Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3270, del 13 giugno 2013
Urbanistica.Legittimità ordinanza demolizione di una serie di manufatti localizzati in un impianto di lavorazione inerti

L'aggiunta di una vasca completamente interrata per lo stoccaggio degli inerti, di un nastro trasportatore per l'alimentazione dell'impianto e di una vasca per il lavaggio degli automezzi in posizione differente dalla precedente, all’interno di un impianto di lavorazione inerti, si collocano concettualmente al di fuori del concetto di manutenzione straordinaria. Tale nozione, già data dall’art. 31 comma 1 lettera b) della l. 5 agosto 1978 n°457, è ora espressa dall’art. 3 comma 1 lettera b) del d.P.R. n. 380 del 2011 e comprende “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso”. La giurisprudenza interpreta tale nozione nel senso di imporre la necessaria esistenza di un duplice ordine di limiti, uno di carattere funzionale, costituito dalla necessità che i lavori siano diretti alla mera sostituzione o al puro rinnovo di parti dell'edificio, e l'altro di carattere strutturale, consistente nella proibizione di alterare i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari o di mutare la loro destinazione. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 03270/2013REG.PROV.COLL.

N. 03725/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello n. 3725 del 2008, proposto da 
Colabeton s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Franco Scoca, Innocenzo Gorlani e Alessandro Gigli, ed elettivamente domiciliata presso il primo dei difensori in Roma, via G. Paisiello n. 55, come da mandato a margine del ricorso introduttivo;

contro

Comune di Cologne, in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Ramadori e Fiorenzo Bertuzzi, ed elettivamente domiciliato presso il primo dei difensori in Roma, via M. Prestinari n. 13, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sezione prima, n. 233 del 10 marzo 2008;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2013 il Cons. Diego Sabatino e udito per le parti l’avvocato Alessandro Gigli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 3725 del 2008, Colabeton s.p.a. propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sezione prima, n. 233 del 10 marzo 2008 con la quale è stato respinto il ricorso proposto contro il Comune di Cologne per l'annullamento della nota 4 maggio 2007 prot. n°5584, con la quale il Comune di Cologne ha ingiunto alla ricorrente di demolire una serie di manufatti localizzati in un impianto di lavorazione inerti di proprietà della stessa e costituiti da una fossa comprensiva di rampa, da una fossa ovoidale e da due fosse laterali; della nota 24 aprile 2007 prot. n°5258, con la quale il Comune di Cologne si è pronunciato sulle osservazioni della ricorrente ai sensi dell’art. 10 bis l. 241/1990; della nota 3 aprile 2007 prot. n°4323, con la quale il Comune di Cologne ha preannunciato il rigetto dell’istanza di sanatoria presentata per le opere suddette; di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale; nonché per la condanna dell’amministrazione resistente al risarcimento del danno.

A sostegno delle doglianze proposte dinanzi al giudice di prime cure, la Colabeton s.p.a aveva premesso di essere proprietaria, per averlo acquistato da altro imprenditore, di un impianto di lavorazione degli inerti sito in Comune di Cologne, che insiste su un terreno distinto al Catasto di quel Comune al foglio 16 mappale 76, classificato dal vigente strumento urbanistico come facente parte di una zona E1 agricola e soggetto in base all’art. 53 delle NTA di piano ad una prescrizione particolare, secondo la quale “si riconosce la situazione di fatto” –ovvero l’esistenza dell’impianto- “con le destinazioni condonate. E’ ammissibile solo l’ordinaria e la straordinaria manutenzione”.

La Colabeton, nel portare a termine alcune opere oggetto di d.i.a. presentata dal proprio dante causa, riteneva però di apportare una serie di modifiche rispetto a quanto assentito, pertanto riceveva un’ordinanza di sospensione lavori, e provvedeva quindi a presentare domanda di permesso di costruire in sanatoria per le opere abusive così realizzate.

Il Comune denegava la sanatoria ed ingiungeva la demolizione delle opere stesse, ritenendo che le stesse costituissero nuove costruzioni, realizzate fra l’altro traslando il sedime dell’impianto originario, e non potessero in alcun modo ricondursi al concetto di manutenzione straordinaria, ovvero ad un intervento ammesso nell’area.

Avverso tali provvedimenti, proponeva impugnazione la Colabeton, con ricorso articolato in cinque motivi, che in ordine logico si riassumono così come segue:

- con il primo motivo, deduceva violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990, per non avere l’amministrazione, dopo aver preannunciato il diniego della domanda di sanatoria, formalizzato lo stesso, emettendo invece l’impugnato ordine di demolizione;

- con il secondo motivo, deduceva la violazione dell’art. 27 comma 1 lettera b) della l. r. Lombardia n°12/2005, perché le opere abusive rientrerebbero in un concetto ampio di manutenzione straordinaria, che dovrebbe essere riferita all’impianto nel suo complesso e quindi comprenderebbe anche tutti i nuovi impianti necessari ad adeguarlo ai criteri di funzionamento più moderni;

- con il terzo motivo, deduceva eccesso di potere per contraddittorietà con le precedenti manifestazioni di volere del Comune, che nulla aveva eccepito sulle denunce di inizio attività presentate dal dante causa, le quali pure avevano consimile contenuto;

- con il quarto motivo, deduceva violazione dell’art. 31 del T.U. edilizia, in quanto le opere realizzate, ancorché ritenute abusive, sarebbero passibili, perché oggetto di semplice d.i.a., solo di sanzione pecuniaria e non di demolizione;

- con il quinto motivo, deduceva infine violazione ulteriore dell’art. 31 citato, perché le opere stesse, a tutto voler concedere, sarebbero affette solo da difformità parziale rispetto al progetto.

Sospeso l’ordine di demolizione, con ordinanza 2 agosto 2007 n. 602, all’udienza del 21 febbraio 2008, il ricorso era trattenuto e deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva infondate le censure proposte, sottolineando la correttezza dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione alle modalità procedimentali e alla natura delle opere de qua.

Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l’errata ricostruzione in fatto e in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo le proprie ragioni.

Nel giudizio di appello, si è costituito il Comune di Cologne, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

All’udienza del 20 maggio 2008, l’istanza cautelare veniva accolta con ordinanza n. 2630/2008.

Alla pubblica udienza del 9 aprile 2013, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.

2. - Con il primo motivo di diritto viene dedotto error in iudicando; erronea applicazione al caso di specie della nozione di manutenzione straordinaria. In particolare, si assume che per la definizione del concetto di manutenzione straordinaria dell’impianto sia necessario partire dalla tipologia di opere autorizzate dal Comune di Cologne nell’agosto del 2005, al fine di valutare la compatibilità delle opere realizzate con la destinazione di zona.

2.1. - La censura non ha pregio.

In via preliminare, la Sezione ritiene necessario rimarcare come la sussunzione di un determinato intervento edilizio in una delle categorie di opere di cui all’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 non sia evento dipendente dalla scelta soggettiva dell’ente pubblico autorizzante, ma discenda dalla qualificazione legislativa e quindi dalla loro corrispondenza allo schema normativo. Tale affermazione risulta valida addirittura per la legislazione regionale (vedi Corte costituzionale, 23 novembre 2011 n. 309) e a maggior ragione per l’amministrazione, per cui la valutazione della natura delle opere prescinde integralmente dalle eventuali considerazioni favorevoli precedentemente svolte, evento peraltro qui non riscontrabile.

Nel caso in specie, le opere realizzate non sono assolutamente inquadrabili nel concetto di interventi di manutenzione, anche straordinaria. Tale nozione, già data dall’art. 31 comma 1 lettera b) della l. 5 agosto 1978 n°457, è ora espressa dall’art. 3 comma 1 lettera b) del d.P.R. n. 380 del 2011 e comprende “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso”.

Del tutto pacificamente, la giurisprudenza interpreta tale nozione nel senso di imporre la necessaria esistenza di un duplice ordine di limiti, uno di carattere funzionale, costituito dalla necessità che i lavori siano diretti alla mera sostituzione o al puro rinnovo di parti dell'edificio, e l'altro di carattere strutturale, consistente nella proibizione di alterare i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari o di mutare la loro destinazione (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 22 marzo 2007 n. 1388).

Ne deriva che, contrariamente a quanto dedotto in appello (pag. 5 “non è dato capire perché l'aggiunta di una vasca completamente interrata per lo stoccaggio degli inerti, di un nastro trasportatore per l'alimentazione dell'impianto e di una vasca per il lavaggio degli automezzi in posizione differente dalla precedente, debbano stravolgere la natura dell'intervento e non siano passibili di sanatoria”) le opere realizzate si collocano concettualmente al di fuori del concetto di manutenzione straordinaria.

Infatti, non è possibile legare il concetto di manutenzione straordinaria alla funzione svolta e quindi ritenere che, nel caso di impianti industriali come quello per cui è causa, questo possa essere riferito all’impianto nel suo complesso, atteso che la legge fa riferimento ai singoli interventi, escludendo questa tipologia di valutazione complessive (per la loro incongruenza, si veda la già citata Corte costituzionale, 23 novembre 2011 n. 309). Al contrario, le opere in esame integrano interventi diversi, non di mera sostituzione o rinnovo delle parti già esistenti, per cui esulano dal concetto evocato.

3. - Con il secondo motivo di diritto si lamenta error in procedendo per l’omessa pronuncia in merito alla censura di mancata applicazione dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001. In particolare, evidenziando come l’intervento non consista in una difformità totale dal permesso di costruire, l’appellante censura la mancata applicazione della più favorevole normativa sanzionatoria di tipo pecuniario. Il motivo ha poi una sua esplicazione nell’ambito della terza doglianza, dove si censura la sentenza nella parte in cui non ha ritenuto applicabile l’art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, trattandosi di parziali difformità rispetto ad una DIA.

3.1. - Le ragioni possono essere esaminate congiuntamente, fondandosi entrambe su un’erronea prospettazione dei fatti.

Come sopra evidenziato, le opere realizzate appaiono sfornite di alcun sostrato autorizzatorio, essendo interventi di nuova costruzione compiuti in aree dove è consentita la mera manutenzione straordinaria.

Pertanto, non è dato cogliere per quale ragione dovesse essere adottata la più mite disciplina dell’art. 34 del citato d.P.R. n. 380 del 2001, atteso che nel caso in specie, essendovi stata la realizzazione di interventi non assentibili con DIA nell’area in questione e quindi non essendosi formato alcun legittimo titolo edilizio, le opere ricadono direttamente nel concetto di assenza di permesso di costruire, di cui all’art. 31 del testo unico sull’edilizia.

4. - Con il quarto e ultimo motivo di appello viene dedotto error in iudicando per la parte in cui ignora i profili ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990.

4.1. - La censura è infondata.

Come già notato dal primo giudice, il motivo è infondato in fatto, in quanto il Comune, con due diverse note (del 3 aprile 2007 e del 12 aprile 2007) ha ben avvertito la parte appellante degli esiti procedimentali. Tale affermazione del T.A.R. non risulta nemmeno aggredita dalla parte, che si è limitata semplicemente a ribadire le doglianze di prime cure, senza prendere posizione su tale profilo.

5. - La riscontrata legittimità dell’azione del Comune comporta la declaratoria dell’inesistenza dei presupposti per l’accoglimento della proposta domanda risarcitoria.

6. - Tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

7. - L’appello va quindi respinto. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:

1. Respinge l’appello n. 3725 del 2008;

2. Condanna Colabeton s.p.a. a rifondere al Comune di Cologne le spese del presente grado di giudizio, che liquida in €. 5.000,00 (euro cinquemila, comprensivi di spese, diritti di procuratore e onorari di avvocato) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2013, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:

Riccardo Virgilio, Presidente

Fabio Taormina, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere, Estensore

Andrea Migliozzi, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/06/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)