Cass. Sez. III n. 15257 del 12 aprile 2023 (UP 16 mar 2023)
Pres. Ramacci Est. Liberati Ric. Limongi
Urbanistica.Poteri di sindacato del giudice nel procedimento di esecuzione
Il potere - dovere di sindacato sugli atti e sulle decisioni amministrative attribuito al giudice penale consegue ai compiti di tutela del paesaggio e degli interessi urbanistici attribuitigli dall’ordinamento, a salvaguardia dei quali il giudice dell'esecuzione è tenuto a verificare l'assenza di contrasto degli atti amministrativi incompatibili con l’esecuzione della demolizione con rilevanti interessi urbanistici e, nell'ipotesi di costruzione in zona vincolata, anche l'assenza di contrasto dei medesimi atti con interessi ambientali accertati dall'amministrazione preposta alla tutela del vincolo. Tale potere si estende anche alle decisioni della giurisdizione amministrativa, giacché anche di queste il giudice dell’esecuzione, nell’esercizio di dette attribuzioni, deve accertare la portata, onde verificarne la incompatibilità o meno con l’esecuzione della demolizione, che non può rimanere preclusa dalla adozione di decisioni fondate su ragioni formali o di rito, ma solo dall’accertamento definitivo di situazioni che siano incompatibili con l’esecuzione della demolizione delle opere abusive, o, come ricordato, dall’adozione di validi ed efficaci atti amministrativi con essa incompatibili.
RITENUTO IN FATTO
1. Con ordinanza del 9 novembre 2022 il Tribunale di Lagonegro, quale giudice dell’esecuzione, ha respinto la richiesta avanzata da Biagio Limongi e Silvana Oliva volta a ottenere la revoca dell’ordine di demolizione delle opere abusive impartito con la sentenza dell’8 ottobre 2009 del medesimo Tribunale, divenuta irrevocabile il 24 gennaio 2012.
2. Avverso tale ordinanza i richiedenti hanno proposto congiuntamente ricorso per cassazione, affidato a un unico articolato motivo, mediante il quale hanno lamentato la mancanza della motivazione nella parte relativa alla compatibilità tra l’ordine di demolizione di cui hanno chiesto la revoca e la situazione giuridica determinatasi a seguito delle sentenze del TAR della Basilicata n. 604 del 2020 e n. 126 del 2021.
Hanno esposto che con la sentenza n. 430 del 2009 il Tribunale di Lagonegro aveva dichiarato la responsabilità, tra gli altri, dello stesso Limongi e della Oliva in relazione al reato di cui all’art. 44, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001 (addebitatogli per avere realizzato un fabbricato di civile abitazione in Comune di Maratea, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, sulla base di un permesso di costruire illegittimo), ordinando anche la demolizione delle opere abusive. Di tale ordine i condannati avevano in seguito domandato la revoca, in considerazione della sua incompatibilità con il giudicato formatosi sulla sentenza del TAR della Basilicata n. 604 del 7 ottobre 2020, con la quale, in accoglimento del ricorso proposto dagli stessi Limongi e Oliva, era stato annullato il provvedimento del Comune di Maratea n. 6962 del 6 maggio 2013 che in via di autotutela aveva annullato il permesso di costruire n. 80 del 2003 rilasciato ai ricorrenti e ritenuto inefficace dal Tribunale di Lagonegro in sede di cognizione; tale annullamento aveva, infatti, determinato la reviviscenza del permesso di costruire, assistito delle autorizzazioni paesaggistiche in precedenza rilasciate, che quindi rendeva legittime le opere realizzate, che non avrebbero, di conseguenza, potuto essere demolite; analoga incompatibilità sussisteva tra l’esecuzione dell’ordine di demolizione e la sentenza del medesimo giudice amministrativo n. 126 del 12 febbraio 2021, di annullamento della determinazione del Responsabile del Settore urbanistica del Comune di Maratea n. 13 del 29 settembre 2020, recante l’ingiunzione a demolire le medesime opere, realizzate dai ricorrenti in forza del suddetto permesso di costruire n. 80 del 2003.
Tanto premesso, circa le vicende che avevano riguardato il permesso di costruire loro rilasciato, hanno lamentato l’insufficiente ed errata considerazione da parte del giudice dell’esecuzione di tali decisioni amministrative e delle conseguenze che da queste erano derivate, erroneamente considerate irrilevanti dal giudice dell’esecuzione.
3. Il Procuratore Generale ha concluso nelle sue richieste per il rigetto del ricorso, sottolineando come, nonostante le decisioni amministrative allegate dai ricorrenti, non vi siano atti incompatibili con l’esecuzione dell’ordine di demolizione, perdurando l’illegittimità del permesso di costruire, non essendo configurabile una sanatoria ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 ed essendosi consolidato il diniego sulla richiesta di permesso di costruire in sanatoria per effetto della reiezione del ricorso amministrativo proposto avverso tale diniego da parte del Comune di Maratea.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. Il ricorso congiuntamente proposto dai condannati non è fondato.
2. Va, in premessa, ricordato il consolidato e non controverso orientamento della giurisprudenza di legittimità a proposito della natura dell’ordine di demolizione e dell’ambito della cognizione attribuita al giudice dell’esecuzione al quale ne sia stata richiesta la revoca o la sospensione sulla base di atti amministrativi o, come nel caso in esame, di decisioni giurisdizionali di cui si prospetti l’incompatibilità con l’esecuzione di tale ordine.
In proposito è stato, anzitutto, da tempo chiarito che la sanzione dell'ordine di demolizione, prevista dall'art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, sfugge alla regola del giudicato penale ed è sempre riesaminabile in sede esecutiva al fine di una eventuale revoca, che è però consentita solo in presenza di determinazioni della pubblica amministrazione, o del giudice amministrativo, che siano incompatibili con l'abbattimento del manufatto, ovvero quando sia ragionevolmente prevedibile, in base a elementi concreti e specifici, che tali provvedimenti o decisioni saranno adottati in breve tempo, non potendo la tutela del territorio essere rinviata indefinitamente (Sez. 3, Ordinanza n. 25212 del 18/01/2012, Maffia, Rv. 253050; nel medesimo senso, tra le tante, Sez. 3, n. 3456 del 21/11/2012, dep. 2013, Oliva, Rv. 254426; Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014, Chisci, Rv. 260972; Sez. 3, n. 55028 del 09/11/2018, B., Rv. 274135).
L’ambito della cognizione del giudice dell’esecuzione, al quale sia stata richiesta la revoca o la sospensione dell'ordine di demolizione di un immobile che sia stato oggetto di condono edilizio o, più in generale, di provvedimenti o decisioni amministrative con esso incompatibili, è stato, anch’esso da tempo, chiarito nel senso che il giudice dell'esecuzione deve verificare la legittimità del sopravvenuto atto concessorio, sotto il profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione, dovendo in particolare verificare la disciplina normativa applicabile, la legittimazione di colui che abbia ottenuto il titolo in sanatoria, la tempestività della domanda, il rispetto dei requisiti strutturali e temporali per la sanabilità dell'opera e, ove l'immobile edificato ricada in zona vincolata, il tipo di vincolo esistente nonché la sussistenza dei requisiti volumetrici o di destinazione assentibili (così Sez. 3, n. 37470 del 22/05/2019, PM in proc. Impagliazzo, Rv. 277668; nel medesimo senso, in precedenza, già Sez. 3, n. 1104 del 25/11/2004, dep. 2005, PG in proc. Calabrese, Rv. 230815; Sez. 3, n. 25485 del 17/03/2009, Consolo, Rv. 243905; Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014, Chisci, cit.).
Il potere - dovere di sindacato sugli atti e sulle decisioni amministrative attribuito al giudice penale consegue ai compiti di tutela del paesaggio e degli interessi urbanistici attribuitigli dall’ordinamento, a salvaguardia dei quali il giudice dell'esecuzione è tenuto a verificare l'assenza di contrasto degli atti amministrativi incompatibili con l’esecuzione della demolizione con rilevanti interessi urbanistici e, nell'ipotesi di costruzione in zona vincolata, anche l'assenza di contrasto dei medesimi atti con interessi ambientali accertati dall'amministrazione preposta alla tutela del vincolo (v. Sez. 3, n. 2582 del 23/05/2018, dep. 2019, PM in proc. Russo, Rv. 274817, che ha esaminato la rilevanza di una delibera comunale dichiarativa della sussistenza di prevalenti interessi pubblici all'acquisizione dell'opera abusiva al patrimonio del comune, ostativi all'esecuzione dell'ordine giurisdizionale di demolizione; nello stesso senso già Sez. 3, n. 30170 del 24/05/2017, Barbuti, Rv. 270253, e Sez. 3, Ordinanza n. 47263 del 25/09/2014, Russo, Rv. 261213).
Tale potere si estende anche alle decisioni della giurisdizione amministrativa, giacché anche di queste il giudice dell’esecuzione, nell’esercizio di dette attribuzioni, deve accertare la portata, onde verificarne la incompatibilità o meno con l’esecuzione della demolizione, che non può rimanere preclusa dalla adozione di decisioni fondate su ragioni formali o di rito, ma solo dall’accertamento definitivo di situazioni che siano incompatibili con l’esecuzione della demolizione delle opere abusive, o, come ricordato, dall’adozione di validi ed efficaci atti amministrativi con essa incompatibili.
3. Ora, nel caso in esame, il giudice dell’esecuzione, richiamando consolidati e condivisibili orientamenti interpretativi della giurisprudenza di legittimità e di quella amministrativa, ha, anzitutto, escluso che gli interventi di adeguamento delle opere abusive eseguiti dai ricorrenti e la attuale conformità di dette opere alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente possa, in mancanza del requisito della doppia conformità di cui all’art. 36 d.P.R. 380/2001, assumere rilevanza ai fini della revoca dell’ordine di demolizione, evidenziando anche che la richiesta di rilascio di permesso di costruire in sanatoria avanzata dai ricorrenti era stata rigettata dal Responsabile del Settore urbanistica del Comune di Maratea con la determinazione n. 7 del 29 settembre 2020 e che l’impugnazione di tale diniego era stata respinta dal TAR della Basilicata con la sentenza n. 126 del 12 febbraio 2021.
Quanto alle decisioni adottate dal giudice amministrative e poste a fondamento della richiesta di revoca dell’ordine di demolizione, di cui i ricorrenti lamentano ora con il ricorso per cassazione l’inadeguata considerazione da parte del giudice dell’esecuzione, quest’ultimo ne ha escluso la rilevanza.
In particolare il giudice dell’esecuzione nell’ordinanza impugnata ha evidenziato che con la sentenza n. 604 del 7 ottobre 2020 il TAR della Basilicata ha annullato il provvedimento del 6 maggio 2013 del Responsabile del settore urbanistica del Comune di Maratea, che in via di autotutela aveva annullato il permesso di costruire (n. 80 del 4 dicembre 2003) rilasciato ai ricorrenti, sottolineando come tale decisione di annullamento sia fondata sul rilevato difetto di istruttoria e sulla carenza della sua motivazione (per essere l’annullamento in via di autotutela stato fondato esclusivamente sulle conclusioni raggiunte dal Tribunale di Lagonegro e dalla Corte d’appello di Potenza nel procedimento penale per violazioni edilizie e paesaggistiche a carico dei ricorrenti, conclusosi con la loro condanna e con l’emissione dell’ordine di demolizione delle opere abusive), dunque su ragioni di rito e di carattere formale e non certo per la sopravvenuta legittimità delle opere da demolire.
Quanto alla sentenza n. 126 del 12 febbraio 2021 del medesimo TAR della Basilicata, il giudice dell’esecuzione ha evidenziato che con tale decisione il giudice amministrativo aveva annullato l’ingiunzione alla demolizione delle opere abusive adottata dalla amministrazione comunale (in considerazione dell’avvenuto annullamento in sede giurisdizionale del provvedimento amministrativo di annullamento in via di autotutela del permesso di costruire), ma anche rigettato l’impugnazione proposta dagli attuali ricorrenti nei confronti del diniego del permesso di costruire in sanatoria (sul rilievo della mancanza della autorizzazione paesaggistica e del consolidamento di tale provvedimento di diniego a seguito della perenzione del precedente procedimento che aveva a oggetto la sua impugnazione).
Alla luce di tale contenuto delle decisioni giurisdizionali poste a fondamento della richiesta di revoca dell’ordine di demolizione avanzata dai ricorrenti il giudice dell’esecuzione, nel disattendere tale richiesta, ha sottolineato il permanere della abusività delle opere (stante l’illegittimità e la conseguente inefficacia del permesso di costruire), l’inesistenza di atti amministrativi incompatibili con la demolizione e l’irrilevanza delle decisioni giurisdizionali del TAR della Basilicata.
4. Tali considerazioni, peraltro censurate in modo generico e privo di autentico confronto critico, risultano pienamente corrette e resistono ai rilievi sollevati dai ricorrenti con l’unico motivo di ricorso, fondato, come evidenziato, esclusivamente sull’esistenza di decisioni giurisdizionali che non sarebbero state adeguatamente considerate dal giudice dell’esecuzione e che sarebbero incompatibili con l’esecuzione della demolizione.
Il giudice dell’esecuzione, contrariamente a quanto affermato dai ricorrenti, ha, invece, attentamente ricostruito tutta la vicenda che ha riguardato le opere abusive realizzate dai ricorrenti, esaminando i vari provvedimenti amministrativi adottati e anche il contenuto di dette decisioni amministrative, escludendone qualsiasi incidenza sia sulla legittimità delle opere (di cui è stato sottolineato il permanere della abusività, per l’illegittimità dell’originario permesso di costruire e il diniego della sanatoria, diniego divenuto definitivo a seguito della perenzione del relativo giudizio amministrativo di impugnazione), sia sulla eseguibilità della demolizione.
Correttamente esercitando i poteri di verifica e sindacato anche del contenuto delle decisioni giurisdizionali amministrative, il giudice dell’esecuzione ha escluso l’incidenza sulla eseguibilità della demolizione di entrambe le sentenze allegate dai ricorrenti, in quanto la prima, cioè la sentenza n. 604 del 7 ottobre 2020 del TAR della Basilicata, ha solamente annullato per ragioni di rito e per carenza di motivazione il provvedimento del 6 maggio 2013 del Responsabile del settore urbanistica del Comune di Maratea, che in via di autotutela aveva annullato il permesso di costruire rilasciato ai ricorrenti, senza che ciò potesse incidere sulla abusività delle opere, in quanto l’annullamento del provvedimento di ritiro dell’atto adottato in via di autotutela non ha certamente reso legittimo il permesso di costruire originariamente rilasciato ai ricorrenti, né regolari le opere abusive; la seconda, cioè la sentenza n. 126 del 12 febbraio 2021 del medesimo TAR della Basilicata, ha solamente annullato l’ingiunzione alla demolizione delle opere abusive adottata dalla amministrazione comunale, senza incidere, anche in tale occasione, né sulla legittimità delle opere, né sulla eseguibilità dell’ordine di demolizione impartito dal giudice penale con la sentenza di condanna (avendo, tra l’altro, rigettato l’impugnazione proposta dagli attuali ricorrenti nei confronti del diniego del permesso di costruire in sanatoria).
5. Va, per completezza, aggiunto, nel merito, che risulta pienamente corretto quanto incidentalmente rilevato dal giudice dell’esecuzione, a proposito della irrilevanza, ai fini della revoca dell’ordine di demolizione delle opere abusive, degli interventi di adeguamento di tali opere successivamente eseguiti dai ricorrenti, che avrebbero determinato la attuale conformità di dette opere alla disciplina urbanistica ed edilizia ora vigente, stante la mancanza del necessario requisito della doppia conformità di cui all’art. 36 d.P.R. 380/2001, ossia della originaria conformità delle opere agli strumenti urbanistici vigenti all’epoca della loro realizzazione.
La sanatoria degli abusi edilizi idonea a estinguere il reato di cui all'art. 44 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e anche a precludere l'irrogazione dell'ordine di demolizione dell'opera abusiva previsto dall'art. 31, comma 9, del medesimo d.P.R. e a determinare, se eventualmente emessa successivamente al passaggio in giudicato della sentenza, la revoca di detto ordine, può, infatti, essere solo quella rispondente alle condizioni espressamente indicate dall'art. 36 del decreto stesso citato, che richiede la doppia conformità delle opere alla disciplina urbanistica vigente, sia al momento della realizzazione del manufatto, sia al momento della presentazione della domanda di permesso in sanatoria, dovendo escludersi la possibilità che tali effetti possano essere attribuiti alla cosiddetta "sanatoria giurisprudenziale" o "impropria", che consiste nel riconoscimento della legittimità di opere, come quelle realizzate nel caso in esame dai ricorrenti, originariamente abusive che, solo dopo la loro realizzazione, siano (secondo quanto affermato dai ricorrenti) divenute conformi alle norme edilizie ovvero agli strumenti di pianificazione urbanistica (così Sez. 3, n. 45845 del 19/09/2019, Caprio, Rv. 277265; conf. Sez. 3, n. 7405 del 15/01/2015, Bonarota, Rv. 262422; Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014, Chisci, Rv. 260973, cit.).
Tale principio, che il Collegio condivide e ribadisce, è condiviso anche dalla più recente giurisprudenza amministrativa, che ha definitivamente escluso l’ammissibilità della cosiddetta sanatoria giurisprudenziale o impropria, sul rilievo che il divieto legale di rilasciare un permesso in sanatoria anche quando dopo la commissione dell'abuso vi sia una modifica favorevole dello strumento urbanistico sia giustificato della necessità di «evitare che il potere di pianificazione possa essere strumentalizzato al fine di rendere lecito ex post (e non punibile) ciò che risulta illecito (e punibile)» oltre che dall'esigenza di «disporre una regola senz'altro dissuasiva dell'intenzione di commettere un abuso, perché in tal modo chi costruisce sine titulo sa che deve comunque disporre la demolizione dell'abuso, pur se sopraggiunge una modifica favorevole dello strumento urbanistico» (Cons. St., Sez. 5, n. 1324 del 17 marzo 2014; conf. Cons. St., Sez. 5, n. 2755 del 27 maggio 2014, nonché, più recentemente, Cons. St., Sez. 4, n. 1874 del 21 marzo 2019; Cons. St., Sez. 6, n. 5319 del 11 settembre 2018; Cons. St., Sez. 6, n. 2496 del 24 aprile 2018; Cons. St., Sez. 6, n. 1087 del 20 febbraio 2018; Cons. St., Sez. 6, n. 3018 del 21 giugno 2017; Cons. St., Sez. 6, n. 3194 del 18 luglio 2016).
Ne consegue, in definitiva, l’infondatezza dei rilievi dei ricorrenti a proposito della rilevanza da essi attribuita alle opere di adeguamento dagli stessi realizzate, inidonee, comunque, a consentire di ritenere sanabili le opere abusive a causa della mancanza del necessario requisito di cui all’art. 36 d.P.R. n. 380 del 2011.
6. I ricorsi congiuntamente proposti dai condannati devono, in conclusione, essere rigettati, a cagione della infondatezza delle censure alle quali sono stati affidati.
Al rigetto dei ricorsi consegue, ex art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento.
P.Q.M.
Rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali.
Così deciso il 16/3/2023
