Profili di illegittimità costituzionale del nuovo piano casa della Regione Lazio.

di Fulvio Albanese

Sommario: 1. L’aggressione alla Aree Naturali Protette. - 2. Il condono nelle ZPS (Zone a Protezione Speciale). – 3. L’assedio ai Beni paesaggistici.

Sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 32 del 27 agosto 2011 supplemento ordinario n. 160, è stata pubblicata la legge regionale 13 agosto 2011 n. 10 concernente: Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2009, n. 21 (Misure straordinarie per il settore edilizio ed interventi per l’edilizia residenziale sociale), e alle leggi regionali 2 luglio 1987 n.36 (Norme in materia di attività urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure), 26 giugno 1997, n. 22 (Norme in materia di programmi di intervento per la riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale del territorio della regione), 6 ottobre 1997 n.29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali), 6 luglio 1998 n.24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico), 22 dicembre 1999 n. 38 (Norme sul governo del territorio), 6 agosto 2007 n. 13 (Organizzazione dei sistema turistico laziale. Modifiche alla legge regionale 6 agosto 1999 n.14), 27 maggio 2008 n.6 (Disposizioni regionali in materia di architettura sostenibile e di bioedilizia) e 16 aprile 2009, n. 13 (Disposizioni per il recupero a fini abitativi dei sottotetti esistenti).

La proposta di legge della Giunta regionale di revisione del piano casa della Regione Lazio ed in particolare i suoi “sconfinamenti” nelle Aree Naturali Protette regionali, era già stata commentata in un recente articoloⁱ apparso su questo sito. Ma il legislatore del Lazio è andato ben oltre, infatti in sede di approvazione definitiva in Consiglio regionale, con una serie di emendamenti è stata peggiorata l’incidenza del provvedimento sui parchi e le riserve naturali e dulcis in fundo sono state introdotte pesantissime modifiche volte a scardinare il regime di tutela delle aree sottoposte a vincolo paesaggistico e delle aree della Rete Natura 2000. Ma andiamo per ordine.

1. L’aggressione alla Aree Naturali Protette:

Il comma 2 dell’articolo 2, (Ambito di applicazione) del nuovo piano casa è stato notevolmente ampliato, ora prevede sempre una generica esclusione delle aree protette dal campo di applicazione, subito considerevolmente limitata con l’esclusione dell’esclusione, cioè la possibile applicazione alle zone di promozione economica e sociale previste dall’articolo 30 della legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29, “Norme in materia di aree naturali protette regionali”, alle zone B di salvaguardia individuate dalle leggi istitutive previste dal comma 4 dell’articolo 7 della l.r. 29/1997, alle zone che nelle leggi istitutive delle aree naturali protette si considerano edificabili ai fini dell’applicazione delle norme di salvaguardia ed in ogni caso agli edifici legittimamente realizzati ed ultimati come definiti dall’articolo 31 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 ovvero, se non ultimati, abbiano ottenuto il titolo abilitativo edilizio, oppure, siano edifici ultimati per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoriaⁱⁱ.

Inoltre, è stata inserita una norma totalmente avulsa dal piano casa e decisamente incompatibile con le finalità di tutela e conservazione del patrimonio naturale delle aree protette, per consentire la realizzazione di impianti sportivi nonché strutture (edilizie)ⁱⁱⁱ ad essi collegate^iv, nelle zone A di salvaguardia cioè nelle aree di rilevante interesse naturalistico, paesaggistico e culturale con inesistente o limitato grado di antropizzazione^v, nelle quali fino ad oggi erano consentite esclusivamente opere pubbliche e interventi pubblici di recupero ambientale, di tutela idrogeologica per prevenire rischi documentati per l'integrità dell'ambiente e per la pubblica incolumità, per infrastrutture ferroviarie e viarie nell'ambito dei tracciati esistenti o di limitate modifiche, attività agricole e gli interventi strutturali previsti dai piani di miglioramento aziendale^vi.

Dunque, con le modifiche introdotte è ancor più evidente che le norme contenute nel nuovo piano casa relative all’applicazione dello stesso alle Aree Naturali Protette, presentano evidenti profili di illegittimità costituzionale per incompatibilità con le prescrizioni dell’articolo 6 comma 3, e dell’articolo 12 comma 2 lettera d) della legge 6 dicembre 1991, n. 394 “Legge quadro sulle aree protette”, nonché manifesta violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e degli ecosistemi prevista dall’articolo 117 comma secondo, lettera s) della Costituzione.

2 Il condono nelle ZPS (Zone a Protezione Speciale):

Oltre all’aggressione alle aree protette, si è pensato bene di inserire tra le disposizioni del nuovo piano casa una interpretazione autentica della legge regionale 8 novembre 2004, n. 12 “Disposizioni in materia di illeciti edilizi” per consentire la sanatoria edilizia di abusi commessi nelle Zone a Protezione speciale (ZPS)^{vii, a parere dello scrivente,} in contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione. Infatti, è palese che la “nuova” interpretazione della legge regionale sull’ultimo condono edilizio, produrrà una disparità di trattamento tra cittadini (violazione art. 3 Cost.) i quali potranno o non potranno usufruire del condono edilizio a seconda della data dell’abuso. Tutti coloro che hanno commesso l’abuso prima dell’istituzione della ZPS^viii potranno beneficiare della sanatoria, viceversa quelli che hanno commesso l’abuso dopo l’istituzione della ZPS non potranno godere della sanatoria. Per di più, tale disposizione interpretativa non è conforme all’articolo 97 della Costituzione, come ben precisato nella nota sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 22 luglio 1999, n. 20: “La pubblica amministrazione sulla quale a norma dell'articolo 97 Cost. incombe più pressante l'obbligo di osservare la legge, deve necessariamente tener conto, nel momento in cui provvede, della norma vigente e delle qualificazioni giuridiche che essa impone pertanto, la disposizione di portata generale di cui all'articolo 32, primo comma, della legge 28 febbraio 1985 n.47, relativa ai vincoli che appongono limiti all'edificazione, non recando nessuna deroga a questi principi, deve interpretarsi nel senso che l'obbligo di pronuncia da parte dell'autorità preposta alla tutela del vincolo sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca d'introduzione del vincolo, atteso che tale valutazione corrisponde alla esigenza di vagliare l'attuale compatibilità, con il vincolo, dei manufatti realizzati abusivamente (Consiglio di Stato, Sez. V, 22 dicembre 1994, n.1574)” ^ix.

3 L’assedio ai Beni Paesaggistici:

Il nuovo piano casa contiene anche una serie di modifiche pesantissime della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico), nonché inserisce diverse deroghe alle disposizioni di tutela contenute nei Piani Territoriali Paesistici (PTP) e del Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) adottato, ma non ancora definitivamente approvato dal Consiglio regionale.

In particolare con le seguenti lettere del comma 32 dell’articolo 5 della l.r. 10/2011 vengono modificati i seguenti articoli della l.r. 24/1998:

a) all’articolo 8, (Protezione delle montagne sopra la quota di 1.200 mt. slm) dopo il comma 3 è inserito il seguente:

“3.3 Qualora lo sviluppo delle attività sportive di cui al comma 2, lettera d), comporti la necessità di razionalizzare o integrare bacini sciistici intercomunali si fa ricorso ai programmi di intervento previsti dall’articolo 31 bis, anche in deroga a quanto disposto dall’articolo 10, comma 8 e dalle disposizioni contenute nelle classificazioni di zona dei PTP o del PTPR adottato ai sensi dell’articolo 23 comma 2, fermo restando il rimboschimento compensativo con specie autoctone. In tali casi il programma di intervento deve essere proposto dagli enti locali interessati dal bacino sciistico. Tale deroga è autorizzata dal Consiglio regionale su proposta della Giunta regionale che acquisisce all’uopo l’intesa con il Ministero per i beni e le attività culturali; il Consiglio regionale approva la proposta della Giunta regionale entro centoventi giorni dal ricevimento della stessa.”;

(...)

c) all’articolo 18 ter, (Interventi sul patrimonio edilizio esistente e sulle infrastrutture) comma 1:

1) la lettera b) è sostituita dalla seguente:

“b) gli ampliamenti ed i completamenti di edifici pubblici da effettuarsi in deroga alle classificazioni di zona del PTP o del PTPR adottato ai sensi dell’articolo 23, comma 2. La deroga alle disposizioni di cui alla presente legge e alle disposizioni contenute nelle classificazioni di zona del PTP o del PTPR adottato ai sensi dell’articolo 23, comma 2 per la realizzazione di opere pubbliche o private di pubblico interesse quali ospedali, cimiteri, interventi portuali, strutture ricettive di carattere alberghiero ed extra alberghiero, scuole, università, impianti e attrezzature sportive, nonché l’individuazione di aree per standard finalizzate alla realizzazione di edilizia sociale e l’individuazione di aree dei piani di zona ex legge 18 aprile 1962, n. 167 (Disposizioni per favorire l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare) e per il recupero dei nuclei abusivi ai sensi della legge regionale 2 maggio 1980, n. 28 (Norme concernenti l'abusivismo edilizio ed il recupero dei nuclei edilizi sorti spontaneamente), è autorizzata dal Consiglio regionale su proposta della Giunta regionale che acquisisce all’uopo l’intesa con il Ministero per i beni e le attività culturali; il Consiglio regionale approva la proposta della Giunta regionale entro centoventi giorni dal ricevimento della stessa. Sono altresì consentiti interventi di ristrutturazione edilizia ed ampliamenti di edifici destinati ad attività produttive che comportino la realizzazione di un volume non superiore al 20 per cento dell’edificio esistente, salvo prescrizioni più restrittive contenute nelle classificazioni di zona dei PTP o del PTPR. E’ altresì consentito, fermo restando la cubatura ammissibile, per finalità legate alle attività esercitate nelle zone produttive, derogare alle altezze ammesse dai PTP purché conformi a quelle ammesse dal PTPR che non superino comunque quelle degli edifici limitrofi esistenti;”;

2) dopo la lettera b) è inserita la seguente:

“b bis) gli interventi nelle aree edificabili, dotate di urbanizzazione primaria, previste negli strumenti urbanistici vigenti, adottati, e loro varianti, delimitate da ambiti classificati dal PTPR come insediamenti urbani, la cui trasformazione non risulta compatibile con la classificazione di tutela, sono autorizzati dal Consiglio regionale su proposta della Giunta regionale che acquisisce all’uopo l’intesa con il Ministero per i beni e le attività culturali; il Consiglio regionale approva la proposta della Giunta regionale entro centoventi giorni dal ricevimento della stessa;”;

3) dopo la lettera d) è aggiunta la seguente lettera:

“d bis) le installazioni e gli adeguamenti relativi ad infrastrutture di comunicazione elettronica di cui agli articoli 87 ed 87 bis del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche) e successive modifiche compresi tra gli interventi di lieve entità di cui ai punti 23 e 24 dell’allegato 1 del decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139 (Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità, a norma dell'articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni), nonché le opere di cui all’articolo 88 del medesimo decreto legislativo; tali interventi sono effettuati in deroga alle disposizioni contenute nelle classificazioni di zona dei PTP o del PTPR.”;

(...)

Non può sfuggire che una disposizione normativa di questa portata inserita in maniera pretestuosa all’interno delle disposizioni che disciplinano il cosiddetto “Nuovo piano casa”, invade competenze statali esclusive quali la tutela dell’ambiente e degli ecosistemi, e dei beni culturali di competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’articolo 117 secondo comma lettera s) della Costituzione.

Oltretutto, si dispone una deroga ripetuta delle disposizioni di tutela dei Piani Territoriali Paesistici e del Piano Territoriale Paesistico Regionale, dunque è lampante la violazione dell’articolo 9 della Costituzione in base al quale la Repubblica: «tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione». Sul punto la Corte Costituzionale ha più volte ammonito: “la tutela del paesaggio è compito della Repubblica e quindi in primo luogo dello Stato”^x, e “le esigenze di tutela del paesaggio si pongono quale «valore di straordinario rilievo»^xi, primario ed insuscettibile di essere subordinato a qualsiasi altro”^xii, al quale deve essere garantito un elevato livello di tutela.^xiii Il giudice delle leggi ha poi chiarito che: “la tutela del paesaggio «va intesa nel senso lato della tutela ecologica»^xiv e della «conservazione dell’ambiente»^xv, ha «una strettissima contiguità con la protezione della natura, in quanto contrassegnata da interessi estetico-culturali»^xvi, ed è «basata primariamente sugli interessi ecologici e quindi sulla difesa dell’ambiente come bene unitario, pur se composto da molteplici aspetti rilevanti per la vita naturale e umana»^xvii e per la salute^xviii, dunque: “l’imposizione in concreto del vincolo paesistico «contribuisce alla salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio»^xix e ne evita le alterazioni”^xx.

In sintesi, l’art. 9 della Costituzione “tutela il paesaggio-ambiente, come espressione di principio fondamentale dell’ambito territoriale in cui si svolge la vita dell’uomo e si sviluppa la persona umana”^xxi.

Giova inoltre ricordare che l’articolo 9 della Costituzione esige la protezione non solo dei beni rientranti nel novero delle bellezze naturali e determinati in concreto in sede amministrativa nell’ambito delle categorie indicate dalla legge e originariamente di interesse pubblico^xxii, ma anche delle aree del territorio nazionale determinate dalla legge ‘per categoria’^xxiii e ritenute meritevoli di particolare protezione dal legislatore.

Infatti, il Decreto Legislativo n. 42 del 22.1.2004 “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio”, all’articolo 142 (Aree tutelate per legge) dispone:

Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo:

a) i territori costieri compresi in una fascia della profondita' di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare;

b) i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondita' di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi;

c) i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna;

d) le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e per le isole;

g) i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall'articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227;

1976, n. 448;

m) le zone di interesse archeologico individuate alla data di entrata in vigore del presente codice.

Ed è proprio su queste categorie di aree tutelate per legge che il legislatore regionale con le norme contenute nel nuovo piano casa consente di realizzare interventi in deroga alle norme di tutela (possibilità di ampliare o realizzare nuovi impianti sciistici sul territorio montano al di sopra dei 1.200 metri coperto da boschi, costruzione di porti e strutture alberghiere sul territorio costiero all'interno della fascia di rispetto dei 300 metri, o su aree archeologiche…).

Per di più, la regione Lazio ha adottato il Piano Territoriale Paesistico con Deliberazione della Giunta Regionale 25 luglio 2007, n. 556, e 21 dicembre 2007, n. 1025, “Adozione del Piano Territoriale Paesistico Regionale PTPR, ai sensi degli articoli 21, 22 e 23 della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24 (recante “Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico”), ed in ottemperanza agli articoli 135, 143, e 156 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) e successive modificazioni in coerenza con quanto indicato nell’art. 36 quater, comma 1 quater, della legge regionale 24/1998, risulta dunque, palesemente contro legge prevedere deroghe in base alle chiarissime disposizioni del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n.42:

Articolo 143 (Piano paesaggistico) comma 9: “A far data dall'adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all'articolo 134, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso”;

Articolo 145 comma 3 (Coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione) “Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico (…)”.

In conclusione, è fin troppo evidente che le norme contenute nel nuovo piano casa, relative alla modifica della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico), presentano evidenti vizi di illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 9 e 117, primo comma, secondo comma, lettera s), terzo e quinto comma, della Costituzione, nonché degli articoli 142, 143 e 145 del Decreto Legislativo n. 42 del 22.1.2004 “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio”.