Cass. Sez. III n. 15055 del 27 aprile 2026 (CC 8 apr 2026) 
Pres. Ramacci Rel. Galanti Ric. Ruocco
Urbanistica. Demolizione, diritto all'abitazione e principio di proporzionalità

Il principio di proporzionalità nell'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivo non può essere invocato per eludere la funzione ripristinatoria dell'ordine urbanistico o per legittimare ex post condotte criminose. Tale principio non incide sulla deliberazione dell'ordine, ma sulla sua fase esecutiva e richiede che i fatti a sostegno siano allegati e accertati rigorosamente dall'interessato. Il condannato non può trarre vantaggio dal tempo trascorso per propria inerzia, né invocare il diritto all'abitazione se ha agito nella piena consapevolezza dell'illegalità della costruzione. Elementi come l'età avanzata o il basso reddito non sono di per sé risolutivi e vanno bilanciati con la consapevolezza dell'abuso e il tempo avuto a disposizione per regolarizzare la posizione o trovare soluzioni alternative

RITENUTO IN FATTO

    Con ordinanza del 23/04/2025, il Tribunale di Napoli, quale giudice dell’esecuzione, rigettava l’istanza proposta nell’interesse di Salvatore Ruocco, volta alla revoca dell’ingiunzione a demolire n. 222/2006 RESA.
    Avverso tale provvedimento ricorre il Ruocco per il tramite del difensore di fiducia.

2.1. Con un primo motivo lamenta violazione del principio di proporzionalità come elaborato dalla giurisprudenza della Corte EDU. Il giudice dell’esecuzione, nel rigettare l’istanza, non ha tenuto conto del fatto che il manufatto è l’unica dimora di diversi nuclei familiari; del tempo trascorso dal fatto; della non proporzionalità della sanzione demolitoria; delle condizioni patrimoniali del ricorrente; del fatto che al piano secondo vive un giovane affetto da seria patologia.
2.2. Con il secondo motivo si lamenta violazione dell’articolo 36 d.P.R. 380/2001, l. 326/1993, 6, 7 e 8 CEDU, nonché mancanza e vizio di motivazione. L’ordinanza non avrebbe tenuto conto del fatto che l’istante aveva formulato istanza di sanatoria e aveva pagato tutti gli oneri richiesti, rateizzandoli. Solo dopo anni ha ottenuto un diniego da parte del Comune, impugnato al TAR. Il ricorrente rappresenta anche di avere effettuato una istanza di accertamento di conformità urbanistica. L’ingiunzione a demolire dovrebbe essere revocata o sospesa almeno fino alla conclusione dell’iter amministrativo.
CONSIDERATO IN DIRITTO

    Il ricorso è inammissibile.
    La doglianza relativa alla violazione del principio di proporzionalità è inammissibile.

2.1. Il Collegio rammenta preliminarmente che l’obbligo di osservare il principio di proporzionalità nel dare attuazione all’ordine di demolizione di un immobile illegalmente edificato, ed adibito ad abituale abitazione di una persona, costituisce principio rispondente all’orientamento consolidato della giurisprudenza della Corte EDU (v. sentenze nn. 21/04/2016 - Cherkezov c. Bulgaria; 04/08/2020 - Kaminskas c. Lituania; 23/03/2021 - Ghailan ed altri c. Spagna), in considerazione dell’esigenza di garantire il rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di cui all’art. 8 della Convenzione EDU, ed è applicabile da parte del giudice italiano in forza di interpretazione sistematica adeguatrice (v. Sez. 3, n. 423 del 14/12/2020, dep. 2021, Leoni, Rv. 280270-01; Sez. 3, n. 43608 del 08/10/2021, Giacchini; Sez. 3, n. 5822 del 18/01/2022, D’Auria, Rv. 282950 - 01).
Tuttavia, secondo la giurisprudenza consolidata di questa Corte (v. da ultimo Sez. 3, n. 21198 del 15/02/2023, Esposito, n.m.), che il Collegio ribadisce, il principio di «proporzionalità», che presuppone la cogenza dell’ordine di demolizione dell’opera abusivamente realizzata e la sua inderogabile funzione ripristinatoria di un «ordine urbanistico» tuttora violato, non può essere utilizzato per eludere tale funzione con il rischio di legittimare ex post, nei fatti, condotte costituenti reato e di consolidarne il relativo prodotto/profitto. Il principio di proporzionalità, infatti, si frappone all’esecuzione dell’ordine di demolizione per ragioni estranee alla adozione dell’ordine stesso; esso non incide nella fase deliberativa dell’ordine, bensì in quella esecutiva. Per questo, i fatti addotti a sostegno del rispetto del principio di proporzionalità devono essere allegati (e accertati) in modo rigoroso, dovendosene far carico (quantomeno sul piano dell’allegazione) chi intende avvalersene per paralizzare il ripristino di un ordine violato, tanto più se si tratta dello stesso autore dell’abuso.
Né tali fatti possono dipendere dall’inerzia o dalla volontà dell’autore dell’abuso o del destinatario dell’ordine. La Corte, al riguardo, ha sottolineato che l’ordine di demolizione ingiunto dal pubblico ministero costituisce esecuzione dell’ordine già irrevocabilmente impartito dal giudice con sentenza pronunciata all’esito di un giusto processo svolto nel contraddittorio tra le parti. Il condannato non può quindi «lucrare» sul tempo inutilmente trascorso dalla data di irrevocabilità della sentenza perché l’ingiunzione del pubblico ministero è causata proprio dalla sua inerzia, né può successivamente invocare il principio di proporzionalità allegando (colpevoli) inerzie o fatti da lui stesso posti in essere nella piena consapevolezza della natura abusiva dell’immobile, della precarietà della propria situazione abitativa, della persistente violazione dell’ordine. In altri termini: «il principio di proporzionalità non può essere indiscriminatamente e genericamente dedotto e utilizzato per legittimare la violazione dell’ordine di demolizione irrevocabilmente impartito dal giudice, poiché a tanto si arriverebbe opponendo sempre e comunque la lesione del diritto di abitazione (così la citata sentenza n. 21198/2023).
Come evidenziato nella citata sentenza D’Auria del 2022, che ha proceduto ad una approfondita ricostruzione dei principi elaborati dalla giurisprudenza convenzionale, la Corte EDU ha valorizzato essenzialmente:

    la possibilità di far valere le proprie ragioni davanti ad un tribunale indipendente;
    la disponibilità di un tempo sufficiente per «legalizzare» la situazione, se giuridicamente possibile, o per trovare un'altra soluzione alle proprie esigenze abitative agendo con diligenza;
    l'esigenza di evitare l'esecuzione in momenti in cui verrebbero compromessi altri diritti fondamentali, come quello dei minori a frequentare la scuola;
    la consapevolezza della illegalità della costruzione da parte degli interessati al momento dell'edificazione;
    la natura e il grado della illegalità realizzata.

Tra gli elementi che il giudice deve valutare ai fini del rispetto del principio di proporzionalità, carattere precipuo riveste, come correttamente rilevato nell’ordinanza impugnata, il tempo trascorso dall’accertamento dell’abuso (v. Sez. 3, n. 48021 dell’11/09/2019, Giordano, Rv. 277994-01; Sez. 3, n. 24882 del 26/04/2018, Ferrante, Rv. 273368-01): il decorso del tempo, infatti, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell’interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell’intervento (Cons. St., Ad. Plen., n. 9 del 17/10/2017), soprattutto ove esso consegua ad inerzia dell’interessato e non della pubblica amministrazione o della macchina giudiziaria.
Inoltre, ai fini del giudizio circa il rispetto del principio di proporzionalità, sono sicuramente rilevanti le condizioni personali dell’interessato (quali l’età avanzata, la povertà e il basso reddito); tali condizioni, tuttavia, non possono essere considerate, di per sé sole, risolutive, in quanto vanno valutate congiuntamente ai tempi intercorrenti tra la definitività delle decisioni giudiziarie di cognizione e l'attivazione del procedimento di esecuzione o in quanto esplicitamente ritenute recessive in caso di consapevolezza dell'illegalità della edificazione al momento del compimento di tale attività e di concessione di adeguati periodi di tempo per consentire la regolarizzazione, se possibile, della situazione, e per trovare una soluzione alle esigenze abitative (Sez. 3, n. 7127 del 19/01/2022, Palamaro, n.m.).
2.2. Nel caso di specie, a fronte di una sentenza che disponeva la demolizione dell’immobile abusivo (realizzato su quattro livelli per complessivi 200 mq.) passata in giudicato nel 2005, e di una ingiunzione a demolire del 2006, quindi lucrando indebitamente (alla luce della anzidetta giurisprudenza) sul tempo trascorso, l’istante deduce violazione del principio di proporzionalità. A fronte di tale doglianza il Tribunale risponde, in modo certamente non illogico o contraddittorio, evidenziando per un verso che dal reddito ISEE non emerge una situazione di indigenza del nucleo familiare; per altro verso, che la patologia da cui risulta affetto il giovane non è sostenuta da documentazione medica che attesti il «carattere totalmente preclusivo della patologia rispetto al mutamento di abitazione». Il motivo è pertanto doppiamente generico e inammissibile.

    Il secondo profilo di doglianza è del pari inammissibile. Il Collegio ribadisce che, in tema di reati edilizi, il giudice dell'esecuzione, investito della richiesta di revoca o di sospensione dell'ordine di demolizione delle opere abusive di cui all'art. 31 d.P.R. n. 380 del 2001, in conseguenza della presentazione di una istanza di condono o sanatoria successiva al passaggio in giudicato della sentenza di condanna, è tenuto a esaminare i possibili esiti ed i tempi di conclusione del procedimento amministrativo e, in particolare: a) il prevedibile risultato dell'istanza e la sussistenza di eventuali cause ostative al suo accoglimento; b) la durata necessaria per la definizione della procedura, che può determinare la sospensione dell'esecuzione solo nel caso di un suo rapido esaurimento. (Sez. 3, Ordinanza n. 47263 del 25/09/2014 Rv. 261212 - 01).

Nel caso in esame, come correttamente evidenziato dal Tribunale campano, nessuna delle due condizioni ricorreva: l’istanza di sanatoria è stata rigettata e, dalle stesse allegazioni difensive, appare verosimile che anche il TAR Campania abbia rigettato il ricorso avverso il diniego (posto che il ricorrente parla di processo dinanzi al Consiglio di Stato); in secondo luogo, per la sua consistenza, l’abuso non è suscettibile di sanatoria ordinaria, né è stata presentata istanza di condono; in terzo luogo, anche all’istanza di accertamento di conformità è stata fornita risposta negativa da parte del Comune. Con tali molteplici indicazioni di segno negativo il motivo di ricorso non si confronta, risultando di tal guisa inammissibile per genericità.

    Il ricorso, in conclusione, non può che essere dichiarato inammissibile.

Alla declaratoria dell’inammissibilità consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento. Tenuto altresì conto della sentenza 13 giugno 2000, n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che «la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità», alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere del versamento della somma, in favore della Cassa delle ammende, che il Collegio ritiene di fissare, equitativamente, in euro 3.000,00.

P.Q.M.
Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.
Così è deciso, 08/04/2026