suoli”.

6. Tali deliberazioni vengono impugnate col presente ricorso, assistito dai seguenti motivi:

A. Con riferimento ad entrambe le deliberazioni:

1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 77bis, comma 10, quater del D.P.G.P. 26 gennaio 1987 n. 1-41/Leg. Eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità manifeste. Sviamento.

La norma non prescriverebbe che l'intero sito deve essere previamente bonificato, prima di essere utilizzato, mentre la possibilità di procedere per comparti funzionali, con graduali interventi di bonifica, risponderebbe ad esigenze di interesse pubblico e ambientale;

2) Violazione e falsa applicazione dell'accordo di programma del 9 dicembre 2002, nonché del successivo atto aggiuntivo del 20 novembre 2003. Eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità manifeste.

Le deliberazioni impugnate violerebbero palesemente l'accordo di programma e l'atto aggiuntivo, in quanto lo studio unitario predisposto dall'Arch. Prof. Gregotti avrebbe previsto la possibilità di realizzare comparti funzionali, in modo da consentire ivi 1'edificazione, una volta eseguita la bonifica delle relative aree, senza che debbano necessariamente essere completate tutte le operazioni di bonifica;

B. Con riferimento alla sola deliberazione n. 103:

1) Eccesso di potere per difetto di presupposti. Travisamento dei fatti. Difetto assoluto di motivazione. Illogicità ed irrazionalità manifeste.

La C.U.P. e la stessa Giunta provinciale, come emerge dalla deliberazione n. 103, avrebbero giudicato la previa bonifica dell'intera area, svantaggiosa ed inopportuna, rispetto alla diversa soluzione di una scansione temporale sancita dal Piano Guida, tra i diversi interventi di bonifica e le conseguenti edificazioni.

7. Si è costituito in giudizio il Comune di Trento, a mezzo della propria Avvocatura, per:

a) eccepire l’inammissibilità del ricorso per violazione de principio “ne bis in idem”, in quanto sarebbero ripetuti gli stessi motivi di impugnazione svolti contro la variante al PRG “di riqualificazione ambientale ed urbana di Trento nord”, sui quali il TRGA si è già pronunciato con la citata sentenza n. 109/2011, mentre le deliberazioni impugnate sarebbero meramente conseguenziali;

b) eccepire l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, sia perché la deliberazione n. 103 si configurerebbe come mero atto di indirizzo politico, sia perché la deliberazione n. 104 sarebbe mero atto consequenziale e non lesivo, in quanto la preclusione all’edificazione, fino alla completa bonifica del sito, deriverebbe dall’art. 77bis del D.P.G.P. 26 gennaio 1987 n. 1-41/Leg.;

c) opporre l’infondatezza, nel merito, del gravame.

8. Nelle more del giudizio, precisamente il 4.9.2013, è stata pubblicata la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 4435/2013 con cui è stata confermata la sentenza di questo TRGA n. 109/2011.

Le parti, quindi, anche alla luce di tale pronuncia, hanno ulteriormente illustrato le già dedotte censure e deduzioni con nuove memorie.

Il difensore delle ricorrenti, all’odierna pubblica udienza, ha chiesto di valutare la questione di legittimità comunitaria dell’interpretazione dell’art. 77bis citato, assunta dal giudicato, per asserito contrasto con la tutela della proprietà privata ex art. 1 del primo protocollo addizionale della CEDU, mediante rimessione alla Corte di giustizia ex art. 267 del Trattato CE.

9. Alla pubblica udienza del 7 novembre 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Passando al giudizio del Collegio, pregiudizialmente vanno esaminate le eccezioni opposte in rito dal Comune di Trento.

11. L’eccezione di inammissibilità per violazione del principio “ne bis in idem” è fondata.

Occorre, invero, osservare che il presente ricorso riproduce, sostanzialmente, sia le deduzioni difensive svolte dalle parti ricorrenti nel precedente giudizio innanzi a questo Tribunale, sopra indicato e definito con la citata sentenza n. 109/2011, sia le argomentazioni dalla stessa avanzate in sede di appello innanzi al Consiglio di Stato, definito con la citata sentenza n. 4435/2013.

Necessita anche rammentare che la sentenza di questo Tribunale è stata integralmente confermata dal Consiglio di Stato.

Sussiste, pertanto, il profilo di inammissibilità del ricorso per violazione del principio "ne bis in idem" (cfr., in termini, C.d.S., sez. V, 13.12.2012, n. 6391; T.R.G.A. Trento, 29.7.2011, n. 219).

Al riguardo, si richiamano i principi civilistici di cui agli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c., i quali postulano l'identità nei due giudizi sia delle parti sia degli elementi identificativi dell'azione proposta, occorrendo, altresì, quando sia chiesto l'annullamento non dello stesso ma di un diverso provvedimento, che si tratti di atti "legati da un vincolo di stretta consequenzialità siccome inerenti ad uno stesso rapporto", sulla base di identici motivi di impugnazione (cfr., C.d.S., sez. IV, 18.3.2008, n. 1153).

Ne consegue che, in ossequio al canone sostanziale del richiamato principio, vista l'identità, rispetto ai precedenti giudizi, delle parti in causa e degli elementi identificativi e costitutivi dell'azione proposta, volta all'annullamento di provvedimenti (ordine del giorno e piano guida) consequenziali al provvedimento allora sub iudice (la variante al PRG di Trento denominata “di riqualificazione ambientale e urbana di Trento nord”), tutti i motivi sono inammissibili.

Con essi, infatti, vengono apparentemente prospettati asseriti vizi propri dei provvedimenti qui gravati ma, in realtà, si tratta della mera riproposizione di quelli già formulati in sede di impugnazione della variante urbanistica, che subordina l’edificazione sull’area “C6” all’adozione di un unico piano attuativo, la cui approvazione è condizionata al completamento degli interventi di bonifica sui siti inquinati.

12. E’ altresì fondata l’eccezione di inammissibilità dell’impugnativa della deliberazione consiliare n. 103.

Con essa, come già detto, è stato approvato un ordine del giorno con cui si “impegna” il Sindaco e la Giunta a “ribadire pertanto che anche il piano guida non consente sub-ambiti di lottizzazione e quindi piani di attuazione diversificati per le varie aree, permettendo di intervenire prima sull'area ex Carbochimica, senza nessuna garanzia per l'area ex Sloi, e quindi a perseguire il fine della bonifica integrale secondo quanto previsto dalla legge per l'insediamento delle funzioni urbane proposte con la proposta di deliberazione n. 314/2011”.

Si tratta, invero, di un atto di indirizzo politico, consistente in una raccomandazione rivolta al Sindaco ed alla Giunta, mediante le indicazioni in essa contenute sulle future iniziative dell'esecutivo stesso, senza, peraltro, che ciò possa neppure produrre effetti vincolanti e, perciò, direttamente lesivi.

Tale deliberazione, infatti, pur impegnando il Sindaco sotto il profilo della responsabilità politica, non produce effetti esterni all’apparato di governo dell’ente locale e, dunque, la delibera consiliare è atto privo di lesività, cosicché, la sua impugnazione è inammissibile non solo per la natura intrinseca del provvedimento, ma anche per difetto di interesse (cfr.: C.d.S., Sez. II, 16 gennaio 2008, n. 1584).

13. Nel merito, comunque, il ricorso è infondato.

14. . Invero, secondo quanto disposto dalla ricordata sentenza di questo TRGA, confermata dal Consiglio di Stato, che riguardava la variante urbanistica presupposta alla qui impugnata deliberazione consiliare e sulla quale si è formato il giudicato, il vincolo di previa bonifica integrale ( anziché per settori ) dell’intera area - introdotto con la citata variante e riproposto nel piano guida qui impugnato - è legittimo.

In particolare, la pretesa di utilizzare l’intera area del sito Trento Nord per lotti funzionali si scontra con il divieto legislativo di edificazione fino al completamento delle operazioni di bonifica, imposto dal comma 10quater dell’art. 77 bis del DPGP n1/41, nonché con la possibilità, ex comma 10undecies, che lo strumento urbanistico comprenda anche porzioni contigue a quelle contaminate, configurandosi, così, una pianificazione urbanistica orientata ad imprescindibili esigenze di tutela ambientale, che ben può incidere su un intero ambito territoriale, al fine di attuare un unico, organico disegno di riqualificazione.

Il piano guida impugnato è coerentemente rivolto ad orientare le iniziative private e, nella specie, esse presuppongono la previa bonifica dei suoli, com’è stabilito dal sovraordinato strumento urbanistico generale: il piano guida costituisce soltanto lo schema degli indirizzi in materia urbanistica ma è, a sua volta, espressamente condizionato nella fattispecie alla bonifica dei suoli (vd. pag. 41 del piano guida).

15. Nemmeno ricorre la dedotta violazione dell'accordo di programma del 9 dicembre 2002, nonché del successivo atto aggiuntivo del 20 novembre 2003, nell’assunto che lo studio unitario predisposto dall'Arch. Prof. Gregotti avrebbe previsto la possibilità di realizzare comparti funzionali, in modo da consentire ivi 1'edificazione, una volta eseguita la bonifica delle relative aree, senza che debbano necessariamente essere completate tutte le operazioni di bonifica.

Tale assunto è infondato in quanto lo studio unitario va inteso come un mero contributo alla formazione della pianificazione comunale dell’area, di cui il Comune si era impegnato “anche” a tener conto (“anche tenendo conto dei contenuti dello studio unitario” recita l’atto aggiuntivo all’art. 1, punto 3) ma che non era tenuto a seguire pedissequamente, abdicando ai poteri discrezionali di pianificazione urbanistica ed in contrasto con il citato comma 10quater dell’art. 77bis del DPGP n. 1/41.

16. Circa, infine, la censura che valorizza il parere critico della C.U.P., nell’iter formativo della variante urbanistica “di riqualificazione ambientale e urbana di Trento nord”, si tratta di questione che riguarda la variante urbanistica e non le deliberazioni qui impugnate e, comunque, tale parere non era vincolante.

17. Infine, non può essere assecondata l’istanza, proposta in limine dalle ricorrenti, affinché sia sollevare la questione di legittimità comunitaria dell’interpretazione dell’art. 77bis davanti alla Corte di giustizia, ex art. 267 del Trattato CE.

Invero, la tutela del diritto di proprietà, garantito dall'art. 1 del primo protocollo addizionale della CEDU, è da considerarsi recessiva di fronte alle esigenze di salvaguardia dei valori ambientali e di tutela della salute, in quanto l'art. 1 del Prot. n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, essendo ispirato alla necessaria proporzionalità tra l'interesse pubblico perseguito e la tutela della proprietà privata (cfr.: Corte europea diritti dell'uomo, sez. II, 20/01/2009, n. 75909) non esclude un sacrificio dello jus aedificandi per la salvaguardia di tali superiori interessi.

Nella specie, tali superiori interessi impediscono che si proceda all’edificazione per settori dell’area gravemente inquinata, prima che ne sia realizzata l’integrale bonifica.

18. Conclusivamente, il ricorso va respinto.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio a favore dell’Amministrazione resistente che liquida complessivamente in € 5.000,00 (cinquemila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente

Lorenzo Stevanato, Consigliere, Estensore

Alma Chiettini, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/11/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)