Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2158, del 18 aprile 2013
Urbanistica.PRG contrasto tra segno grafico e parte normativa

Qualora vi sia un contrasto tra le indicazioni grafiche del piano regolatore generale e le prescrizioni normative, siano queste ultime a prevalere, in quanto in sede di interpretazione degli strumenti urbanistici le risultanze grafiche possono solo chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo, ma non possono sovrapporsi o negare quanto risulta da questo. Dunque, nel contrasto tra normativa e segno grafico, occorre dare prevalenza alla prima (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 02158/2013REG.PROV.COLL.

N. 05680/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5680 del 2005, proposto da:
Comune di Gravina in Puglia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Vincenzo Jambrenghi Caputi, con domicilio eletto presso l’Avv. Vincenzo Jambrenghi Caputi in Roma, via Vincenzo Picardi, n. 4/B;

contro

C. & T Costruzioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Franco Gagliardi La Gala e dall’Avv. Pietro Cavallera, con domicilio eletto presso l’Avv. Eugenio Gagliano in Roma, via Giuseppe Pitré, n. 13;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA - BARI: SEZIONE III n. 01020/2005, resa tra le parti, concernente il permesso di costruzione di un fabbricato residenziale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 marzo 2013 il Cons. Massimiliano Noccelli e uditi per le parti l’Avv. Vincenzo Caputi Jambrenghi e l’Avv. Franco Gagliardi La Gala;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto avanti al T.A.R. Puglia, C & T Costruzioni s.r.l. (d’ora in avanti, per brevità, C & T), proprietaria di un suolo ricadente nel centro urbano del Comune di Gravina di Puglia, via Parallela don Saverio Valerio, angolo Via Lenin, impugnava il provvedimento del Dirigente del Servizio Edilizia ed Urbanistica prot. n. 8290/04 del 24.3.2004, con il quale veniva negato il rilascio del permesso di costruire un fabbricato per civile abitazione.

Secondo il Comune, infatti, l’area di intervento, nello strumento esecutivo “Studio Particolareggiato delle zone omogenee B2-1 e della zona stralcio PEEP approvato con DPGR n. 1831 del 4.10.1979, come recepito nel PRG vigente, sarebbe destinata a “Servizi sanitari e viabilità di piano” e non all’edificabilità di tipo residenziale.

La società ricorrente, assumendo che la determinazione del Comune fosse frutto di un errore, derivante dalla stratificazione, nel tempo, di successivi atti di pianificazione, chiedeva l’annullamento del diniego di rilascio.

L’amministrazione resistente, costituitasi, deduceva preliminarmente, in rito, l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dei certificati di destinazione urbanistica e, nel merito, la infondatezza dello stesso.

Il T.A.R. Puglia, sez. III, con sentenza n. 1020 del 10.3.2005, annullava l’atto impugnato, ritenendo che l’area in questione, individuata in catasto al foglio 85/A, part. 639, fosse inserita entro il perimetro della zona B3/2 e non risultasse vincolata ad alcuna tipologia di servizio pubblico, avendo natura residenziale.

Avverso tale sentenza proponeva appello il Comune e, deducendone l’erroneità, ne chiedeva, previa sospensiva, la riforma e l’annullamento.

Si costituiva nel giudizio di appello la società appellata, resistendo all’avversario gravame e chiedendone il rigetto.

Con ordinanza n. 4096 del 1.9.2005 la Sezione accoglieva l’istanza cautelare, sospendendo l’efficacia della sentenza impugnata.

All’udienza del 19.3.2013 il Collegio, udita la discussione delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

2. L’appello è fondato.

C & T ha impugnato dinanzi al T.A.R. Puglia, come si è accennato in premessa, il diniego opposto dal Dirigente del Servizio Edilizia ed Urbanistica della Direzione Territorio e Ambiente del Comune di Gravina in Puglia al rilascio, in favore della stessa società, del permesso di costruire un fabbricato residenziale nel centro urbano alla via Parallela don Saverio Valerio, angolo via Lenin, sul suolo distinto in catasto al foglio di mappa 85/A, particella 639, di circa mq. 2000.

Il diniego è motivato dalla circostanza che “l’area di intervento nello strumento esecutivo “Studio particolareggiato delle zone omogenee B72-1 e della zona stralcio PEEP”, approvato con dPRG n. 1831 del 4.10.1979, come recepito nel PRG vigente, è destinata a servizi sanitari e viabilità di piano e non all’edificazione residenziale”.

2.1. Secondo C & T, le cui argomentazioni sono state condivise dal T.A.R. nell’impugnata sentenza, il PRG del Comune, approvato con Decreto del Presidente della Giunta della Regione Puglia n. 250 del 10.3.1993, avrebbe inequivocabilmente estrapolato l’area di ben 2000 mq., di proprietà dell’appellata e censita in catasto al foglio 85/A, particella 639, dal “perimetro” dell’antecedente Piano Particolareggiato e l’avrebbe inserita nell’alveo B/3-2 “di completamento”, sovrapponendovi un chiaro retino omogeneo di destinazione.

In altri termini, secondo l’appellata, sarebbe chiara ed in equivoca la scelta del PRG di distinguere:

- le aree “residenziali” omogenee B3-2;

- le aree “a servizi” estranee dalla “perimetrazione”.

Sostiene C & T che l’area oggetto di causa, individuata in catasto al foglio 85/A, particella 639, è inserita entro il “perimetro” della zona B3-2 e non risulta vincolata ad alcuna tipologia di “servizio” pubblico, avendo natura residenziale.

Ne discenderebbe la conclusione, fatta propria anche dal T.A.R., che l’area edificabile de qua, indicata in catasto al foglio 85/A, particella 639, contenuta nella zona B3-2, non sarebbe soggetta ad alcun vincolo.

E ciò in quanto non avrebbe alcun significato la nuova definizione di zona B3-2, né la ridefinizione del perimetro diversamente dall’ex stralcio PEEP, se non per la necessità di specificare urbanisticamente la intera zona B3-2 quale zona omogenea di tipo residenziale.

2.2. Il T.A.R., sulla scorta di tali argomentazioni, ha ritenuto che il richiamo dei piani particolareggiati, contenuto nell’art. 15 delle NTA, sia avvenuto unicamente sotto il profilo della disciplina “senza individuazione specifica delle aree”.

Il fatto che i piani particolareggiati contenessero aree destinate a servizi sarebbe, secondo il primo giudice, del tutto inconferente con la questione oggetto di controversia.

Anzi, ritiene il T.A.R., se si sovrappongono geometricamente le tavole dei piani particolareggiati con quelle del PRG vigente, come ha fatto il perito della società nella relazione tecnica di parte, l’area de qua esulerebbe inequivocabilmente da quelle già specificamente individuate e destinate ai singoli servizi.

Dagli elaborati grafici emergerebbe, quindi, “con certezza” che le aree già destinate a servizi siano poste al di fuori dell’area B3-2 e che la particella 639 del foglio 85/A “è tipizzata nell’alveo delle zone residenziali omogenee di completamento B/3/2” (p. 5 della sentenza impugnata).

Di qui, secondo il T.A.R., la conclusione che il PRG abbia modificato le precedenti previsioni grafiche dei piani secondari dell’area in questione.

2.3. L’assunto del T.A.R., tuttavia, è erroneo e va disatteso.

L’art. 15 NTA del PRG vigente stabilisce che le zone B/3 “coincidono sostanzialmente con le zone omogenee di tipo B, di cui al vigente Studio particolareggiato delle zone B/2.1 e zone stralcio PEEP”.

È inequivocabile il principio di sostanziale corrispondenza tra le zone B/3 e le zone omogenee di tipo B ricadenti nello “Studio particolareggiato”.

Lo stesso art. 15 precisa, poi, che nella zona in cui si trova il suolo della società appellata sono previsti lotti di edilizia privata e lotti a destinazione pubblica individuati “come da studio particolareggiato”.

Ciò contraddice e smentisce l’assunto del T.A.R., secondo il quale il richiamo dei piani particolareggiati, contenuto nell’art. 15 delle NTA, sarebbe avvenuto unicamente sotto il profilo della disciplina urbanistica “senza individuazione specifica delle aree”.

Al contrario la recezione del piano particolareggiato è, tendenzialmente, totale, senza che il testo dell’art. 15 delle NTA dia adito ad alcun o dubbio o appiglio per ritenere, come fa il giudice di prime cure, che il rinvio al piano sia limitato solo al profilo della disciplina urbanistica, senza individuazione specifica delle aree.

Anzi l’art. 41 NTA, dal T.A.R. indebitamente svalutato, fuga ogni dubbio al riguardo, chiarendo che “gli strumenti urbanistici esecutivi in vigore alla data di adozione del presente PRG conservano la loro validità per quanto non modificato dal presente PRG”.

Non vi è alcun elemento che lasci ritenere, dunque, diversamente da quanto ha opinato il primo giudice, che il richiamo del PRG al piano particolareggiato sarebbe avvenuto, peraltro incongruamente ed immotivatamente, solo con riferimento alla disciplina urbanistico-edilizia e non in relazione al perimetro delle aree, dato che tale strumento esecutivo conserva la sua validità per quanto “non espressamente” modificato dal PRG.

2.4. A diversa conclusione non conduce nemmeno il rilievo del primo giudice secondo cui, se si sovrappongono geometricamente le tavole dei piani particolareggiati con quelle del PRG vigente, come ha fatto il perito della società nella relazione tecnica di parte, l’area de qua esulerebbe inequivocabilmente da quelle già specificamente individuate e destinate ai singoli servizi, perché il PRG vigente avrebbe, al di là di ogni dubbio, estrapolato l’area di ben 2000 mq., di proprietà della società appellata e censita in catasto al foglio 85/A, particella 639, dal “perimetro” dell’antecedente Piano Particolareggiato e l’avrebbe inserita nell’alveo B/3-2 “di completamento”, sovrapponendovi un chiaro retino omogeneo di destinazione.

Se pure si voglia prescindere dal rilievo che la mera sovrapposizione di un retino omogeneo nella tavola grafica del PRG è un elemento troppo incerto e “debole” per desumerne, con la certezza affermata dal primo giudice, la volontà di mutare la destinazione dell’area, anche accedendo, quindi, alla tesi secondo cui nella parte grafica del PRG sarebbe stata introdotta in tal modo una variazione nel perimetro dell’area rispetto a quanto previsto dal piano particolareggiato, nondimeno sarebbe erronea la conclusione alla quale è pervenuto il primo giudice, secondo il quale nel contrasto tra parte normativa e parte grafica dello strumento urbanistico dovrebbe prevalere quest’ultima (p. 5 della sentenza impugnata).

È vero, anzi, il contrario.

La giurisprudenza di questo Consiglio è concorde nel ritenere che, laddove si evidenzi un simile contrasto, debba prevalere la parte normativa e quindi, nel caso di specie, quanto prevedono i sopra citati artt. 15 e 41 NTA del PRG, con integrale richiamo ed applicazione del piano particolareggiato.

È, infatti, principio costantemente affermato da questo Consiglio (Cons. St., sez. V, 22.8.2003 , n. 4734; Cons. St., sez. IV, 10.8.2000, n. 4462; Cons. St., sez. IV, 5.6.1998, n. 917; Cons. St., sez. V, 21.6.1995, n. 724), dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, che, qualora vi sia un contrasto tra le indicazioni grafiche del piano regolatore generale e le prescrizioni normative, siano queste ultime a prevalere, in quanto in sede di interpretazione degli strumenti urbanistici le risultanze grafiche possono solo chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo, ma non possono sovrapporsi o negare quanto risulta da questo.

Questa stessa Sezione, in più occasioni, ha avuto modo di ribadire il principio che, nel contrasto tra normativa e segno grafico, occorre dare prevalenza alla prima (cfr., ex plurimis, sent. n. 3081 del 12.6.2007).

Di qui la conclusione che, anche volendo attribuire alla retinatura della tavola grafica quel significato, invero ambiguo e, comunque, non perspicuo, che le annette senza solidi appigli probatori la sentenza impugnata, tale significato non può contrastare con l’applicazione integrale del Piano particolareggiato, imposta, questa volta inequivocabilmente, dagli artt. 15 e 41 NTA del PRG.

Ed è quanto si legge, del resto, anche nella relazione del 6.8.2005 del Dirigente pro tempore dell’Ufficio Tecnico Comunale (doc. 1 fasc. parte appellante), laddove questi rileva che “il P.R.G. vigente, pur avendo modificato in parte la perimetrazione dell’area dello studio particolareggiato estromettendo dalla stessa alcune superfici destinate a servizi, non contiene alcuna indicazione che porti al superamento della specifica destinazione a servizi sanitari e viabilità prevista dal Piano Esecutivo per i suoli in questione in favore di una destinazione totalmente residenziale”.

La stessa documentazione prodotta dall’appellata, del resto, rivela come non esista, agli atti dell’amministrazione comunale, alcun presunto elaborato grafico che abbia diviso, marcandola in rosso, la linea di divisione tra aree residenziali e aree non residenziali nella zona in questione.

Di fronte a tali considerazioni, pertanto, non può che risultare ultronea e superflua, ai fini del decidere, la richiesta di verificazione formulata dalla società appellata, poiché a tale mezzo istruttorio non possono demandarsi valutazioni giuridiche, che, in un quadro fattuale come quello prospettato, competono solo all’autorità giurisdizionale.

2.5. Ne segue che l’impugnata sentenza, nel ritenere che l’area abbia acquistato vocazione residenziale in difetto di elementi chiari ed univoci dai quali trarre simile convinzione e, anzi, nonostante l’espresso richiamo del PRG alle previsioni dello “Studio particolareggiato della zona omogenea B/2.1 e stralcio PEEP” (che prevede la realizzazione di servizi sanitari e viabilità nell’area de qua), deve essere riformata, con conseguente reiezione del ricorso proposto in prime cure da C & T.

3. Attesa l’articolazione interpretativa della questione, alla luce di quanto sopra esposto, ritiene il Collegio che sussistano, comunque, gravi ragioni per compensare interamente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado da C & T Costruzioni s.r.l.

Compensa interamente tra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2013 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Numerico, Presidente

Diego Sabatino, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Fulvio Rocco, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/04/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)