Cons. Stato Sez. V n. 5070 del 2 agosto 2010
Urbanistica. Strumenti programmatori

Chi adotta nuovi strumenti programmatori debba tener conto dello stato di fatto del territorio e degli immobili allorquando quest’ultimo trovi la propria legittimazione giuridica in atti provenienti dalla stessa pubblica Amministrazione. Ciò vale, in particolare, quando le modificazioni territoriali siano preordinate a uno sviluppo edilizio e turistico nel quale si possa individuare un interesse non meramente morale dell’amministratore comunale, che risulta essere stato parte venditrice degli immobili destinati all’intervento edificatorio.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 05070/2010 REG.DEC.

N. 08384/2009 REG.RIC.

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 8384 del 2009, proposto da:
Ferdinando Curti, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Camerini, Adriano Rossi, con domicilio eletto presso Adriano Rossi in Roma, viale delle Milizie 1;

contro

Comune di Fagnano Alto, rappresentato e difeso dall'avv. Gabriella Giuliani, con domicilio eletto presso Monaldo Mancini in Roma, via Gallia,86; Azienda Usl di L'Aquila;

nei confronti di

Federico Rosati, Filippo Rosati; Flavia Lattanzi Benvenuti, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Alessandra Sandulli, con domicilio eletto presso Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele 349;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. ABRUZZO - L'AQUILA: SEZIONE I n. 00020/2009, resa tra le parti, concernente DINIEGO AUTORIZZAZIONE ATTIVITA' DI SOSTA DI SUINI DI ALLEVAMENTO.


Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Fagnano Alto e di Flavia Lattanzi Benvenuti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2010 il Cons. Filoreto D'Agostino e uditi per le parti gli avvocati Rossi, Stella Richter, su delega dell' avv. Giuliani, e Sandulli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso radicato nel ruolo generale del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo - sede de L’Aquila al n. 536/2006, il Sig. Rovo Giuseppe, titolare di ditta individuale di allevamento e commercio di animali vivi, ha impugnato il diniego oppostogli dal Comune di Fagnano Alto di autorizzazione per il ricovero temporaneo di animali vivi destinati al commercio presso il capannone ad uso stalla, in contrada Vicenne della Frazione Ripa, concessogli in comodato dal proprietario (anch’egli ricorrente) Sig. Fernando Curti, il quale in detto immobile, appositamente costruito, svolge attività di allevamento suini.

A sostegno della domanda il signor Rovo ha precisato che il competente servizio della AUSL aveva dato l’autorizzazione per la sosta di suini da allevamento, entro il limite di 150 capi, con la prescrizione di procedere alla sistematica pulizia e disinfezione dei box di ricovero e alla periodica rimozione del letame.

Con l’atto impugnato, proveniente dal Sindaco e dal Segretario Comunale di Fagnano l’autorizzazione amministrativa non veniva concessa in quanto la distanza intercorrente tra il fabbricato adibito a stalla di sosta e le abitazioni della frazione Ripa sarebbe risultata inferiore a 250 metri, per cui “la predetta stalla non risulta situata in località idonea dal punto di vista urbanistico, pur avendo i requisiti igienico - sanitari”.

Con altra nota (del 05.07.2005) il Sindaco ed il Segretario anzidetto comunicavano, che in ordine alla porcilaia, della quale si chiedeva la riattivazione, non risultava comunicata nel termine dei previsti 30 giorni la dismissione dell’attività.

Peraltro essendo ormai decaduta la originaria attività di allevamento maiali, erano state autorizzate nella frazione delle attività turistico ricettive incompatibili con la attività predetta.

Con nota 02.08.2006 venivano, da parte ricorrente rappresentate le ragioni della illegittimità del diniego di autorizzazione.

Ma il Comune, sebbene sollecitato, rifiutava l’annullamento o la revoca del provvedimento adottato nei confronti del Sig. Rovo Giuseppe.

Con atto di proposizione di motivi aggiunti i ricorrenti esponevano che, a seguito di accesso, il Comune aveva reso noto di aver rilasciato: un permesso di costruire al Sig. Filippo Rosati per la ristrutturazione di civile abitazione (attività ricettiva extra alberghiera) in frazione Ripa; un permesso di costruire al Sig. Federico Rosati per la realizzazione di un ristorante tipico mediante recupero di locali.

Detti provvedimenti, ritenuti lesivi nei confronti degli istanti che intendono salvaguardare i diritti derivanti dalla preesistenza della stalla, legittimamente costruita da circa trenta anni, sono stati quindi impugnati dai ricorrenti con i predetti motivi aggiunti.

Con atto di proposizione di ulteriori motivi aggiunti, notificato anche ai sigg.ri Filippo e Federico Rosati nonché alla sig.ra Flavia Lattanzi, come pure alla s.n.c. E.D.I.L.GIAIMO, i ricorrenti impugnavano il permesso di costruire n.17/06, rilasciato il 21.06.2006 alla s.n.c. EDILGIAIMO per la realizzazione di un centro residenziale e commerciale nella frazione Ripa, a pochi metri dalla stalla del ricorrente Curti.

Con successivo ricorso (n.198/2007) il Sig. Ferdinando Curti chiedeva l’annullamento dell’ordinanza n. 5/2007, notificata il 13.03.2007, con la quale il Sindaco di Fagnano Alto ordinava al ricorrente la immediata sospensione dell’attività, con divieto di introdurre suini nella stalla di sua proprietà, in frazione Villa di Ripa, e di eseguire gli adeguamenti elencati nell’ordinanza stessa entro il termine di 3 mesi; decorso il quale ed in difetto di ottemperanza il Comune avrebbe provveduto “alla bonifica dell’impianto con rivalsa delle spese nei confronti della proprietà; intendendo decaduto l’esercizio della attività.

Seguiva la proposizione di motivi aggiunti

Il Tribunale amministrativo adito, con la sentenza in epigrafe, disponeva in via preliminare la riunione dei ricorsi e, nel merito, li respingeva.

Avverso quella pronuncia ha proposto appello il signor Ferdinando Curti lamentando la totale erroneità della medesima. Si sono costituiti sia il Comune di Fagnano Alto sia la signora Flavia Lattanzi Benvenuti che concludono per la reiezione del gravame.

DIRITTO

L’appello è fondato.

La disamina delle questioni prospettate va preceduta, per una migliore comprensione, da brevi richiami in fatto su circostanze pacifiche inter partes o comunque acquisite agli atti del processo.

Dagli atti offerti in comunicazione emerge chiaramente che:

- la stalla del signor Ferdinando Curti fu edificata in forza di concessione edilizia n. 20 dell’11 agosto 1978 e che l’immobile fu dichiarato agibile il successivo 4 dicembre del medesimo anno;

- il predetto locale fu dotato di impianto di depurazione degli scarichi giusta concessione edilizia n. 5 del 19 aprile 1990;

- in quel capannone il signor Curti ha sempre esercitato l’attività di allevamento suini;

- il signor Rovo ha richiesto, nel 2006, autorizzazione sanitaria per il ricovero temporaneo di animali vivi presso il medesimo capannone (stalla di sosta);

- l’ASL de L’Aquila, dopo aver effettuato sopralluogo sull’impianto e averne constata la sostanziale conformità, ha rilasciato, per quanto di competenza, la richiesta autorizzazione sanitaria.

Le doglianze dell’appellante vanno conseguentemente misurate alla stregua degli elementi di fatto appena elencati.

Tutti e tre i motivi dedotti avverso il provvedimento di diniego opposto al signor Rovo sono fondati.

Il primo mezzo concerne il mancato rispetto del disposto dell’articolo 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, ritenuto superabile dal Comune di Fagnano Alto sul rilievo che la vicenda non avrebbe potuto avere esito diverso, attesa l’irremovibilità della decisione attuata.

Se con questa formula il Comune appellato ha inteso dare una giustificazione giuridica all’affermazione di volontà pura o se, per contro, ha ritenuto di poter dimostrare, anche in via successiva, la vincolatività e, per questo, l’irretrattabilità delle proprie statuizioni, è certo, comunque che lo stesso ha mosso e muove da un presupposto erroneo, costituito dal fatto di ritenere non consentita l’attività di stalla per profili eminentemente urbanistici.

Quanto ritenuto dal Comune non trova invero giustificazione di sorta, posto che la stalla dell’appellante era stata edificata giusta concessione edilizia rilasciata dal sindaco pro tempore del Comune di Fagnano Alta nell’ormai lontano 1978 e che un immobile legittimamente inserito nel territorio non perde tale sua qualità in esito alle modifiche imposte dagli strumenti urbanistici.

Vale, semmai, la regola contraria che chi adotta nuovi strumenti programmatori debba tener conto dello stato di fatto del territorio e degli immobili allorquando quest’ultimo trovi la propria legittimazione giuridica in atti provenienti dalla stessa pubblica Amministrazione.

Ciò vale, in particolare, quando le modificazioni territoriali siano preordinate a uno sviluppo edilizio e turistico nel quale si possa individuare un interesse non meramente morale dell’amministratore comunale, che risulta essere stato parte venditrice degli immobili destinati all’intervento edificatorio.

A prescindere da questi rilievi, che pure potrebbero acquisire specifica rilevanza, è comunque certo che l’affermazione di irretrattabilità della decisione è erronea e priva di giustificazioni, posto che l’atto non solo non era dovuto, ma anche in palese contrasto con atti legittimamente formati dal medesimo Comune appellato.

Altrettanto fondato è il secondo motivo che contesta la legittimazione del Sindaco e del segretario comunale a sottoscrivere un atto che dovrebbe promanare dalla ripartizione tecnica (o da ufficio di analoga posizione ordinamentale).

I soggetti muniti di potere “politico” sono stati esclusi fin dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, ma ancor più esplicitamente dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, dal compimento di atti gestionali.

Nel caso di specie il sindaco di Fagnano Alta, titolare di un interesse quanto meno morale alla realizzazione dell’intervento edilizio sui terreni da lui venduti, ha sottoscritto un atto che si poneva fuori dalle sue competenze istituzionali.

La competenza del segretario comunale sussisterebbe, per contro, in carenza di qualsivoglia soggetto incaricato dello svolgimento del servizio tecnico. Nel caso di specie risulta che tali funzioni sono affidate per incarico a un ingegnere, unico soggetto titolato a manifestare la volontà dell’Amministrazione comunale in subiecta materia.

Ne consegue l’incompetenza del segretario comunale, a prescindere dal problema se la sottoscrizione di quest’ultimo sul provvedimento avesse finalità di compartecipazione all’atto o di semplice autentica della sottoscrizione del sindaco per un atto che normalmente esorbita dalle funzioni di quello.

Relativamente al terzo motivo sembra sufficiente il richiamo a quanto osservato nel contesto della prima doglianza: la piena conformità urbanistica della stalla del signor Curti impone di negare ogni fondamento alla tesi seguita dal Comune, posto che, come puntualmente sottolineato dalla difesa dell’appellante, l’articolo 72 della legge 12 aprile 1983, n. 18 disciplina le distanze che le nuove costruzioni debbono mantenere rispetto a preesistenti ambiti: il che è palesemente estraneo al caso di specie.

Le considerazioni che precedono consentono di ritenere del tutto assorbiti i numerosi motivi aggiunti riproposti in sede d’appello.

Parimenti fondato è l’appello nella parte nella quale denuncia le non corrette conclusioni assunte dal Giudice di prime cure in ordine all’impugnazione dell’ordinanza sindacale che disponeva la sospensione dell’attività espletata dal signor Curti, con divieto di introdurre suini nella stalla di sua proprietà e l’esecuzione degli adeguamenti elencati nell’ordinanza stessa nel termine di tre mesi, con intimazione che, in difetto, si sarebbe proceduto alla bonifica dell’impianto, intendendosi peraltro decaduto l’esercizio dell’attività.

Per giungere a tali conclusioni il Sindaco di Fagnano Alta si è avvalso solo parzialmente dell’opera della ASL e ha affidato incarichi a soggetti di fiducia dell’Amministrazione in un contesto sicuramente estraneo alle competenze specifiche e positivamente riservate ai servizi veterinari della ASL.

Premesso che l’operato di soggetto diverso dal competente servizio della ASL non assume alcun rilievo in un contesto nel quale la legislazione assegna esclusiva competenza agli organi preposti alla tutela della salute (si versa in materia di tutela di valori superprimari, salvaguardata, nel caso in esame, dal comma 2 dell’articolo 17 della legge 7 agosto 1990, n. 241), restano da esaminare le conclusioni assunte dalla relazione del direttore del servizio veterinario di igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche.

Tali conclusioni, apparentemente sfavorevoli al Curti, sono state contestate sia dal responsabile del Settore veterinario della ASL sia dai direttori del servizio veterinario di sanità animale. Con tali documenti si è escluso qualsiasi manchevolezza sia sotto il profilo igienico, sia con riguardo all’accreditamento per la Malattia Vescicolare Suini. Va peraltro ricordato che la disposta rimozione di pannelli di amianto, della quale il Comune di Fagnano reclama, ora, l’attuazione, è stata effettuata anni prima a cura dell’appellante, come lo stesso ha potuto documentalmente dimostrare.

Giova peraltro sottolineare come nell’atto impugnato con il primo ricorso (n. 532/2006) lo stesso Comune di Fagnano avesse dato atto che la stalla era in possesso dei requisiti igienico sanitari.

A distanza di nemmeno un anno, la situazione prima ritenuta del tutto regolare dal punto di vista igienico veterinario, viene sottoposta a ogni genere di disamina per dimostrare una verità obiettivamente contraria a quella assunta nel provvedimento dell’anno precedente.

Sono sufficienti questi fatti per inquadrare i provvedimenti impugnati con il secondo gravame siccome apertamente elusivi dell’obbligo di correttezza ed imparzialità che dovrebbe gravare sull’amministrazione e a colorarne il contegno in funzione degli interessi edilizi da realizzare nella zona.

A questa stregua ottengono favorevole scrutinio i motivi aggiunti elencati sub 1, 3, 4 e 5, come riprodotti nell’atto di appello.

Può invero affermarsi che:

a) il provvedimento adottato dal Sindaco per gli adempimenti relativi all’igiene della stalla (ancorché sostanzialmente privi dei presupposti come sopra notato) non erano di tale urgenza da impedire il rispetto delle regole stabilite dall’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, anche alla luce della circostanza che meno di un anno prima lo stesso sito era stato ritenuto conforme ai requisiti igienico sanitari (motivo aggiunto sub I)

b) l’eccesso di potere per falsità della causa e falsità dei presupposti nonché per violazione del principio di buona fede, correttezza ed imparzialità dell’azione amministrativa risulta in modo esplicito dalle considerazioni sopra svolte (motivo aggiunto sub III);

c) è stata violata la regola propria dell’ordinamento sanitario che i relativi provvedimenti vadano presi sulla base di pareri resi dagli organi muniti della necessaria e non sostituibile competenza tecnica (motivo sub IV).

Le spese seguono la soccombenza e, tenuto conto del contegno complessivo delle parti, sono liquidate in complessivi euro 9.000.= e sono poste a totale carico del Comune di Fagnano Alta

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione quinta accoglie l’appello e, in riforma della sentenza appellata, annulla gli atti già impugnati in primo grado, condannando l’Amministrazione comunale appellata alle spese del giudizio come in motivazione.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2010 con l'intervento dei Signori:

Calogero Piscitello, Presidente

Filoreto D'Agostino, Consigliere, Estensore

Aldo Scola, Consigliere

Roberto Chieppa, Consigliere

Roberto Capuzzi, Consigliere

L'ESTENSORE                                                        IL PRESIDENTE

Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/08/2010