Consiglio di Stato Sez. IV n. 7745 del 3 ottobre 2025
Urbanistica.Permesso di costruire ed autorizzazione paesaggistica

In presenza di un vincolo paesaggistico, il rilascio del permesso di costruire per opere edilizie è subordinato all'ottenimento dell'autorizzazione paesaggistica, che è un atto però distinto dal permesso di costruire seppur necessario. La mancata acquisizione dei pareri necessari rende, tuttavia, il permesso di costruire non invalido bensì inefficace, stante l’autonomia strutturale e funzionale dei due provvedimenti edilizio-urbanistico e paesaggistico), impedendo l'inizio dei lavori finché non si ottiene l'autorizzazione paesaggistica. Allo stesso modo, la ravvisata incompatibilità urbanistica supporta in autonomia il diniego del titolo edilizio riposando su ragioni tecniche, giuridiche e fattuali distinte e separate rispetto alla valutazione prettamente paesaggistica di competenza di altra autorità. In linea di principio, infatti, l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio; i due atti di assenso, quello paesaggistico e quello edilizio, operano su diversi piani, essendo posti a tutela di interessi pubblici diversi, seppur parzialmente coincidenti. Più in particolare, l’autorizzazione paesaggistica ed il titolo edilizio rispondono ad interessi pubblici distinti e tipizzati: l’uno valuta, in forza d’apprezzamento tecnico discrezionale, la compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio proposto, mentre l’altro, con autonoma e specifica istruttoria, accerta la conformità urbanistico-edilizia del manufatto. Il parametro di riferimento per la valutazione dell’aspetto paesaggistico non coincide, dunque, con la disciplina urbanistico- edilizia, ma nella specifica disciplina dettata per lo specifico vincolo.

Pubblicato il 03/10/2025

N. 07745/2025REG.PROV.COLL.

N. 00546/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 546 del 2024, proposto dalla signora Maria Elia, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Troisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di San Cipriano Picentino, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di Salerno (Sezione Terza) n. 01607/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il cons. Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento del provvedimento n. 2868 del 30 marzo 2016, con il quale il Responsabile dell’Area Tecnica - Servizio Edilizia del Comune di San Cipriano Picentino ha negato la istanza di permesso di costruire presentata dalla signora Maria Elia per la installazione di una tettoia antistante il fabbricato di proprietà, Via dei Medici Collegiali, Frazione Vignale.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

2.1. La signora Elia è proprietaria di un fabbricato in San Cipriano Picentino, Via dei Medici Collegiali, frazione Vignale, ricadente in zona "A" del vigente P.R.G. in area sottoposta a vincolo paesaggistico perché ricompresa nel perimetro del Parco Regionale dei Picentini.

In data 13 gennaio 2016, presentava istanza di permesso di costruire per la realizzazione di una tettoia (1,80 x 5,00 mt) a protezione dell'ingresso del fabbricato, in sostituzione di una preesistente scala in muratura.

Il Comune denegava il rilascio del titolo con provvedimento n. 2868/2016 per le seguenti motivazioni:

“Rilevato che l’art. 10 del n.t.a. del vigente P.d.R. - che disciplina tali interventi -prevede la finalità della conservazione della struttura urbana così come si è formata nel tempo con la eliminazione di parti fatiscenti, inutili ed estranee all'originario organismo edilizio (superfetazioni), nonché il rispetto dell'area di sedime, la superficie coperta dei vari livelli, l'altezza della costruzione, la sagoma ovvero l'ingombro planimetrico e volumetrico dell'edificio esistente;

Riscontrato, pertanto, che il manufatto in questione costituisce elemento estraneo all'originario impianto del fabbricato e né trova applicazione nell'art. 9 delle n.a. del vigente PRG che disciplina gli interventi ín zona "A";

Rilevato che il manufatto da sanare determina ampliamento del fabbricato con incremento della superficie coperta nonché modifica della sagoma dell'edificio;

Ritenuto che l'opera così come progettata non è compatibile con le Norme di Attuazione del vigente PRG e con l'art. 12 del Regolamento Edilizio trattandosi di struttura di nuova costruzione che incide sui parametri urbanistici (superficie coperta);

Rilevato che l'intervento non ricade nella "categoria di manutenzione straordinaria" così come dichiarato dal tecnico a pag. 6 della relazione tecnica, ma in quella di "nuova costruzione" … DINIEGA il rilascio del permesso di costruire richiesto per i motivi elencati nelle premesse e che qui si intendono integralmente richiamati”.

3. Con ricorso nrg 1118 del 2016, proposto innanzi al T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, la signora Elia impugnava il provvedimento di diniego. Il ricorso veniva affidato ai seguenti motivi.

I)Violazione di legge (art. 146 d.lvo 42/2004). Violazione di legge (artt. 3, 6, 27 del d.p.r. 380/2001). Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - arbitrarietà - sviamento - ingiustizia manifesta):

a) le istanze per interventi ricompresi in area sottoposta a vincolo paesaggistico, prima della definizione, devono acquisire i preventivi pareri obbligatori e vincolanti degli Enti preposti (Soprintendenza Beni Ambientali e Paesaggio di Salerno e Avellino; Ente Parco Regionale Monti Picentini), previsti dall'art. 146 del d.lgs n. 42/2014; l’acquisizione di tali pareri è condizione di procedibilità della istanza del privato: il Responsabile dell'Area Tecnica si è surrogato impropriamente a tutte le Amministrazioni di settore competenti ed ha arbitrariamente negato il permesso di costruire, prima di acquisire i preventivi pareri.

II) Violazione di legge (art. 146 d.lvo 42/2004). Violazione di legge (arti. 3, 6, 27 d.p.r. 380/2001). Violazione del giusto procedimento). Eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - arbitrarietà - sviamento - ingiustizia manifesta):

a) l’art. 9 delle n.t.a. del vigente p.r.g. espressamente dispone che" in zona "A", il piano regolatore si attua a mezzo di interventi edilizi diretti, autorizzati con concessione edilizia semplice o autorizzazione, per: opere minori; manutenzione ordinaria; manutenzione straordinaria; adeguamento igienico tecnologico e funzionale; consolidamento ed adeguamento antisismico; restauro e risanamento conservativo.

La tettoia, nella specie, è:

- di ridotte dimensioni (mt. 1,80x4);

- assolve all'unica funzione di riparo dell'accesso all'abitazione da intemperie;

- è opera che, per dimensioni e finalità, ha natura pertinenziale e, come tale, non rientra nella categoria edilizia della nuova costruzione, non determina incremento di superficie ed è sicuramente assentibile ai sensi dell’art. 9 delle n.t.a. del vigente p.r.g.;

- costituisce un elemento di mero arredo di uno spazio esterno;

- non costituisce aumento di volume e superficie e non determina cambio di destinazione d'uso dell'area adiacente l'ingresso del fabbricato,

- rientra nell’attività edilizia libera o al più tra gli interventi dia ristrutturazione edilizia consentiti dal vigente Piano di Recupero per le zone omogena "A" (art. 10 n.t.a.);

b) erroneo è il richiamo all'art. 10, comma 2, delle nta del vigente prg poiché tale disposizione riguarda la diversa ipotesi di "recupero funzionale degli edifici esistenti con la eliminazione di parti fatiscenti, inutili ed estranee all'originario organismo edilizio (superfetazioni)" mentre la tettoia posta a protezione dei locali al piano terra e per materiali e caratteristiche costruttive si armonizza bene con il fabbricato e non è in contrasto gli aspetti formali e di pregio dell'immobile, né modifica la sagoma del fabbricato.

III) Violazione di legge (art. 146, d.lvo 42/2004). Violazione di legge (artt. 3, 6, 27 d.p.r. 380/2001). Violazione del giusto procedimento). Eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - arbitrarietà – sviamento - ingiustizia manifesta):

a)l’intervento è conforme anche sotto il profilo paesaggistico; la tettoia, infatti, non costituisce elemento di disturbo della veduta di insieme dell'area né elemento detrattore della qualità ambientale del luogo.

3.1. Il Comune di San Cipriano Picentino non si costituiva.

3.3. Il T.a.r, con la sentenza 1607/2023 del 3 luglio 2023, respingeva il ricorso, e nulla disponeva per le spese, per le seguenti motivazioni:

a) con riguardo al primo motivo (mancata acquisizione pareri vincolistici), nella “nota di riscontro alla richiesta istruttoria il Comune intimato ha chiarito che, pur rientrando l’opera nel nell’area del piano paesaggistico, il diniego è stato disposto per il motivo ostativo e assorbente relativo ai profili edilizi, senza quindi entrare nel merito dei profili paesaggistici, così che non è stato indispensabile acquisire i relativi pareri. Infatti nel provvedimento impugnato il Comune intimato richiama solo i profili edilizi e non quelli paesaggistici, in quanto i primi, a fronte di ragioni ostative sotto il profilo edilizio, sono da soli sufficienti ai fini del diniego”;

b) con riguardo al secondo motivo (la tettoia non rientra nella categoria della “nuova costruzione” né integrerebbe alcun aumento di volume e superficie, né cambierebbe la destinazione d’uso dell’area adiacente all’ingresso del fabbricato), il giudice territoriale ha osservato che per “individuare quale sia il titolo edilizio occorrente per realizzare una determinata tettoia, occorre fare riferimento all'impatto effettivo che l'opera genera sul territorio, con la conseguenza che la stessa deve essere qualificata quale 'nuova costruzione' (con quanto ne consegue ai fini del previo rilascio del permesso a costruire) laddove, avuto riguardo alla sua struttura e all'estensione dell'area relativa, sia idonea a determinare significative trasformazioni urbanistiche ed edilizie. Nel caso di una tettoia appoggiata ad un edificio esistente, il preventivo rilascio del permesso di costruire è, quindi, necessario quando, per le sue caratteristiche costruttive, la tettoia sia idonea ad alterare la sagoma dell'edificio. L'installazione della tettoia è, invece, sottratta al regime del permesso di costruire ove la sua conformazione e le ridotte dimensioni ne rendano evidente e riconoscibile la finalità di mero arredo e di riparo e protezione dell'immobile cui accedono»;

c) con riguardo al terzo motivo, il Tar ha osservato che l’amministrazione intimata “Con congrua motivazione e all’esito di adeguata istruttoria, nel provvedimento impugnato ha evidenziato che l’opera realizzata, lungi dall’essere una mera pertinenza priva di impatto volumetrico, integra un corpo coperto estraneo all’originario fabbricato, aumentando la volumetria e la superficie, e comportando un mutamento della sagoma. È quindi evidente che l’intervento, a parte i profili paesaggistici, dal punto di vista edilizio avrebbe richiesto il permesso di costruire”.

4. Ha appellato la signora Maria Elia che censura la sentenza per i seguenti motivi.

I) Error in procedendo et in iudicando. Violazione dell’art. 115 c.p.c.- Violazione del principio dispositivo. Travisamento assoluto dei fatti di causa. Violazione dell’art. 112 c.p.c.- Omissione di pronuncia. Violazione art. 132 c.p.c.- Motivazione contraddittoria, illogica ed apparente:

a) il primo giudice ha travisato i fatti di causa e la motivazione della sentenza appellata è illogica e contraddittoria: il ricorso è stato rigettato perché l’appellante non “avrebbe” richiesto al Comune il rilascio di un permesso di costruire; sennonché “oggetto della presente controversia è, per l’appunto, il diniego di rilascio di un permesso di costruire, regolarmente richiesto dall’attuale appellante. Non è vero, dunque, che la sig.ra Elia “avrebbe” dovuto chiedere il rilascio del permesso di costruire poiché è esattamente quello che ha fatto”.

II) Error in procedendo et in iudicando. Violazione dell’art. 88 d.lgs n. 104 del 2010 in relazione all’132 c.p.c. Nullità della sentenza appellata per motivazione apparente. Travisamento assoluto dei fatti di causa. Contraddittorietà della motivazione. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Ultrapetizione:

a) il Tar Salerno, dopo aver richiamato inconferente giurisprudenza relativa alla necessità che una tettoia necessiti del rilascio di un permesso di costruire (oggetto della presente controversia è, appunto il diniego di rilascio di tale tipologia di titolo edilizio), ha apoditticamente statuito che “Il secondo e il terzo motivo sono infondati”; ebbene, la motivazione è solo apparente avendo omesso il giudice di primo grado di esporre i motivi in diritto della decisione, ovvero di illustrare le ragioni e l’iter logico seguito nel ritenere che la motivazione adottata dalla P.A. sia stata “congrua” ed espressa a seguito di una “adeguata istruttoria”: manca ogni riferimento alle n.t.a. ed alla loro corretta applicazione da parte della P.A.; manca ogni riferimento alla tipologia costruttiva della tettoia aggettante, alle sue dimensioni; manca ogni riferimento alla sua tipologia costruttiva ed all’impatto sulla sagoma del fabbricato;

b) il primo giudice ha stravolto e frainteso l’oggetto del contendere poiché è pacifico che, nella fattispecie non si è al cospetto di un’“opera realizzata”, inoltre il Comune di San Cipriano Picentino non ha mai contestato all’appellante l’aumento di volumetria o la creazione di un “corpo coperto;

c) la realizzazione della tettoia aggettante non comporta la creazione di nuova superficie utile coperta, né modifica la sagoma dell’edificio; l’opera progettata (non realizzata) è aggettante, non comporta aumento di superficie utile (poiché non amplia l’area calpestabile), non crea nuovi volumi (essendo aggettante e priva di superfici verticali contigue), né determina la modifica della sagoma dell’edificio (per essere di ridotte dimensioni e per essere in parte sottoposta ad un balcone).

III) Error in procedendo. Violazione degli artt. 22 e 23 del d.lgs n. 104/2010. Violazione delle disposizioni che impongono la difesa tecnica in giudizio. Violazione e falsa applicazione dell’art. 46 e dell’art. 73 del D.Lgs. n. 104/2010. Rilievo d’ufficio di eccezioni e deduzioni non introdotte in giudizio nei termini processuali di decadenza. Violazione dell’art. 101 c.p.c. Violazione del principio del contraddittorio. Violazione dell’art. 2697 c.c. Violazione del principio di riparto dell’onere della prova. Violazione dell’art. 115 e 116 c.p.c. Violazione del principio dispositivo e di valutazione delle prove:

a) il Tar, all’esito della disposta istruttoria, ha acriticamente recepito quanto riferito dal Comune in punto di mancata acquisizione dei pareri vincolistici, senza verificare se l’operato della P.A. fosse conforme alla procedura;

b) non essendosi costituito in giudizio, il Comune era decaduto dalla possibilità di depositare documenti, sollevare eccezioni non rilevabili d’ufficio, dedurre fatti impeditivi, modificativi o estintivi della pretesa azionata in giudizio, sicché irritualmente il giudice di primo grado lo ha autorizzato al deposito di una relazione “di chiarimenti”.

IV) L’appellante ripropone, altresì, i motivi di ricorso dedotti in primo grado.

4.1. Il Comune non si è costituito.

5. All’udienza del 3 luglio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. L’appello è infondato.

7. Parte appellante contesta il diniego di rilascio del permesso di costruire per la installazione di una tettoia antistante il fabbricato di proprietà, Via dei Medici Collegiali, Frazione Vignale, delle misure 1,80 x 5,00 mt, da realizzare in sostituzione di una preesistente scala in muratura.

8. Il Collegio osserva che il diniego è plurimotivato e si regge su ragioni ostative prettamente di natura urbanistica, segnatamente:

a) la tettoia costituirebbe elemento estraneo all’originario impianto del fabbricato;

b) non troverebbe applicazione l'art. 9 delle n.t.a. del vigente p.r.g. che disciplina gli interventi in zona "A";

c) la tettoia determinerebbe ampliamento del fabbricato con incremento della superficie coperta nonché modifica della sagoma dell'edificio;

d) l'opera così come progettata non sarebbe compatibile con le norme di attuazione del vigente p.r.g. e con l'art. 12 del Regolamento Edilizio trattandosi di struttura di nuova costruzione che incide sui parametri urbanistici (superficie coperta);

e) la tettoia non ricade nella "categoria di manutenzione straordinaria" ma in quella di "nuova costruzione".

9. Tra le altre ragioni ostative il divisato provvedimento oppone, dunque, all’appellante la circostanza, rilevante in fatto e in diritto, che “il manufatto determina ampliamento del fabbricato con incremento della superficie coperta nonché modifica della sagoma dell'edificio”.

10. Il Collegio ritiene questa autonoma motivazione immune dai rubricati vizi e sufficiente, pertanto, a supportare la legittimità dell’atto avversato.

11. L’art. 10 delle nta detta una rigida disciplina per le zone A) tesa a conservare, per gli edifici esistenti, la sagoma, i prospetti, la superficie coperta, l’ingombro planimetrico.

Ebbene, una tettoia come quella di cui al progettato intervento, in quanto elemento edilizio che proietta la sua ombra sul terreno, realizza senza dubbio un ingombro planimetrico. 

12. Questo significa che la sua presenza e forma vengono rappresentate sulla planimetria dell'immobile come se fosse un'area coperta vista dall'alto. 

13. Più in particolare, quanto all’ingombro planimetrico, la tettoia in questione, anche se aperta, occupa uno spazio fisico che si riflette sulla planimetria dell'edificio in quanto ne indica la proiezione sul piano orizzontale.

14. Consegue a tanto che la tettoia in questione, tenuto conto delle sue dimensioni e delle modalità di ancoraggio al suolo, altera la sagoma dell’edificio e, insieme a questa, aumenta la superficie coperta dell’immobile in modo significativo, anche perché destinata a un uso stabile e duraturo.

15. La superficie coperta, che comprende anche le tettoie, è, a sua volta, un parametro urbanistico importante in quanto può anche influire sulla volumetria dell'edificio.

16. La divisata tettoia si pone, pertanto, come elemento non solo funzionale bensì anche geometrico che incide, cioè, sulla rappresentazione planimetrica dell'immobile. 

17. In quanto tale, essa ricade pienamente nel perimetro di applicazione dell’articolo 10 delle n.t.a. e delle sue finalità conservative ponendosi rispetto all’edificio preesistente come un “elemento estraneo all'originario impianto del fabbricato”.

L’art. 9 delle n.t.a. del vigente p.r.g., invocato dall’appellante, non appare pertinente alla fattispecie.

18. La disposizione in esame prevede che" in zona "A", il piano regolatore si attua a mezzo di interventi edilizi diretti, autorizzati con concessione edilizia semplice o autorizzazione, per: opere minori; manutenzione ordinaria; manutenzione straordinaria; adeguamento igienico tecnologico e funzionale; consolidamento ed adeguamento antisismico; restauro e risanamento conservativo.

19. Nel caso di specie, la tettoia - per quanto sopra chiarito in punto di rilevanza urbanistica e di incidenza sulle caratteristiche storiche dell’edificio - non è classificabile tra le opere minori, tanto meno tra quelle di manutenzione (ordinaria e straordinaria) o di consolidamento statico; neppure essa è assimilabile al risanamento conservativo (intervento questo volto a preservare l’integrità e la funzionalità di un edificio rispettandone, appunto, le caratteristiche originarie) o al restauro conservativo (intervento che postula, invece, modifiche preordinate a riportare l’edificio a uno stato storico ben definito, che poi sarebbe quello che il Comune intende preservare proprio con le prescrizioni di cui all’art. 10 delle n.t.a.).

20. Il motivo di appello s’appalesa, pertanto, infondato.

21. Altrettanto infondati s’appalesano i vizi con riguardo alla mancata acquisizione dei pareri vincolistici.

21.1. Il Collegio osserva che, in presenza di un vincolo paesaggistico, il rilascio del permesso di costruire per opere edilizie è subordinato all'ottenimento dell'autorizzazione paesaggistica, che è un atto però distinto dal permesso di costruire seppur necessario. 

21.2. La mancata acquisizione dei pareri necessari rende, tuttavia, il permesso di costruire non invalido bensì inefficace, stante l’autonomia strutturale e funzionale dei due provvedimenti edilizio-urbanistico e paesaggistico), impedendo l'inizio dei lavori finché non si ottiene l'autorizzazione paesaggistica. 

22. Allo stesso modo, la ravvisata incompatibilità urbanistica supporta in autonomia il diniego del titolo edilizio riposando su ragioni tecniche, giuridiche e fattuali distinte e separate rispetto alla valutazione prettamente paesaggistica di competenza di altra autorità.

In linea di principio, infatti, l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio; i due atti di assenso, quello paesaggistico e quello edilizio, operano su diversi piani, essendo posti a tutela di interessi pubblici diversi, seppur parzialmente coincidenti.

23. Più in particolare, l’autorizzazione paesaggistica ed il titolo edilizio rispondono ad interessi pubblici distinti e tipizzati: l’uno valuta, in forza d’apprezzamento tecnico discrezionale, la compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio proposto, mentre l’altro, con autonoma e specifica istruttoria, accerta la conformità urbanistico-edilizia del manufatto (Cons. Stato, sez. VI, sent. 20 gennaio 2023, n. 682.

Il parametro di riferimento per la valutazione dell’aspetto paesaggistico non coincide, dunque, con la disciplina urbanistico- edilizia, ma nella specifica disciplina dettata per lo specifico vincolo.

24. Nel caso di specie, il Comune ha valutato e apprezzato esclusivamente profili di matrice edilizio-urbanistica senza invadere le competenze dell’autorità preposta alla tutela del vincolo; ragion per cui, anche per evidenti ragioni di economia procedimentale, di efficacia dei mezzi amministrativi nonchè del principio di non aggravio del procedimento, la mancata, previa interlocuzione con l’autorità preposta alla tutela del vincolo non costituisce motivo di invalidità del diniego siccome questo basato, nella peculiarità della fattispecie, esclusivamente su ragioni edilizie e urbanistiche di stretta competenza dell’autorità comunale.

25. In conclusione, per quanto sin qui esposto, l’appello è infondato e deve essere, pertanto respinto. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti in ragione della peculiarità della questione trattata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere