Consiglio di Stato Sez. IV n. 813 del 30 gennaio 2026
Sviluppo sostenibile.Rapporto di alternatività tra le aree idonee ex art. 20 d.lgs. n. 199/2021

In tema di individuazione delle aree idonee per l’installazione di impianti da fonti rinnovabili nel regime transitorio, il rapporto tra le fattispecie di cui alla lettera c-ter) e alla lettera c-quater) dell’art. 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021 deve essere inteso in termini di autonomia e alternatività. L’incipit «fatto salvo» contenuto nella lettera c-quater) configura una relazione di sussidiarietà, per cui tale norma è applicabile solo laddove non ricorrano i presupposti delle categorie precedentemente elencate. Ne consegue che la qualificazione di un’area come idonea ai sensi della lettera c-ter) esclude l’applicazione dei più restrittivi limiti previsti dalla lettera c-quater), quali le fasce di rispetto dai beni tutelati. Tale interpretazione è coerente con la ratio di massima diffusione delle energie rinnovabili, volta ad ampliare e non a limitare le superfici disponibili, specialmente in aree già parzialmente antropizzate.

Pubblicato il 30/01/2026

N. 00813/2026REG.PROV.COLL.

N. 08494/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8494 del 2024, proposto dal Comune di Porcari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Guzzo, David Giuseppe Apolloni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società Woo Società Agricola s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Valerio Pardini, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Panciatichi n. 78;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 979 del 25 luglio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società Woo Società Agricola s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dal Comune di Porcari avverso la sentenza del T.a.r. per la Toscana n. 979 del 25 luglio 2024, che ha accolto il ricorso della società Woo Società Agricola s.r.l. avverso:

- la nota del 9 gennaio 2024 del responsabile del servizio assetto e tutela del territorio del Comune di Porcari, riferita alla DILA del 4 aprile 2023, presa in carico il 7 aprile 2023 come pratica edilizia n. 96/2023 e avente ad oggetto “conclusione procedimento di verifica presupposti per la presentazione dell’istanza”, attraverso cui il Comune di Porcari ha qualificato l’intervento di installazione di impianto fotovoltaico a terra non realizzabile “mediante la presentazione della DILA”, disponendo “che in caso di realizzazione dell’impianto in progetto, oltre alla necessità di ripristinare lo stato dei luoghi, dovranno essere applicate le sanzioni amministrative di cui all’art. 44 del D.lgs. n. 28/2011 e all’art. 20 della L.R. n. 39/2005, ferme restando le eventuali ulteriori sanzioni civili, amministrative e penali previste dall’ordinamento vigente”;

- la nota del 29 dicembre 2023 del responsabile del servizio assetto e tutela del territorio del Comune di Porcari, richiamata dalla nota del 09 gennaio 2024;

- in parte qua, del Regolamento urbanistico del Comune di Porcari, approvato con Deliberazione consiglio comunale n. 37 del 29 giugno 2011 e ss.mm.ii.

2. Si espongo i seguenti fatti rilevanti per la decisione.

2.1. In data 4 aprile 2023, la società Woo Società Agricola S.r.l. ha presentato al Comune di Porcari una dichiarazione di inizio lavori asseverata (DILA) per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra di potenza pari a 0,995 MW, da collocarsi sui terreni agricoli censiti al foglio 3, particella n. 1507.

L’area in questione, pur avendo destinazione agricola, ricade all’interno dei 500 m dalla perimetrazione di un’area sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del d.m. 190/1985 (“Ville e Corti Lucchesi”) e - secondo il regolamento urbanistico comunale - è parzialmente ricompresa in “zona F” (“attrezzature e impianti di interesse generale”), identificata anche come “Preparco della Collina”.

2.2. Nel corso del procedimento, la società ha fornito le integrazioni documentali richieste dal Comune con la nota del 5 maggio 2023.

2.3. Successivamente, la società, valutando nuove opportunità imprenditoriali, ha deciso di ampliare il progetto e, in data 28 settembre 2023, ha presentato una PAS per un impianto da 3,44 MW, da realizzarsi non solo sulla particella n. 1507, ma anche sulle particelle nn. 22, 23, 146, 147 e 243.

Con il preavviso di diniego del 10 ottobre 2023, il Comune di Porcari ha segnalato l’inidoneità delle aree per diversi motivi: la vicinanza a zone vincolate paesaggisticamente ai sensi dell’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004; la classificazione urbanistica non interamente agricola, ma in parte classificata come “zona F”; la presenza di aree dichiarate non idonee ai sensi della legge regionale della Toscana n. 11/2011 e del P.a.e.r., nonché la mancata prova della piena disponibilità dei terreni.

Il 7 novembre 2023 il Comune ha archiviato la prima PAS per incompletezza documentale e carenza di titolo di proprietà, e tale provvedimento non è stato impugnato.

2.4. Dopo aver perfezionato l’acquisto dei terreni, la società ha presentato una seconda PAS, in data 20 novembre 2023, per un impianto di potenza superiore a 1 MW e fino a 10 MW.

Anche per tale domanda il Comune ha inviato preavviso di diniego con motivazioni analoghe a quelle già esposte in precedenza.

2.5. Con il provvedimento del 27 dicembre 2023, il Comune ha archiviato anche la seconda PAS, dopo che la società ha comunicato mediante una pec di rinunciare alla sua esecuzione e, con la stessa comunicazione, ha manifestato la volontà di dare inizio ai lavori originariamente previsti con la DILA.

2.6. Con la nota prot. n. 24493 del 29 dicembre 2023, il Comune comunicava il “preavviso di rigetto” riferito alla DILA del 7 aprile 2023 PE n. 96/2023, a cui la ditta aveva comunicato di voler dare seguito.

2.7. Con la nota dell’8 gennaio 2024, la società ha replicato al Comune, evidenziando che la DILA costituisce un atto non amministrativo di mera comunicazione dell’inizio dell’attività, che non richiede l’assenso del Comune.

2.8. Con la successiva nota del 9 gennaio 2024, il Comune ha confermato la non realizzabilità dell’impianto e ha disposto che, in caso di esecuzione della DILA, sarebbero state applicate le sanzioni amministrative e l’obbligo di ripristino dei luoghi.

3. Avverso la nota del 9 gennaio 2024, la società Woo ha proposto il ricorso per annullamento dinanzi al T.a.r. per la Toscana, deducendo vari profili di illegittimità, tra cui la violazione di legge e dei termini procedimentali, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’erronea applicazione dell’art. 20 d.lgs. n. 199/2021, l’illegittimità del Regolamento urbanistico comunale nella parte in cui sovrappone zone agricole e F, e lo sviamento di potere per finalità politiche.

3.1. Il Comune si è costituito eccependo l’inammissibilità per carenza di interesse a ricorrere, in quanto i procedimenti connessi alla DILA (ossia, le due PAS) erano stati archiviati senza che i provvedimenti di archiviazione fossero stati impugnati, e ha ribadito la non idoneità dell’area per la presenza di vincoli e per la destinazione urbanistica.

4. Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto l’eccezione di inammissibilità formulata dal Comune, ha accolto il terzo motivo di ricorso, dichiarando assorbiti tutti gli altri, e ha compensato le spese del giudizio.

Per il T.a.r., trattandosi di impianto fotovoltaico di potenza inferiore ad 1 MW da realizzarsi in un’area a destinazione urbanistica “agricola”, esso può essere realizzato mediante la presentazione della DILA.

5. Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado, formulando quattro motivi.

5.1. Si è costituita in giudizio la società appellata, resistendo all’appello e riproponendo quei motivi di ricorso non oggetto di esame innanzi al T.a.r..

5.2. Con la memoria del 27 ottobre 2025, il Comune ha depositato la sua memoria difensiva, a cui ha replicato, il 6 novembre 2025, la società appellata.

6. All’udienza del 27 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo di appello, il Comune impugna la sentenza di primo grado, deducendo: “I.- Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto inapplicabile il comma c-quater dell’art.20 del D.Lgs. n.199/2021, accertando l’illegittimità atti sulla scorta della riconducibilità della fattispecie alla lettera c-ter del comma 8 ter dell’art.20 del medesimo D.lgs. n.199/2021.”.

Segnatamente, l’appellante deduce che: “diversamente da quanto affermato nella sentenza impugnata, l’Area in questione non ricade affatto nella lettera c-ter del comma 8 dell’art. 20 ter, rientrando invece nella diversa fattispecie disciplinata dalla lettera c-quater del comma 8 del medesimo articolo che, per i motivi di cui si dirà a breve, rende tale Area inidonea alla realizzazione dell’impianto de quo”.

Per l’appellante, quest’ultima disposizione sarebbe applicabile “nella parte in cui fissa i limiti per la realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, è applicabile a tutte le Aree individuate dai precedenti commi come Aree Idonee”. L’inciso iniziale “fatto salvo quanto previsto dalle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter” non sarebbe stato inserito dal legislatore ai fini di escludere tutte le aree indicate ex lege come idonee dalla soggezione ai superiori limiti indicati dalla disposizione, “ma costituirebbe una clausola di salvezza limitatamente alla astratta idoneità ex lege dell’Area sancita nei precedenti commi”.

Poiché l’area oggetto della DILA, pur rientrando nell’ambito della fattispecie di cui alla lettera c-ter, rientra altresì nei limiti indicati nella fattispecie di cui alla lettera c-quater, comma 8, dell’art. 20, sarebbe legittimo il provvedimento dell’amministrazione che inibisce la realizzazione dell’impianto.

7.1. Il primo motivo di appello è infondato.

7.2. La quaestio iuris verte sull’interpretazione dell’art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021 (decreto attuativo della Direttiva UE 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2018), e in particolare sui rapporti sussistenti, nell’ambito dell’art. 20, comma 8, tra la lettera c-ter e la lettera c-quater.

Secondo il Comune, il rapporto tra le due norme sarebbe di concorrenza necessaria (come, peraltro, ritiene anche parte della giurisprudenza amministrativa, cfr., T.a.r. per l’Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 9 gennaio 2025, n. 5 e T.a.r. per la Lombardia, Milano, Sez. IV, 31 gennaio 2025, n. 351), mentre per il giudice di primo grado sarebbe di completa autonomia o alternatività (sulla stessa linea di pensiero si pongono T.a.r. per la Toscana, 8 luglio 2024, n. 844, e 25 novembre 2024, n. 1359).

Seguendo la prima ricostruzione (teoria della concorrenza necessaria tra le due lettere), al fine di individuare un impianto come idoneo si dovrebbe tener conto sia dei requisiti previsti dalla lettera c- ter, che di quelli menzionati alla lettera c-quater, con conseguente restrizione dell’ambito delle aree idonee.

Secondo, invece, l’opposta ricostruzione (teoria dell’autonomia e dell’alternatività), l’area deve essere considerata idonea se rispetta i requisiti della lettera c-ter o, nel solo caso di mancata applicazione di quest’ultima norma, se rispetta i requisiti della lettera c-quater, senza cumulare i requisiti previsti dalle due norme, con conseguente ampliamento dell’ambito delle aree idonee.

Questa quarta Sezione (cfr., Cons. Stato, Sez. IV, 30 dicembre 2025 n. 10383) ritiene che il rapporto tra la lettera c-ter e la lettera c-quater sia di autonomia e di alternatività e non di necessaria concorrenza.

A tale conclusione conducono sia un’interpretazione letterale che un’interpretazione funzionale-teleologica del dato normativo.

7.3. Quanto all’interpretazione letterale, occorre aver riguardo al dettato del comma 8 dell’art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 199 del 2021, sia sotto un profilo sistematico che sotto un profilo testuale.

7.3.1. L’art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 199 del 2021, prevede che il Ministro della transizione ecologica, di concerto con il Ministro della cultura, e il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, previa intesa in sede di Conferenza unificata Stato città ed autonomie locali, dovrà adottare appositi decreti volti a stabilire principi e criteri omogenei per l'individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all'installazione di impianti a fonti rinnovabili aventi una potenza complessiva almeno pari a quella individuata come necessaria dal PNIEC per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili. A seguito dell’adozione di tali decreti, le Regioni (comma 4) individueranno con legge le aree idonee e quelle non idonee.

Il successivo comma 8, per il periodo antecedente all’adozione dei suddetti decreti, stabilisce che:

«8. Nelle more dell'individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1, sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1 del presente articolo:

a) i siti ove sono già installati impianti della stessa fonte e in cui vengono realizzati interventi di modifica, anche sostanziale, per rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione, eventualmente abbinati a sistemi di accumulo, che non comportino una variazione dell'area occupata superiore al 20 per cento. Il limite percentuale di cui al primo periodo non si applica per gli impianti fotovoltaici, in relazione ai quali la variazione dell'area occupata è soggetta al limite di cui alla lettera c-ter), numero 1);

b) le aree dei siti oggetto di bonifica individuate ai sensi del Titolo V, Parte quarta, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;

c) le cave e miniere cessate, non recuperate o abbandonate o in condizioni di degrado ambientale, o le porzioni di cave e miniere non suscettibili di ulteriore sfruttamento;

c-bis) i siti e gli impianti nelle disponibilità delle società del gruppo Ferrovie dello Stato italiane e dei gestori di infrastrutture ferroviarie nonché delle società concessionarie autostradali;

c-bis.1) i siti e gli impianti nella disponibilità delle società di gestione aeroportuale all'interno dei sedimi aeroportuali, ivi inclusi quelli all'interno del perimetro di pertinenza degli aeroporti delle isole minori, di cui all'allegato 1 al decreto del Ministro dello sviluppo economico 14 febbraio 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 114 del 18 maggio 2017, ferme restando le necessarie verifiche tecniche da parte dell'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC).

c-ter) esclusivamente per gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra, e per gli impianti di produzione di biometano in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42: 1) le aree classificate agricole, racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere; 2) le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti, questi ultimi come definiti dall'articolo 268, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nonché le aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento;3) le aree adiacenti alla rete autostradale entro una distanza non superiore a 300 metri.

c-quater) fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter), le aree che non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, incluse le zone gravate da usi civici di cui all'articolo 142, comma 1, lettera h), del medesimo decreto, né ricadono nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda oppure dell'articolo 136 del medesimo decreto legislativo. Ai soli fini della presente lettera, la fascia di rispetto è determinata considerando una distanza dal perimetro di beni sottoposti a tutela di tre chilometri per gli impianti eolici e di cinquecento metri per gli impianti fotovoltaici. Resta ferma, nei procedimenti autorizzatori, la competenza del Ministero della cultura a esprimersi in relazione ai soli progetti localizzati in aree sottoposte a tutela secondo quanto previsto all'articolo 12, comma 3-bis, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387».

7.3.2. Dalla lettura delle norme appare, innanzitutto, evidente che si tratta di un elenco di tipologie di aree idonee. Questo elenco si sviluppa, nell’ambito del comma 8, con lettere tutte autonome tra loro, che fanno tutte riferimento all’unico alinea, assolutamente chiaro nella sua intenzione (“sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1) di riferirsi a tutte le tipologie elencate nelle lettere che seguono.

Pertanto, se il legislatore avesse voluto disporre che i requisiti descritti alla lettera c-quater) si aggiungevano a quelli delle altre lettere, avrebbe dovuto utilizzare una sistematica diversa, sganciandosi dall’alinea che presuppone l’inserimento nell’elenco di ulteriori “aree”, e introducendo soltanto ulteriori “requisiti” delle aree prima individuate. Pertanto, se questa fosse stata l’intenzione del legislatore, avrebbe potuto far ricorso a una previsione autonoma invece di introdurre un’ennesima lettera nell’elenco (e, naturalmente, in tale norma autonoma avrebbe potuto utilizzare una formulazione più univoca, ad esempio: “le aree di cui alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter) del comma 8 non devono essere ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela …”).

7.3.3. A questa notazione sistematica si aggiunge la considerazione testuale che il dettato della lettera c-quater si apre con un incipit (“fatto salvo quanto previsto alle lettere …”) che dispone una chiara relazione di autonomia e di alternatività tra quella previsione e le precedenti.

Difatti, l’espressione “fatto salvo” depone inequivocabilmente nel senso di consentire l’applicazione della lettera c-quater alla sola condizione che non ricorrano i presupposti per applicare le precedenti lettere a), b), c), c-bis e c-ter (per inciso, appare poco comprensibile perché in tale elenco non risulti anche la lettera c-bis.1), ma l’analisi di tale omissione – da attribuirsi forse a un errore materiale – esula dall’esame della presente controversia).

Il rapporto tra le lettere c-ter e c-quater appare, quindi, ispirato al criterio della sussidiarietà, in virtù del quale una norma è applicabile alla sola condizione che non sia applicabile altra fattispecie espressamente menzionata.

7.3.4. Ne consegue che l’unica interpretazione percorribile della lettera c-quater è che gli ambiti idonei ai sensi di quest’ultima norma devono valutarsi solo dopo che si è esclusa l’applicazione della lettera c-ter (o delle altre lettere precedenti): specularmente, ne consegue che le aree idonee definite ai sensi di quest’ultima norma escludono l’applicazione (e la verifica dei più restrittivi requisiti) della lettera c-quater.

7.4. Tale interpretazione è anche quella più coerente con la ratio della norma (interpretazione funzionale- teleologica).

7.4.1.  L’eventuale non operatività della lettera c-quater non esclude l’autorizzabilità dell’opera ai sensi della lettera c-ter, in quanto la seconda delle due disposizioni (c-quater) mira, nelle chiare intenzioni del legislatore, ad aggiungere una nuova ipotesi di idoneità legale, facendo testualmente salva l’operatività della prima norma (c-ter).

Il d.lgs. n. 50 del 2022, introducendo nel comma 8 la lettera c-quater), ha infatti voluto estendere le aree legislativamente qualificate idonee, aggiungendo a terreni già caratterizzati dalla presenza di insediamenti produttivi di vario genere (contemplate alle lettere ‘a’, ‘b’, ‘c’, ‘c-bis’, ‘c-bis.1’ e ‘c-ter’), anche (c-quater) superfici non ancora modificate da attività antropiche. Tale intervento normativo è dunque ispirata da una ratio chiaramente favorevole all’installazione degli impianti da fonti rinnovabili ed è diretto all’estensione delle aree che possono contenerli.

Ragionevolmente, dunque, la lettera c-quater, riferendosi a zone non antropizzate e ancora paesaggisticamente integre, consente l’installazione degli impianti a condizioni più restrittive rispetto alle ipotesi già intaccate dall’intervento umano, contemplate dalle lettere che la precedono.

7.4.2. Tale interpretazione trova conferma anche nei lavori preparatori del d.l. n. 50 del 2022 - che ha introdotto con l’art. 6, comma 1, lett. a), il criterio di cui al c-quater - dove si legge che la nuova lettera “indica ulteriori aree da considerare idonee all’installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili…”.

L’espressione “ulteriori aree” appare univoca nel descrivere la ratio legis.

Non può, dunque, condividersi la tesi sostenuta dall’Amministrazione, secondo la quale, invece, le lettere da ‘a)’ a ‘c-ter’ consentirebbero la realizzazione dell’impianto solo in presenza (anche) dei requisiti indicati dalla lettera c-quater, che verrebbe dunque ad assumere, in tal modo, una funzione fortemente limitatrice (anziché ampliativa) della possibilità di installazione di impianti fotovoltaici, in contrasto (oltre che con la lettera della norma, anche) con la ratio ispiratrice della novella al d.lgs. n. 199 del 2021.

Diversamente dall’impostazione seguita dal Comune, il legislatore ha inteso invece ampliare, come si è detto, il novero delle aree idonee nel regime transitorio, prevedendo una fattispecie autonoma che generalizza – rispetto alla precedente tipizzazione casistica – l’individuazione di tali aree, escludendo solo quelle assoggettate a regime di tutela paesaggistica, limitatamente al perimetro del vincolo e delle fasce di protezione, secondo quanto ivi previsto, e comunque “facendo salve” le precedenti individuazioni su specifiche aree già antropizzate, senza applicarvi i controlimiti introdotti dalla lettera c- quater.

7.5. In conclusione, l’esegesi individuata da questa Sezione appare coerente ed efficace sia alla luce del criterio letterale che di quello teleologico, quest’ultimo suffragato sia dalla indagine relativa ai lavori parlamentari che palesa la intentio legis (di per sé non dirimente, come noto, ma neppure irrilevante nell’orientare l’interprete nella fase di applicazione) sia dal criterio della interpretazione evolutiva, che impone di interpretare e contestualizzare gli istituti giuridici in linea con le tendenze evolutive proprie del sistema normativo in cui si collocano le disposizioni da interpretare.

7.6. Né può essere di ausilio, ai fini di ribaltare tale interpretazione, il richiamo all’articolo 5 del decreto-legge n. 63 del 2024, che si riferisce alle aree agricole: tale articolo è inapplicabile alla presente fattispecie, come emerge dalla norma transitoria di cui all’art. 5, comma 2, dello stesso decreto legge, secondo cui le procedure abilitative già avviate alla data di entrata in vigore del decreto devono essere concluse sulla base della normativa previgente.

7.7. In ogni caso, l’inserimento o meno nell’ambito delle aree idonee è (oltre che transitorio, in vista dei decreti attuativi, anche) non definitivo, ai fini dell’autorizzazione, poiché il bilanciamento tra gli interessi comprimari deve avvenire necessariamente attraverso il procedimento amministrativo, nella concretezza delle situazioni di fatto, poiché solo attraverso una congrua istruttoria è possibile apprezzare la rilevanza degli interessi e quindi operare il giudizio di comparazione nonchè di prevalenza in caso di conflitto.

Pertanto, anche i timori derivanti da un eccessivo ampliamento del novero delle aree idonee devono ritenersi infondati, attesa la ribadita centralità del procedimento amministrativo nella ricerca, in applicazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità, del criterio di volta in volta risolutivo del conflitto, laddove la tipizzazione ex lege, come area “idonea” o “non idonea”, funge da linea di indirizzo non vincolante di per sé, superabile attraverso una motivazione rafforzata idonea a valorizzare i dati di contesto e quindi a giustificare decisioni non in linea con la tipizzazione normativa dell’area (cfr. tra le tante, da ultimo, Corte Cost. 28 luglio 2025, n. 134, nonché, nella giurisprudenza della Sezione, le sentenze n. 7085 del 2025 e n. 6434 del 2025, punti 12.2., 12.3. e 13.).

8. Con il secondo motivo di appello, il Comune deduce: “II.-Ancora sull’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto di annullare i provvedimenti impugnati sulla base della sola dichiarazione di idoneità dell’Area di cui alla lettera c-ter del comma 8 dell’art.20 del D.lgs. del D.lgs. n.199/2021”.

Il Comune appellante lamenta il vizio di omessa pronuncia da parte del T.a.r. sulla difesa dell’amministrazione, con cui si era evidenziato nel corso del giudizio di primo grado che, anche a voler ritenere non applicabile l’art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. n. 199/2021, “ciò non poteva condurre ad escludere a priori la possibilità che, anche in relazione a dette Aree, potessero essere previste delle limitazioni volte a minimizzare l’impatto ambientale derivante dall’istallazione dell’impianti, permanendo comunque in capo all’Amministrazione la possibilità di prevedere, a fronte di specifiche e motivate esigenze, delle limitazioni all’installazione dei suddetti impianti”. Si evidenzia che: “Al riguardo, infatti, va rappresentato che l’assenza di “qualsiasi discrezionalità amministrativa” cui fa riferimento il TAR Toscana per “aver già provveduto la legge al necessario bilanciamento dei contrapposti interessi pubblici” costituisce una questione diversa da quella sottoposta con il presente motivo. Infatti, mentre la prima afferisce alla stretta interpretazione della norma, la seconda inerisce alla possibilità per le amministrazioni di prevedere delle limitazioni anche laddove ci si trovi di fronte ad un’area ritenuta idonea ex lege”.

Per l’appellante, insomma, anche con riferimento alle aree idonee, l’Amministrazione può prevedere delle limitazioni a salvaguardia dell’interesse collettivo, circa la realizzazione di impianti fotovoltaici.

Si citano, a supporto della censura, sia l’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387/2003, secondo cui “nell’ubicazione si dovrà tenere conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo…”, sia un precedente di questo Consiglio di Stato (parere, Sez. I, 28 aprile 2021 n. 843) e, in fatto, si evidenzia che, nel caso in esame, l’area oggetto di contenzioso (mappale 1507) ricade in parte in zona E4 “area di pianura ad indirizzo colturale promiscuo” di cui all’art. 106 delle NTA del R.U. ed in parte in zona E6 “aree di collina di pregio paesaggistico con prevalenza di coltivazione viti olivicole”, di cui all’art. 108 delle NTA del RU.

Si evidenzia, altresì, che “il medesimo mappale 1507 ricade altresì interamente in Area F (“le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale” di cui all’art. 2 del DM 1444/19689) e precisamente in zona F.3 “Aree per attrezzature pubbliche di interesse generale, destinate alla realizzazione di grandi parchi urbani e degli impianti per lo sport e lo spettacolo, che eccedono gli standard urbanistici” di cui agli artt. 27 e 27.2 delle NTA del R.U., sotto zona F. 3.2. Preparco della Collina aree integrative e protettive del parco collinare destinate ad attività agricole e ad altri tipi di insediamento” di cui agli artt. 24 e 27 del le Norme tecniche di attuazione del R.U.”.

Si sarebbe dovuto dunque tenere conto di queste peculiarità, anche perché, se la disciplina venisse interpretata nel senso di esautorare le amministrazioni locali da qualsiasi valutazione riguardante il proprio territorio, si commetterebbe una violazione dell’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021 e dei principi costituzionali in materia di riparto delle competenze di cui all’art. 117 Cost.

8.1. Il secondo motivo di appello è infondato.

8.2. In diritto, la Sezione evidenzia che va ribadito, in linea di principio, l’orientamento che questo Consiglio ha espresso nell’esercizio della sua funzione consultiva, e secondo cui costituirebbe “un errato assioma interpretativo, secondo il quale, alla stregua della disciplina nazionale, nelle aree agricole “ordinarie”, non selezionabili in qualche modo come “di pregio”, non sarebbe giuridicamente possibile introdurre alcun limite, né qualitativo, né quantitativo, alla realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, neppure, guardando alla fattispecie concreta in trattazione, per tipologie di impianti, quali il fotovoltaico a terra, di cui qui si discute, che possono presentare una notevole estensione e un rilevante impatto in termini di consumo di suolo agricolo utile. Tesi, questa, evidentemente improponibile, poiché, se fosse fondata, condurrebbe all’estremo opposto della possibile, integrale sostituzione delle colture agricole – nelle aree agricole “ordinarie” o comuni - con impianti fotovoltaici, con la sola eccezione delle selettive aree agricole di pregio”. In sintesi, secondo il precedente ricordato non sarebbe fondato che “nelle aree agricole […] nessun limite o condizione (ben vero, proporzionati e ragionevoli) possano essere introdotti alla realizzazione dei suddetti impianti” (Cons. Stato, Sez. I, 11 maggio 2021 n. 843).

Del resto, anche questa Sezione ha già avuto modo di affermare, sia pure con riferimento al previgente quadro normativo, che: “…la previsione di aree non idonee comporti – alla stregua di un effetto automatico - che tutte le altre aree siano idonee ex se, escludendo qualsiasi valutazione dell’amministrazione”, specificando, altresì, che “Se tutto l’impianto delle linee guida ha la finalità di semplificazione a favore delle imprese che intendono installare un impianto eolico e di incentivazione dell’utilizzo delle energie rinnovabili (Sez. IV, 11 settembre 2023, n. 8258), esso, al fine di conseguire una utilità complessiva, deve comportare che nel momento in cui l’amministrazione neghi l’installazione dell’impianto in una “area idonea”, risultante per sottrazione dalle aree non idonee delle linee guida, occorre comunque fornire una adeguata motivazione sul punto” (cfr., Cons. Stato, IV, 30 maggio 2024 n. 4872; Sez. IV, 6 giugno 2025 n. 4959).

Pur potendo, insomma, l’amministrazione individuare limiti e/o condizioni all’installazione di impianti di produzione energetica alimentati da fonti rinnovabili nelle aree (agricole, non di pregio) qualificate come idonee, tali scelte e il conseguente diniego all’installazione devono avvenire nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, e devono essere assistite da un’adeguata, congrua e specifica motivazione.

8.3. Nel caso di specie, tuttavia, il provvedimento del Comune che ha rigettato l’istanza di parte appellata è illegittimo perché non adeguatamente motivato, in quanto non chiarisce con l’adeguato grado di approfondimento richiesto le ragioni ostative alla collocazione dell’impianto in un’area qualificata come astrattamente idonea, limitandosi, da un lato, ad elencare una serie di mancanze documentali (che nessuna attinenza hanno rispetto all’area prescelta per la collocazione dell’impianto e che saranno comunque esaminate nel prosieguo della presente sentenza), e dall’altro, ad una serie di classificazioni urbanistiche che non evidenziano nello specifico e in concreto, con puntuali riferimenti allo “stato di fatto” di tali aree, le ragioni ostative che rendono inopportuna l’installazione dell’impianto proprio in quelle particelle.

8.4. Va peraltro evidenziato, a completamente di quanto evidenziato, che il T.a.r. ha statuito, con affermazioni che non hanno ricevuto un’adeguata smentita nel presente grado del processo, che “il terreno interessato dall’intervento inibito ricade in area a destinazione agricola”, che sono “irrilevanti le circostanze per cui il terreno ricade anche in area F.3.2-Preparco della collina” e che “il terreno sul quale insiste il progetto di impianto fotovoltaico di interesse della ricorrente è pacificamente libero da vincoli paesaggistici”.

9. Con il terzo motivo di appello, il Comune deduce: “Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse”.

Il Comune si duole della circostanza che il T.a.r. avrebbe erroneamente deciso sull’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse, motivata dal Comune in ragione della circostanza che la DILA del 7 aprile 2023 era poi confluita nell’istanza di PAS in variante, conclusa con il provvedimento di archiviazione del 7 novembre 2023, non impugnato dalla società interessata.

Quest’ultima, dunque, non avrebbe potuto, dopo che la DILA era stata superata per propria iniziativa da una successiva istanza di variante finalizzata ad ottenere la PAS e, comunque, dopo l’emanazione di un provvedimento di archiviazione inoppugnato emanato dal Comune, dare inizio ai lavori invocando l’efficacia di una DILA che risultava superata da successive iniziative o comunque definita negativamente.

La difesa della società deduce che essendo la DILA un atto privatistico, con effetti giuridici immediati, essa non può confluire nell’ambito del diverso procedimento di PAS, poi azionato dalla società.

L’efficacia della DILA perdurerebbe, dunque, anche in pendenza del procedimento di PAS e persisterebbe pure in caso di sua definizione con un provvedimento negativo da parte dell’amministrazione.

9.1. Il terzo motivo di appello è infondato.

9.2. Dagli atti del processo non emerge che la società abbia voluto rinunciare alla DILA all’atto della presentazione delle PAS, bensì che, presentata tale prima dichiarazione, abbia successivamente provato ad ampliare l’impianto per cui ha presentato il primo titolo, presentando un titolo abilitativo ulteriore, che permettesse la realizzazione di un impianto di maggiore potenza.

Invero, in assenza di indicazioni legislative di segno contrario e in assenza indici fattuali che inducano a ritenere perfezionata la rinuncia al primo titolo presentato, nulla impedisce a chi ha presentato un primo titolo abilitativo per lo svolgimento di attività liberalizzata, di presentarne un altro che attribuisca più ampie facoltà, senza che il primo si abbia per revocato, in difetto di chiare indicazioni di segno contrario in diritto o in fatto.

Il Comune non ha convincentemente indicato da quali dichiarazioni o comportamenti di parte dovrebbe intendersi che con la presentazione delle due PAS, nel corso della vicenda amministrativa, la parte abbia voluto ritirare o rinunciare alla DILA.

Questa conclusione è avvalorata anche in un’ottica di non aggravamento dei rapporti fra amministrazione e cittadino. A voler seguire, infatti, il ragionamento dell’amministrazione, si sarebbe onerata la società a ripresentare la medesima DILA già agli atti comunali, con duplicazione di costi per il privato e di incartamenti per l’amministrazione.

10. Con il quarto motivo di appello, il Comune deduce: “Omessa pronuncia in relazione alla eccezione di inammissibilità del ricorso Omessa pronuncia in relazione alla eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse”.

In particolare, il Comune lamenta l’omessa pronuncia del T.a.r. su una delle eccezioni di inammissibilità per carenza d’interesse proposte avverso il ricorso di primo grado e motivata sulla “alla mancata proposizione, nel ricorso introduttivo, di censure volte a contestare la fondatezza di tutti i motivi sui quali il provvedimento impugnato si fondava”.

Il Comune ripropone pertanto la relativa eccezione domandandone la disamina, rilevando che la ricorrente, in primo grado, non avrebbe censurato quelle ragioni giustificatrici del provvedimento con cui si contestava l’incompletezza della documentazione presentata e che “l’area oggetto di intervento ricadrebbe all’interno dei 500 metri dalla perimetrazione di un’ampia area sottoposta a Vincolo paesaggistico per dichiarazione di notevole interesse (DM n. 190/1985 relativo alle Ville e Corti Lucchesi art. 136 lett . c d del Codice), riportato anche nel PIT-PPR e confermato PPR e confermato anche dalla nota del Soprintendente di Lucca prot. MIC_SABAP LU/13/12/2023/0014233 P acquisita al com. n. 23514 del 13/12/2023”.

La difesa della società, evidenzia, quanto alla prima motivazione del provvedimento che sarebbe rimasta incontestata, che il T.a.r. ha statuito sul punto, nella sentenza di primo grado, che: “nel caso di specie risulta che la ricorrente ha presentato al Comune la dichiarazione di inizio lavori asseverata nelle forme prescritte dalla legge, accompagnata da una dichiarazione sottoscritta da un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, non essendo stato contestato specificamente dalla controparte alcun documento mancante per la completezza della dichiarazione”, così accogliendo la censura della Woo posta a pagina 23 del ricorso di primo grado.

10.1. Il quarto motivo è infondato.

10.2. La prima censura – relativa all’incompletezza della documentazione - è infondata.

Infatti, a pag. 23 del ricorso di primo grado, la ricorrente ha articolato una censura sulla asserita incompletezza della documentazione e il T.a.r., valutando questa censura, l’ha ritenuta fondata accertando che la documentazione presentata fosse completa. La statuizione del T.a.r. non risulta oggetto di una specifica censura di appello, avendo il Comune lamentato l’omessa pronuncia, che, però, in realtà, non sussiste, in ragione di quanto appena evidenziato.

10.3. La seconda censura – relativa alla presenza ad una distanza inferiore a cinquecento metri di un vincolo paesaggistico – è parimenti infondata.

L’eccezione di primo grado che questa censura riprende altro non è che la deduzione secondo cui si applicherebbero al caso di specie i presupposti/limiti sanciti dall’art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. n. 199/2021 in aggiunta ai presupposti/limiti sanciti dall’art. 20, comma 8, lett. c-ter, d.lgs. n. 199/2021, fattispecie, quest’ultima, in cui il progetto di cui alla DILA ricade.

Conseguentemente, la censura è stata già affrontata e dichiarata infondata nel corso delle motivazioni poste a fondamento del rigetto del primo motivo di appello.

11. In conclusione, per le motivazioni sin qui esposte, l’appello proposto dal Comune di Porcari deve essere respinto.

12. Nella novità delle questioni controverse e in ragione del peculiare andamento della vicenda amministrativa, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente processo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere