TAR Lazio (LT) Sez. I n. 216 del 30 marzo 2021
Urbanistica.Lottizzazione abusiva cartolare e comunicazione di avvio del procedimento

E' ravvisabile l’ipotesi di lottizzazione abusiva cartolare solamente quando sussiste un quadro indiziario, sulla scorta degli elementi indicati dalla norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere dalle parti. In altri termini, non è sufficiente il mero riscontro dell’avvenuto frazionamento di un terreno, dovendosi acquisire un sufficiente quadro indiziario dal quale sia possibile desumere in maniera non equivoca la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere dalle parti. Pertanto, l’individuazione della lottizzazione abusiva presuppone l’accertamento di una serie di elementi, accertamento che implica indagini complesse che impongono la necessaria partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per cui deve essere consentita ad essi la proposizione delle rispettive osservazioni e deduzioni. Ne consegue che, “in termini generali, l’avvio del procedimento sanzionatorio per lottizzazione abusiva non può prescindere dalla comunicazione di avvio del procedimento; infatti, essendo molteplici gli elementi che caratterizzano la lottizzazione abusiva, la loro verifica implica un accertamento complesso al quale i soggetti interessati possono utilmente cooperare, restringendo, pertanto, lo spazio entro il quale può trovare applicazione la norma di cui” all’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241

Pubblicato il 30/03/2021

N. 00216/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00677/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 677 del 2011, proposto da Caterina Cristiano e Antonio Cristiano, rappresentati e difesi dall’avv. Ermanno Martusciello, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Sandra Salvigni in Latina, viale Statuto 24/B;

contro

Comune di Fondi (LT), in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Franco Bracciale, presso il cui studio è domiciliato in Fondi, via V. Vacca 12;

per l’annullamento

1) dell’ordinanza urbanistica n. 56 dell’8 marzo 2011, notificata l’11 aprile 2011, con la quale è stata accertata a carico dei ricorrenti una lottizzazione abusiva in via Chianchiarelle, località Salto, ed è stata rigettata l’istanza di condono edilizio presentata, ai sensi del d.l. 30 settembre 2003 n. 269, conv. nella l. 24 novembre 2003 n. 326, dal coniuge di Caterina Cristiano in comunione dei beni, Antonio Caiazzo, ed acquisita al prot. n. 12439/A del 3 aprile 2004 (relativa ad un fabbricato per civile abitazione, del tipo prefabbricato, con terrazzi coperti di pertinenza), nonché ordinata la sospensione dei lavori e disposta l’acquisizione al patrimonio del Comune delle opere e dei terreni di loro proprietà, ai sensi dell’art. 30, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380;

2) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Fondi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica straordinaria di smaltimento del giorno 24 marzo 2021 il dott. Valerio Torano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. – Con atto di compravendita rogato dal notaio Ranucci in Terracina (LT), rep. n.54525, racc. n. 9942, del 5 novembre 1993, Anna D’Errico, Caterina Cristiano e Gaetano Cristiano hanno acquistato da Pierino Bottiglia, con riguardo all’appezzamento agricolo distinto in catasto al foglio n. 69, particella n. 329, della superficie di are 24,70, situato in località Salto, via Chianchiarelle: la prima i diritti indivisi pari a 6/10; la seconda i diritti indivisi pari a 2/10; il terzo i restanti diritti indivisi pari a 2/10.

Il Comune di Fondi con ordinanza n. 17 dell’8 febbraio 1995, regolarmente notificata, ha quindi ingiunto ad Antonio Caiazzo, coniuge di Caterina Cristiano in regime di comunione dei beni, la sospensione dei lavori relativi all’installazione sul terreno di proprietà di quest’ultima di un prefabbricato su una piattaforma. La Polizia municipale di Fondi ed i Carabinieri della locale stazione, poi, con rapporto prot. n. 10/49 del 18 ottobre 1995 hanno accertato che in località Salto, via Chianchiarelle, è stata realizzata una strada in terra battuta delimitata da paletti in cemento e rete metallica, sui cui lati insistono dei lotti, i cui proprietari hanno realizzato una lottizzazione con costruzioni abusive quali manufatti, pozzi e fosse settiche. Successivamente, con note prot. n. 2/17253 e n. 1/17265 del 4 dicembre 1995 l’Amministrazione civica ha comunicato a Caterina Cristiano e al coniuge Antonio Caiazzo, ai sensi dell’art. 7, l. 7 agosto 1990 n. 241, l’avvio del procedimento teso a sospendere la prefata lottizzazione in corso. Inoltre, con ordinanza n. 381 del 5 dicembre 1995, notificata il successivo giorno 15, il Comune di Fondi ha, tra l’altro, ordinato a Pierino Bottiglia, quale venditore del terreno suindicato, ad Anna D’Errico, Caterina Cristiano e Gaetano Cristiano, quali acquirenti, e ad Antonio Caiazzo, in qualità di realizzatore dell’opera abusiva, l’immediata sospensione dei lavori in essere. Anna D’Errico, poi, con nota assunta dall’ente locale al prot. n. 2/537 del 9 gennaio 1996, ha rappresentato che, in seguito ad analoga comunicazione di avvio del procedimento, ha ceduto per atto notaio Ranucci rep. n. 60583 del 30 gennaio 1995 la propria quota pari ai 6/10 del terreno agricolo in discorso, nello stato di fatto in cui fu comprato, a Caterina Cristiano, già proprietaria di una quota pari a 2/10 e ad Antonio Cristiano, significando altresì di non aver partecipato in nessun modo alla realizzazione di opere e/o manufatti sul predetto fondo. Antonio Caiazzo, che come detto è il coniuge di Caterina Cristiano, giusta nota allibrata dall’ente locale al prot. n. 12439/A del 2 aprile 2004, ha chiesto il condono, ai sensi del d.l. 30 settembre 2003 n. 269, conv. nella l. 24 novembre 2003 n. 326, per un fabbricato per civile abitazione, del tipo prefabbricato, con terrazzi coperti di pertinenza.

Il Comune di Fondi, quindi, con ordinanza n. 56 dell’8 marzo 2011, notificata ai ricorrenti l’11 aprile 2011, ma indirizzata anche ad altri soggetti, ha accertato la realizzazione di una lottizzazione formale abusiva ed ha, pertanto, respinto la prefata domanda di condono edilizio e disposto l’acquisizione del terreno e dell’immobile in parola al patrimonio disponibile del Comune di Fondi, ai sensi dell’art. 30, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e dell’art. 23, l. reg. 11 agosto 2008 n. 15, con susseguente trascrizione dell’ordinanza stessa presso la competente conservatoria dei registri immobiliari.

2. – Avuto riguardo a ciò, con ricorso notificato il 10 giugno 2011 e depositato il 1° luglio 2011, Caterina Cristiano e Antonio Cristiano hanno gravato la citata ordinanza urbanistica, lamentando i seguenti vizi di legittimità:

I) con riferimento a entrambi i provvedimenti, violazione degli artt. 7, l. n. 241 del 1990, 101 del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa e 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, oltre a eccesso di potere per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento, non avendo l’Amministrazione provveduto a comunicare l’avvio del procedimento per l’accertamento della lottizzazione abusiva e per l’assunzione del diniego di condono edilizio;

II) in merito alla lottizzazione abusiva, violazione degli artt. 30, d.P.R. n. 380 del 2001, 23, l. reg. n. 15 del 2008 e 3, l. n. 241 cit., oltre a eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e ingiustizia manifesta, poiché il Comune resistente avrebbe ritenuto accertata una lottizzazione abusiva sulla base di un quadro fattuale indiziario insufficiente, suscettibile di letture differenti;

III) sempre in merito alla lottizzazione abusiva, violazione dell’art. 30, comma 7, d.P.R. n. 380 cit., non essendo stata l’ordinanza in questione notificata ai proprietari del terreno acquisito al patrimonio dell’ente locale;

IV) in relazione al diniego di condono edilizio, violazione degli artt. 10-bis, l. n. 241 cit. e 6, l. reg. 8 novembre 2004 n. 12, oltre a eccesso di potere per sviamento, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, giacché il rigetto è stato adottato in assenza di un previo contraddittorio procedimentale;

V) circa il diniego di condono, eccesso di potere per difetto di motivazione, sviamento, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta, erroneità dei presupposti, dato che le ragioni poste alla base del diniego di sanatoria riguardano esclusivamente l’asserita esistenza della lottizzazione abusiva.

A sostegno delle proprie ragioni parte ricorrente ha versato in atti la sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI, 18 marzo 2019 n. 1758, resa sul ricorso n.r.g. 2522 del 2013, con cui Immacolata Di Giuseppe, Maria Grazia Maisto, Antonella Maisto, Venera Maisto, Vincenzo Maisto, Luigi Maisto, Teresa Maisto e Patrizia Maisto hanno gravato la sentenza di questa sezione staccata 14 settembre 2012 n. 647, con la quale era stato rigettato un omologo ricorso proposto avverso la medesima ordinanza urbanistica oggetto di scrutinio nel presente giudizio. In tale sentenza di appello, in particolare, il ricorso è stato ritenuto fondato sotto il profilo assorbente della violazione delle garanzie procedimentali, non avendo il Comune di Fondi accertato l’esistenza di una lottizzazione abusiva in contraddittorio con gli interessati.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione resistente che ha sollevato l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso, limitatamente alla posizione di Antonio Cristiano, per violazione del termine perentorio di proposizione dell’impugnativa giurisdizionale ex art. 29 cod. proc. amm., poiché il provvedimento gli sarebbe stato comunicato il 4 aprile 2011 mentre il ricorso è stato notificato al Comune resistente soltanto il 10 giugno 2011. Per il resto, l’Amministrazione ha concluso per il rigetto del gravame nel merito.

Alla pubblica udienza straordinaria di smaltimento del 24 marzo 2021 la causa è stata trattenuta per la decisione.

3. – Il ricorso è fondato sotto gli assorbenti primo e quarto motivo di impugnazione, inerenti la violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 e 10-bis, l. n. 241 cit., secondo quanto di seguito illustrato.

3.1 Preliminarmente si ritiene che l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa del Comune resistente sia essenzialmente infondata in fatto, dato che l’Amministrazione resistente non ha versato in atti prova della notifica del provvedimento ad Antonio Cristiano il 4 aprile 2011, constando invece dal fascicolo processuale che l’unica notifica dell’atto risalga all’11 aprile 2011, peraltro nei confronti della sola Caterina Cristiano, con susseguente ammissibilità del gravame per entrambi i ricorrenti.

3.2 Con riferimento al merito delle censure di violazione delle garanzie partecipative, si osserva che, ai sensi dell’art. 30, d.P.R. n. 380 cit.: “Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”. Sussistono, quindi, due diverse ipotesi di lottizzazione abusiva: a) quella c.d. materiale, con la realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione; b) quella c.d. formale o cartolare, nel caso in cui, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita (o altri atti equiparati) del terreno in lotti che, per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del suolo, la destinazione urbanistica, l’ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, o per altri elementi, evidenzino in modo non equivoco la destinazione ad uso edificatorio.

La giurisprudenza ha chiarito che è ravvisabile l’ipotesi di lottizzazione abusiva cartolare solamente quando sussiste “un quadro indiziario, sulla scorta degli elementi indicati dalla norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere dalle parti” (Cons. Stato sez. II, 30 dicembre 2020 n.8513; sez. VI, 18 marzo 2019 n. 1759; sez. IV, 1° luglio 2013 n. 3534; sez. III, 10 settembre 2012 n. 4795; sez. IV, 11 ottobre 2006 n. 6060; sez. V, 20 ottobre 2004 n. 6810). In altri termini, non è sufficiente il mero riscontro dell’avvenuto frazionamento di un terreno, dovendosi acquisire un sufficiente quadro indiziario dal quale sia possibile desumere in maniera non equivoca la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere dalle parti (Cons. Stato, sez. V, 20 ottobre 2004 n. 6810). Pertanto, “l’individuazione della lottizzazione abusiva presuppone l’accertamento di una serie di elementi, accertamento che implica indagini complesse che impongono la necessaria partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per cui deve essere consentita ad essi la proposizione delle rispettive osservazioni e deduzioni” (Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 2004 n. 2953, sez. V, 29 gennaio 2004 n. 296; sez. V, 23 febbraio 2000 n. 948). Ne consegue che, “in termini generali, l’avvio del procedimento sanzionatorio per lottizzazione abusiva non può prescindere dalla comunicazione di avvio del procedimento; infatti, essendo molteplici gli elementi che caratterizzano la lottizzazione abusiva, la loro verifica implica un accertamento complesso al quale i soggetti interessati possono utilmente cooperare, restringendo, pertanto, lo spazio entro il quale può trovare applicazione la norma di cui” all’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241 cit. (così Cons. Stato, sez. VI, 18 marzo 2019 n. 1758).

Nella fattispecie oggetto di scrutinio, il contenuto delle ulteriori doglianze mosse avverso il provvedimento impugnato appare idoneo, quanto meno in astratto, a portare ad una decisione differente da quella impugnata, sì che l’omissione procedimentale de qua, lungi dall’integrare un mero vizio formale, ha di fatto precluso il necessario approfondimento istruttorio delle questioni sollevate dalla ricorrente, alcune delle quali bisognose di un adeguato riscontro concreto. Infatti, parte ricorrente, al fine di contestare la sussistenza sia oggettiva che soggettiva della lottizzazione abusiva, ha allegato che: a) il terreno in questione era stato frazionato nel 1983 a seguito dello scioglimento della comunione ereditaria degli eredi Bottiglia e che l’atto di trasferimento dell’erede Pierino Bottiglia è avvenuto nel 1993, con ulteriore acquisizione nel 1995; b) la superficie del terreno trasferito è di 2.500 mq e dunque è di gran lunga superiore al lotto standard edificabile, che è di 400/500 mq; c) perdura la destinazione agricola del terreno, così come risulta dalla perizia giurata prodotta in causa.

In definitiva, nel caso in esame l’accertata violazione dell’art. 7, l. n. 241 cit. esplica un effetto invalidante sul provvedimento gravato, dato che la comunicazione di avvio del procedimento, per non essere ridotta a mero simulacro del principio del contradditorio, deve essere intesa quale strumento atto a consentire un approfondimento valutativo delle questioni ed una maggiore trasparenza nell’azione amministrativa. Pertanto, la sua omissione è tale da pregiudicare, dal punto di vista sostanziale, gli interessi dei ricorrenti, né può essere superata dal contenuto di un differente provvedimento di sospensione dei lavori risalente 1995, in quanto già in sede procedimentale gli interessati avrebbero potuto orientare l’Amministrazione ad adottare un atto, almeno in linea teorica, diverso (Cons. Stato, sez. VI, 18 marzo 2019 n. 1758).

L’assunto che precede non risulta superato dal fatto che si è al cospetto di un’attività vincolata, non potendosi trascurare la complessità fattuale alla base del provvedimento, rispetto alla quale l’apporto partecipativo del privato ben può rivelarsi non solo utile, ma altresì idoneo a portare ad una differente valutazione dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. VI, 18 marzo 2019 n. 1758; in termini v. pure Cons. Stato, sez. V, 27 marzo 2013 n. 1809; sez. III, 10 settembre 2012 n. 4795). Anche la giurisprudenza, del resto, ha avuto modo di precisare che la violazione del contraddittorio procedimentale inficia la legittimità del provvedimento nei procedimenti vincolati “quando il contraddittorio procedimentale con il privato interessato avrebbe potuto fornire all’Amministrazione elementi utili ai fini della decisione, ad esempio in ordine alla ricostruzione dei fatti o all’esatta interpretazione delle norme da applicare” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2010, n. 1476; v. anche Cons. Stato, sez. IV, 4 aprile 2011, n. 2107; Cons. Stato, sez. IV, 8 marzo 2012, n. 1318).

Fermo restando quanto sopra in ordine all’effetto caducatorio spiegato dalla violazione delle garanzie procedimentali per ciò che riguarda l’accertamento della lottizzazione abusiva, si osserva che, essendo il diniego di condono edilizio motivato esclusivamente in relazione al suddetto accertamento, l’invalidità in parola si comunica de plano anche a quest’ultima parte del provvedimento gravato. Infatti, opinando diversamente, ne deriverebbe la contraddittoria conseguenza di ammettere che il medesimo fatto costituito dall’illegittimo accertamento della lottizzazione in parola, da un lato, non sia idoneo a supportare il provvedimento repressivo dell’abuso ex art. 30, d.P.R. n. 380 cit. ma, dall’altro, possa essere una valida ragione di rigetto di un’istanza di sanatoria edilizia.

Alle conclusioni sopra rassegnate non osta il comportamento tenuto in pendenza di giudizio dal Comune resistente, che ha depositato copia della nota prot. n. 19227 del 27 marzo 2019, indirizzata alla sola Caterina Cristiano e priva di relata di notifica, recante comunicazione di avvio del procedimento ex artt. 7 e ss., l. n. 241 cit., inviatale in esito alla pronuncia della citata sentenza del Consiglio di Stato 18 marzo 2019 n. 1758.

Ritiene infatti il collegio che tale documento, in disparte il fatto che non produce alcun effetto nei confronti del ricorrente Antonio Cristiano, per il quale il ricorso, come in precedenza chiarito, è pienamente ammissibile, neppure comporta cessazione della materia del contendere per la posizione di Caterina Cristiano. In tal senso si osserva che, come chiarito dalla parte pubblica nella memoria di replica del 3 marzo 2021, il Comune ha provveduto a detto adempimento non perché abbia rinunciato al procedimento repressivo di cui è causa ma a scopo solamente cautelativo, insistendo sulla tesi della non obbligatorietà della comunicazione stessa.

3.3 In relazione al contenuto dispositivo dell’atto impugnato recante diniego sulla domanda di condono edilizio, si ritiene fondata anche la denuncia di violazione dell’art. 10-bis, l. n. 241 cit., di cui al quarto mezzo di impugnazione, in considerazione della consolidata giurisprudenza, dalla quale il collegio ritiene non doversi discostare, per la quale l’istituto del preavviso di rigetto, stante la sua portata generale, trova applicazione anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, con la conseguenza che deve ritenersi illegittimo il provvedimento di diniego che non sia stato preceduto dall'invio della comunicazione de qua, in quanto preclusivo per il soggetto interessato della piena partecipazione al procedimento e, dunque, della possibilità di un apporto collaborativo, capace di condurre a una diversa conclusione della vicenda (Cons. Stato, sez. VI, 18 gennaio 2019 n. 484; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 8 ottobre 2020 n. 1067; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 3 dicembre 2019 n. 2566; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 10 luglio 2019 n. 642; Milano, sez. II, 4 giugno 2019 n. 1279).

3.4 La natura radicale ed assorbente delle illegittimità in discorso esime il collegio dalla disamina degli ulteriori ordini di censure, che restano pertanto assorbiti.

4. – Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono quantificate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa declaratoria di parziale inammissibilità dello stesso limitatamente alla posizione di Antonio Cristiano, lo accoglie e per l’effetto annulla l’atto impugnato.

Condanna il Comune di Fondi al pagamento delle spese di lite, che sono liquidate in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre ad accessori di legge e rifusione del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020 n. 137, conv. nella l. 18 dicembre 2020 n. 176, con l’intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Roberto Maria Bucchi, Consigliere

Valerio Torano, Referendario, Estensore