Cass.Pen. Sez. III n. 37117 del 12 settembre 2023 (UP 15 giu 2023)
Pres. Ramacci Rel. Reynaud Ric. Nisi
Urbanistica.Applicazione sanzioni ex art. 95 TUE anche per gli interventi di minore rilevanza o privi di rilevanza

Giusta il chiaro disposto di cui all’art. 94-bis, commi 3 e 4, t.u.e.  certo non derogabile dalle disposizioni regionali, è che per gli interventi in concreto privi di rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità – così come per quelli di minore rilevanza – non è necessaria le preventiva autorizzazione per l’inizio dei lavori, rilasciata dall’ufficio tecnico della regione ai sensi dell’art. 94 t.u.e., che resta dovuta, pena la sanzione prevista dall’art. 95 t.u.e., soltanto per gli interventi in concreto rilevanti nei riguardi della pubblica incolumità di cui all’art. 94-bis comma 1, lett. a), t.u.e. La nuova disposizione statale, alla luce della quale debbono essere lette le norme di dettaglio previste dalla legislazione regionale, non deroga, invece, all’obbligo – previsto dall’art. 93, commi 1 e 2,  t.u.e. – di dare preavviso scritto allo sportello unico comunale, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, dell’intenzione di procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni nelle zone sismiche di cui al precedente art. 83, con allegato progetto firmato da professionista abilitato e dal direttore dei lavori. Questi obblighi – il cui inadempimento resta penalmente sanzionato ai sensi dell’art. 95 t.u.e. – continuano a valere anche se si tratti di interventi non soggetti ad autorizzazione perché in concreto qualificabili come di minore rilevanza o privi di rilevanza nei confronti della pubblica incolumità e la conferma si trae dall’art. 94-bis, comma 5, t.u.e., che per questi demanda alle regioni la facoltà di istituire controlli anche con modalità a campione.

RITENUTO IN FATTO

1. Con sentenza del 4 ottobre 2022, il Tribunale di Siena ha condannato Lorenzo e Filippo Nisi alla pena di 2.000 euro di ammenda ciascuno, ritenendoli colpevoli del reato di cui all’art. 95 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (d’ora in avanti, t.u.e.) per aver realizzato opere edili in zona sismica in assenza del deposito del relativo progetto presso l’Ufficio del Genio civile di Siena.

2. Avverso tale sentenza, a mezzo del difensore fiduciario, gl’imputati hanno  proposto distinti ricorsi di identico contenuto, deducendo, con il primo motivo, l’errata applicazione dell’art. 95 t.u.e. e dell’art. 170 bis l.r. Toscana n. 65/2014.
Si lamenta, in particolare, che, pur avendo esattamente riconosciuto che le opere oggetto di contestazione costituivano “interventi strutturali privi di rilevanza” ai sensi dell’art. 94 bis, comma 1, lett. c), t.u.e. – ciò che escludeva l’adempimento degli obblighi di presentazione del progetto presso il Genio civile e di previa autorizzazione rispettivamente previsti dagli artt. 93 e 94 t.u.e. – il Tribunale aveva condannato gli imputati argomentando l’inadempimento dell’art. 170 bis l.r. Toscana n. 65/2014. Al di là dell’assenza di formale contestazione, i ricorrenti osservano come l’inadempimento di tale prescrizione, non richiamata dall’art. 95 t.u.e., non può avere conseguenze penali, ma soltanto amministrative.

3. Con il secondo motivo, si lamenta violazione dell’art. 170 bis l.r. Toscana n. 65/2014 poiché, quand’anche la violazione di tale disposizione potesse essere ritenuta penalmente rilevante, la stessa non sarebbe applicabile al caso di specie, rinviando espressamente ad un regolamento esecutivo, da adottarsi ai sensi del successivo art. 181, approvato ed entrato in vigore soltanto nel 2022, successivamente alla commissione dei fatti oggetto di processo.

4. Con il terzo motivo di ricorso si lamenta la violazione dell’art. 521 cod. proc. pen. per essere stati gli imputati condannati per un fatto diverso, eterogeneo e mai contestato, con conseguente violazione del diritto di difesa. A fronte dell’addebito di omesso deposito preventivo dei progetti al Genio civile, gli imputati erano stati condannati per aver omesso di depositare al Comune di Trequanda, per opere prive di rilevanza sismica, una asseverazione e dei documenti non individuabili per mancata approvazione di un regolamento non ancora approvato.

5. Con il quarto motivo di ricorso si deducono la violazione dell’art. 131 bis cod. pen. ed il vizio di motivazione per aver il giudice negato la particolare tenuità del fatto senza considerare che le opere erano risultate sismicamente irrilevanti e come tali inidonee a porre in pericolo il bene giuridico protetto.

6. Con unica memoria successivamente depositata, i ricorrenti hanno dedotto motivi aggiunti rispetto a quelli proposti con i ricorsi originari, sottolineando, in particolare, quanto al primo motivo, che: diverse sono le finalità previste dal deposito del progetto preventivo di cui all’art. 93 t.u.e. e dal deposito presso il Comune disciplinato dall’art. 170 bis  l.r. Toscana 65/2014; lo stesso Genio civile aveva rilevato trattarsi di mere opere ornamentali per cui non era previsto il preventivo deposito del progetto; l’irrilevanza delle opere sul piano sismico rendeva il fatto inoffensivo rispetto al bene protetto della pubblica incolumità.
Con riguardo ai motivi 2 e 4 vengono approfonditi i rilievi già originariamente svolti.
Si aggiunge, inoltre, un ulteriore motivo concernente il vizio di motivazione per non aver il giudice argomentato le ragioni della sanzionabilità ex art. 95 t.u.e. dell’inadempimento del deposito presso il Comune prescritto dall’art. 170 bis l.r. 65/2014.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. I primi tre motivi dei ricorsi – da esaminarsi unitariamente, in uno con i motivi aggiunti contenuti nella richiamata memoria, perché obiettivamente connessi – non sono fondati.
1.1. Al di là del riferimento all’omesso deposito presso il Comune dei documenti indicati dall’art. 170-bis l.r. Toscana n.  65/2014 – introdotto con l.r. Toscana 22 novembre 2019, n. 69 e nella specie, di per sé, inidoneo a radicare responsabilità penale per le condivisibili ragioni indicate dai ricorrenti – la sentenza impugnata (pag. 2) attesta come sia assolutamente pacifico ed incontroverso che gli imputati abbiano realizzato le opere indicate in imputazione senza «la presentazione di progetto di costruzione in zona sismica» e «senza dare il preavviso scritto previsto dall’art. 170-bis della Legge Regionale Toscana n. 65/2014, nonché dall’art. 94-bis» t.u.e. In disparte il richiamo (anche) alla disposizione della legge regionale, è questa l’omissione che costituiva oggetto di addebito in imputazione (l’aver eseguito le opere indicate «in assenza del deposito del relativo progetto, redatto a norma sismica, presso l’Ufficio del genio Civile di Siena») e che, in quanto accertata in sentenza e neppure contestata dagli imputati, ne giustifica l’affermazione di penale responsabilità per il reato ascritto. Non vi è stata, pertanto, condanna per un fatto diverso e mai contestato con violazione dell’art. 521 cod. proc. pen.
Del resto, la legge regionale – che certo non può incidere sull’applicabilità delle disposizioni penali della legge statale (cfr. Sez. 3, n. 19185 del 14/01/2015, Garofano, Rv. 263376) e che deve pertanto essere interpretata in conformità a quest’ultima (cfr. Sez. F, n. 46500 del 30/08/2018, C., Rv. 274173) – si limita a precisare le modalità di adempimento dell’obbligo di preavviso e di deposito del progetto previsti dal testo unico in materia edilizia anche per le opere prive in concreto prive di rilevanza sul piano della pubblica incolumità e nel caso di specie, come detto, è pacifico che, al di là delle formalità previste dall’art. 170 bis l.r. 65/2014, entrambi detti obblighi non sono stati in alcun modo rispettati, avendo i ricorrenti proceduto all’edificazione delle opere senza effettuare alcun adempimento amministrativo, né sul piano del rispetto della disciplina delle costruzioni in zona sismica, né sul piano urbanistico (avendo poi solo successivamente ottenuto il permesso di costruire in sanatoria).
1.2. Contrariamente a quanto deducono i ricorrenti, poi, tale omissione continua ad integrare il reato di cui all’art. 95 t.u.e., trattandosi di prescrizione prevista dalla legge statale applicabile anche agli interventi strutturali in zone sismiche qualificabili come privi di rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità ai sensi dell’art. l’art. 94 bis, comma 1, lett. c), t.u.e., non essendo peraltro sul punto deducibile alcun vizio di mancata motivazione. Ed invero, com’è stato anche di recente chiarito da questa Corte nella sua più autorevole composizione, in tema di ricorso per cassazione, i vizi di motivazione indicati dall'art. 606, comma 1, lett. e), cod. proc. pen. non sono mai denunciabili con riferimento alle questioni di diritto, non solo quando la soluzione adottata dal giudice sia giuridicamente corretta, ma anche nel caso contrario, essendo, in tale ipotesi, necessario dedurre come motivo di ricorso l'intervenuta violazione di legge (Sez. U, n n. 29541 del 16/07/2020, Filardo, Rv. 280027-05).
Come questa Corte ha già avuto modo di chiarire (cfr. Sez. 3, n. 20270 del 20/12/2022, dep. 2023, Balbi, Rv. 284691; Sez. 3, n. 3256 del 15/12/2022, dep. 2023, Lotti, Rv. 284131), la nuova disposizione – introdotta dall’art. 3 d.l. 18 aprile 2019, n. 32, conv. in l. 14 giugno 2019 n. 55 e nella specie applicabile ratione temporis – ha distinto gli interventi strutturali in zone sismiche in tre categorie rispetto alla loro concreta incidenza sulla pubblica incolumità: quelli «rilevanti» (lett. a); quelli di «minore rilevanza» (lett. b); quelli «privi di rilevanza» (lett. c), definiti come «interventi che, per loro caratteristiche intrinseche e per destinazione d’uso, non costituiscono pericolo per la pubblica incolumità». A norma del secondo comma della nuova disposizione, la definizione delle linee-guida per l’individuazione degli interventi di cui al primo comma è stata affidata al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d’intesa con la Conferenza Unificata di cui all’art. 8, d.lgs. 281/1997 e si è previsto che, nelle more, le regioni possano confermare le prescrizioni già adottate per l’individuazione degli interventi di minore rilevanza o privi di rilevanza e che, una volta adottate le linee guida statali, emanino specifiche previsioni di adeguamento alle stesse.  Le linee guida sono state approvate con d.m. Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 aprile 2020, pubbilcato sulla G.U. n. 124 del 15 maggio 2020, ma non è controverso, e la sentenza impugnata lo attesta, che gli interventi oggetto di processo siano privi di rilevanza alla luce della delibera della Giunta regionale n. 663 del 20 maggio 2019, All. B, appositamente approvata per stabilire in via transitoria le norme di applicazione della nuova disciplina e successivamente non modificata.
Giusta il chiaro disposto di cui all’art. 94-bis, commi 3 e 4, t.u.e., tuttavia, la conseguenza prevista dalla legge statale, certo non derogabile dalle disposizioni regionali, è che per gli interventi in concreto privi di rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità – così come per quelli di minore rilevanza – non è necessaria le preventiva autorizzazione per l’inizio dei lavori, rilasciata dall’ufficio tecnico della regione ai sensi dell’art. 94 t.u.e., che resta dovuta, pena la sanzione prevista dall’art. 95 t.u.e., soltanto per gli interventi in concreto rilevanti nei riguardi della pubblica incolumità di cui all’art. 94-bis comma 1, lett. a), t.u.e. La nuova disposizione statale, alla luce della quale debbono essere lette le norme di dettaglio previste dalla legislazione regionale, non deroga, invece, all’obbligo – previsto dall’art. 93, commi 1 e 2,  t.u.e. – di dare preavviso scritto allo sportello unico comunale, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, dell’intenzione di procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni nelle zone sismiche di cui al precedente art. 83, con allegato progetto firmato da professionista abilitato e dal direttore dei lavori. Questi obblighi – il cui inadempimento resta penalmente sanzionato ai sensi dell’art. 95 t.u.e. – continuano a valere anche se si tratti di interventi non soggetti ad autorizzazione perché in concreto qualificabili come di minore rilevanza o privi di rilevanza nei confronti della pubblica incolumità e la conferma si trae dall’art. 94-bis, comma 5, t.u.e., che per questi demanda alle regioni la facoltà di istituire controlli anche con modalità a campione. La concreta possibilità di effettuare controlli mirati a campione, infatti, postula che l’ufficio tecnico regionale sia preavvisato dell’intenzione di effettuare l’intervento e disponga del relativo progetto. Ulteriore – e definitiva – conferma della correttezza di questa interpretazione (già nitidamente affermata da Sez. 3, n. 20270 del 20/12/2022, dep. 2023, Balbi, Rv. 284691), si trae dalla previsione, contenuta nell’art. 94-bis, comma 2, t.u.e., che demanda alle citate linee guida l’individuazione «delle varianti di carattere non sostanziale per le quali non occorre il preavviso di cui all’art. 93»: la possibile deroga a tale ultima disposizione è stata dunque prevista soltanto in questo caso, e la ratio ne è comprensibile, trattandosi di varianti non sostanziali rispetto ad interventi che comunque sono già a conoscenza dell’autorità deputata ad effettuare i controlli. In disparte il fatto che il Collegio non può accedere agli atti ed effettuare valutazioni di merito, sicché la relativa doglianza è inammissibile in questa sede di legittimità, non rileva, pertanto, il giudizio circa la non necessità del deposito preventivo del progetto che – secondo quanto allegano i ricorrenti nella memoria contenente motivi aggiunti – sarebbe stato reso dall’Ufficio Sismico di Siena.
Del resto, sono in questo senso le stesse linee guida approvate con il citato d.m. 30 aprile 2020. Ed invero, nel precisare che ricadono nella categoria degli interventi che non costituiscono pericolo per la pubblica incolumità, «tutte quelle opere ed interventi che per destinazione d’uso, caratteristiche strutturali, dimensioni, forma e materiali impiegati non costituiscono pericolo per la pubblica incolumità, e che pertanto possono essere realizzate con preavviso scritto allo sportello unico comunale, secondo modalità e contenuti disciplinati dalle regioni, eventualmente semplificati rispetto alle disposizioni di cui all’art. 93 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 e successive modificazioni ed integrazioni, fermo restando il rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e di tutte le normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia», la fonte secondaria conferma la necessità del preventivo preavviso, limitandosi a considerare che esso possa essere dato, secondo modalità eventualmente delineate dalle disposizioni regionali, in modo semplificato, donde la pertinenza del richiamo contenuto nella sentenza impugnata all’art. 170-bis l.r. n. 65/2014. In conformità alla citata previsione di cui all’art. 94-bis, comma 2, t.u.e., poi, il decreto ministeriale precisa che, «nello spirito di snellimento delle procedure che caratterizza l’art. 3 del decreto “sbloccacantieri”, sono evidentemente esonerate dal preavviso scritto di cui al citato comma 1, dell’art. 93, tutte quelle varianti che si possono definire non sostanziali», e di questa norma ha fatto applicazione una recente decisione di questa Corte, che non si pone pertanto in contrasto con la ricostruzione interpretativa più sopra operata, avendo annullato una sentenza di condanna per il reato di cui all’art. 95 t.u.e. resa con riguardo ad una variante rispetto ad un progetto già depositato per l’edificazione di un nuovo fabbricato, senza che il giudice di merito si fosse posto il problema di valutare se, in relazione alle caratteristiche dei lavori eseguiti in variante, fossero necessari il previo deposito del progetto e la necessità della preventiva autorizzazione (Sez. 3, n. 28013 del 25/01/2023, Patané, Rv. 284805).
Non deve dimenticarsi, d’altronde, che la contravvenzione nella specie contestata e ritenuta è reato di pericolo astratto che mira ad assicurare, nelle zone dichiarate sismiche, il rispetto della disciplina per «tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità» (art. 83, comma 1, t.u.e.) e la consolidata giurisprudenza di questa Corte ha infatti affermato che le disposizioni previste dagli artt. 83 e 95 t.u.e. si applicano a tutte le costruzioni realizzate in zona sismica per le quali si rende necessario il controllo preventivo da parte della P.A. (Sez. 3, n. 9126 del 16/11/2016, dep. 2017, Aliberti, Rv. 269303), sia esso stringente (ciò che oggi vale per gli interventi in concreto “rilevanti” e perciò soggetti a preventiva autorizzazione), ovvero limitato a controlli a campione (ciò che invece vale per gli interventi in concreto “meno rilevanti” o “privi di rilevanza”).

4. Il quarto motivo di ricorso non è fondato.
Richiamato quanto osservato circa la natura di reato di pericolo astratto della contravvenzione ritenuta in relazione al bene protetto – di rilevanza costituzionale -, non può ovviamente ritenersi necessitata la conclusione circa la particolare tenuità del fatto in ragione dell’accertata  irrilevanza, in concreto, delle opere sul piano della pubblica incolumità. La sentenza impugnata ha correttamente evidenziato che ratio della previsione è quella di porre l’Amministrazione nelle condizioni di verificare ex ante il rispetto della normativa sulle costruzioni in zona sismica per le realizzande opere e ha escluso la particolare tenuità del fatto non illogicamente valorizzando le modalità della condotta ed il grado di colpevolezza, in ragione del numero, della varietà della opere non denunciate e della loro dimensione (opere peraltro anche illecite sul piano urbanistico, essendo state edificate in assenza del necessario permesso di costruire, poi rilasciato soltanto in sanatoria). Appare dunque rispettato l’obbligo del giudice richiesto di valutare l’applicabilità dell’istituto di cui all’art. 131 bis cod. pen. di motivare sulle forme di estrinsecazione del comportamento incriminato, al fine di valutarne la gravità, l'entità del contrasto rispetto alla legge e, conseguentemente, il bisogno di pena (Sez.  6, n. 18180 del 20/12/2018, dep. 2019, Venezia, Rv. 275940), dovendo ritenersi adeguata la motivazione che, nell’ambito della complessiva valutazione, dia conto dell'assenza di uno soltanto dei presupposti richiesti dall'art. 131-bis ritenuto, evidentemente, decisivo (Sez. 3, n. 34151 del 18/06/2018, Foglietta e a., Rv. 273678; Sez. 6, n. 55107 del 08/11/2018, Milone, Rv. 274647).

5. Al rigetto dei ricorsi consegue la condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali.
Così deciso il 15 giugno 2023.