Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana sent. 757 8 ottobre 2013
Ambiente in genere.Giurisdizione in materia di opposizione a ordinanza ingiunzione di pagamento per illeciti amministrativi in materia estrattiva
Non si ricade nel campo di applicazione del citato art. 133/F), e le modifiche apportate di recente alla l. n. 689 del 1981 non sembrano avere comportato uno spostamento nella attribuzione della giurisdizione (dal giudice ordinario alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) per quanto riguarda le cause di opposizione a ordinanza – ingiunzione di applicazione di sanzione amministrativa pecuniaria per escavazione abusiva ex art. 29 l. reg. n. 127 del 1980 (segnalazione e massima Avv. M. Balletta)
R
N. 757/13 Reg.Sent.
N. 200 Reg.Ric.
ANNO 2013
EPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sul ricorso n. 200 del 2013 proposto da
SALVATORE FICHERA, in proprio e nella qualità di Amministratore Unico della s.r.l. I.P.C., e LUCIA ANNA TARANTO, rappresentati e difesi dall’avv. Matteo Martinez ed elettivamente domiciliati in Palermo, via Torricelli n. 3, presso lo studio dell’avv. Giovanna Condorelli;
c o n t r o
l’ASSESSORATO REGIONALE DELL'ENERGIA E DEI SERVIZI DI PUBBLICA UTILITÀ - DIPARTIMENTO REGIONALE DELLA ENERGIA - SERVIZIO VI - DISTRETTO MINERARIO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in Palermo, via A. De Gasperi n. 81, è per legge domiciliato;
e nei confronti
del COMUNE DI MISTERBIANCO, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
(con tutti i consequenziali provvedimenti di cui all’art. 105, comma 1, c.p.a.) della sentenza del TAR per la Sicilia - sezione staccata di Catania (sez. II) - n. 379 del 1° febbraio 2013, con la quale è stato dichiarato inammissibile, per carenza di giurisdizione in capo al giudice amministrativo, il ricorso proposto dagli appellanti avverso e per l’annullamento dell'ordinanza ingiunzione n. 3 del 9 ottobre 2012 con la quale l’Ingegnere Capo del Distretto Minerario di Catania, sul presupposto dell’esercizio di attività di estrazione di materiale basaltico in violazione dell’art. 1 della l. reg. n. 127 del 1980 (escavazione abusiva), ha ordinato agli appellanti, quali proprietari dei terreni, di pagare, per l’infrazione in premessa, una somma di denaro, a titolo di sanzione pecuniaria, di € 20.758, applicando altresì la sanzione accessoria dell’esclusione per un periodo di dieci anni dal diritto al provvedimento di autorizzazione di cava in tutto il territorio della Regione Siciliana;
visto il ricorso, con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio di mera forma dell’Avvo-catura dello Stato per l’Assessorato regionale;
visti gli atti tutti della causa;
relatore il consigliere Marco Buricelli;
uditi, nella camera di consiglio del 29 maggio 2013, l’avv. G. Condorelli, su delega dell’avv. M. Martinez, per gli appellanti e l’avv. dello Stato Quiligotti per l’assessorato appellato;
premesso e considerato quanto segue.
F A T T O e D I R I T T O
1. In seguito a una documentata segnalazione di alcuni cittadini di Misterbianco (CT) la Polizia municipale ha accertato che la s.r.l. IPC di Salvatore Fichera ha eseguito, in assenza di autorizzazione, attività di sbancamento di roccia lavica, in Serra di Misterbianco, Strada San Giovanni Galermo, 79, su terreno di proprietà della società medesima (cfr. verbale di accertamento della Polizia municipale di Misterbianco 25 luglio 2011, rapporto Assessorato regionale Energia 5 ottobre 2011 n. 116/11 e fotografie allegate, verbale di accertamento di reato Assessorato reg. Energia 5 ottobre 2011 e processo verbale di infrazione Corpo regionale delle miniere del 4 ottobre 2011, in atti). L’Ingegnere capo del Corpo regionale delle miniere ha, dapprima, con ordinanza n. 11 del 5 ottobre 2011, ordinato al Fichera la sospensione della attività abusiva di cava e, quindi, con l’ordinanza n. 3 del 9 ottobre 2012, considerando sussistente l’infrazione di cui all’art. 1 della l. reg. 9 dicembre 1980, n. 127, per la quale è prevista l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 29 della l. reg. 127 cit., essendo stati accertati scavi abusivi con asportazione di materiale basaltico, ha ordinato al Fichera il versamento della sanzione pecuniaria di € 20.758, escludendo l’appellante, per un periodo di dieci anni, dal diritto al provvedimento di autorizzazione di cava in tutto il territorio della Regione Siciliana, e precisando che avverso l’ordi-nanza – ingiunzione è possibile ricorrere, ex articoli 22 e 22 bis della l. n. 689/81, davanti al giudice monocratico del Tribunale del luogo ove è stata commessa l’infrazione.
2. Il Fichera ha impugnato l’ordinanza ingiunzione avanti al Tar Catania sostenendo in sintesi che l’attività di sbancamento eseguita non sarebbe qualificabile come attività (abusiva) di cava, avendo il solo scopo di livellare il terreno nella parte in cui andavano collocati nuovi edifici da realizzare e/o ampliare e/o contigui piazzali di deposito di materiali.
3. Con la sentenza in epigrafe il Tar ha dichiarato la propria carenza di giurisdizione in favore del giudice ordinario competente per territorio, e ciò sul presupposto che, diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente, la controversia “non verte sulla illegittimità di un provvedimento sanzionatorio assunto nell’esercizio di un potere afferente alla tutela di interessi urbanistici o di edilizia atteso che il provvedimento impugnato: a) è stato assunto da un organo regionale deputato per legge alla tutela del corretto esercizio dell’attività di estrazione del materiale basaltico e lapideo; b) ha veste e natura di atto sanzionatorio di un’attività illegittima di estrazione di detto materiale; c) è stato reso ai sensi ed in forza del DPRS n. 1 7/1974 intitolato Regolamento di polizia mineraria al fine di sanzionare una attività di estrazione di materiale basaltico; d) prevede l’applicazione di una sanzione amministrativa afflittiva (e) che - avuto riguardo al petitum sostanziale del ricorso, che va individuato in base all’effettivo oggetto della controversia e non alla prospettazione di parte ricorrente - la controversia esula, ai sensi degli artt. 22 e 22 bis della L. n. 689/1981, dalla giurisdizione del G. A. e rientra invece nella giurisdizione del Giudice Ordinario competente per territorio, “innanzi al quale la controversia potrà essere riassunta nei termini e agli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.”.
4. Nell’appellare la sentenza il Fichera, ribadito che nella specie verrebbe in questione non una estrazione abusiva di materiale lavico ex art. 1 della l. reg. n. 127 del 1980, ma un semplice livellamento del terreno, in punto giurisdizione ha dedotto la violazione dell’art. 22 della l. n. 689 del 1981, come modificato dall’art. 34 del d. lgs. n. 150 del 2011, e la falsa applicazione dell’art. 22 bis della l. n. 689/81, abrogato prima della emissione dell’ordinanza – ingiunzione impugnata, nonché la violazione dell’art. 133/F) del c.p.a., che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie su atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, “concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio”. L’appellante sostiene in primo luogo che la controversia rientrerebbe, appunto, nella materia dell’urbanistica e dell’edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio, ex art. 133/F) cit., e ricadrebbe, quindi, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; e soggiunge che, in seguito alla entrata in vigore dell’art. 34 del d. lgs. 1° settembre 2011, n. 150, applicabile al procedimento in questione (il quale ha apportato modifiche sostanziali all’art. 22 della l. n. 689/81, facendo espressamente salve, dalla devoluzione al giudice ordinario, le controversie previste dall’art. 133 del c.p.a., e abrogando, nel contempo, l’art. 22 bis della l. 689/81), sarebbe stata introdotta una riserva di giurisdizione, in favore del giudice amministrativo, per controversie come quella in esame, con conseguente sottrazione alla giurisdizione del giudice ordinario delle opposizioni a sanzioni amministrative nella materia dell’urbanistica. L’appellante ha concluso chiedendo a questo CGA di riformare la sentenza del Tar, con conseguente remissione della causa al giudice di primo grado ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 105 comma 1 c.p.a.
In grado d’appello l’Avvocatura dello Stato ha svolto una difesa di pura forma.
5. L’appello è infondato e va respinto. Correttamente il Tar ha affermato che la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.
Per una migliore comprensione della questione trattata è opportuno premettere che, in base al combinato disposto di cui agli articoli 1 e 9 della l. reg. 9 dicembre 1980, n. 127, recante disposizioni per la coltivazione dei giacimenti minerari da cava, l’attività estrattiva delle sostanze minerali è soggetta ad autorizzazione. In particolare, l’eser-cizio dell'attività di cava è subordinato al rilascio dell'autorizzazione del distretto minerario competente per territorio. L’art. 29 l. reg. cit. sanziona l’esercizio non autorizzato della attività di escavazione prevedendo l’applicazione di una sanzione pecuniaria e, contestualmente, l’esclusione, per un periodo di dieci anni, del diritto al provvedimento di autorizzazione (in tema di controversie dirette all’annullamento di ordinanze – ingiunzioni di applicazione di sanzioni amministrative ex art. 29 l. reg. cit. v., ex plurimis, Cass., II, 1458/08, I, 21235/04 e 10113/00).
Ciò premesso, si può prescindere dall’approfondire in modo particolare la questione se la violazione della normativa riguardante le cave, con particolare riferimento alla attività abusiva di estrazione di materiale lavico, inerisca nel suo complesso all’uso del territorio e possa farsi rientrare nella “materia urbanistica”, o no (in senso affermativo v. Cass., SS. UU., nn. 18040/08 e 6525/08). Invero, nella specie, non viene in rilievo una ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133/F) del c.p.a., trattandosi di opposizione ad una ordinanza – ingiunzione e non di provvedimenti rivolti alla disciplina dell’uso del territorio. In altri termini, il provvedimento sanzionatorio costituisce la reazione a comportamenti del privato assunti come illeciti, senza cioè che vi sia correlazione con l’esercizio preventivo di una attività autoritativa; situazione in relazione alla quale non si pone la difficoltà - alla base della previsione della giurisdizione esclusiva - di distinguere gli aspetti concernenti i diritti soggettivi da quelli riguardanti gli interessi legittimi, poiché la situazione giuridica di chi deduce di essere stato sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge ha consistenza di diritto soggettivo (conf. Cass., n. 18040/08, sulla appartenenza alla giurisdizione del giudice ordinario della causa di opposizione a ordinanza – ingiunzione di pagamento per la violazione di norme relative alle cave).
E questa è proprio la situazione che si verifica nel caso in esame, caratterizzato da una causa petendi che ha consistenza di diritto soggettivo, con esclusione di ogni correlazione con l’esercizio di attività autoritative, non bastando, per radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la mera partecipazione della P. A. al giudizio, e neppure un generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia.
Né, per effetto della entrata in vigore del d. lgs. 1° settembre 2011, n. 150, che ha, da un lato, modificato l’art. 22 della l. 24 novembre 1981, n. 689 e, dall’altro, abrogato l’art. 22 bis della l. 689, possono trarsi argomenti risolutivi nel senso della attribuzione, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, delle cause di opposizione a ordinanza – ingiunzione di applicazione della sanzione pecuniaria amministrativa prevista dall’art. 29 della l. reg. n. 127/80 e della sanzione accessoria costituita dall’esclusione, per dieci anni, dal rilascio dell’autorizzazione all’esercizio della attività di cava. È vero che, rispetto alla precedente formulazione dell’art. 22 bis della l. n. 689/81, abrogato dall’art. 34/C) del d. lgs. n. 150/11, l’art. 6 di quest’ultimo decreto, nell’elencare le controversie proponibili (dinanzi al giudice ordinario e) regolate dal rito del lavoro, non include più le opposizioni a sanzioni per violazioni in materia urbanistica e edilizia, che erano inserite nella lettera c) del menzionato art. 22 bis; e che l’art. 22, comma 1, della l. n. 689/81, nuovo testo, nel suo incipit fa salvo quanto previsto dall’art. 133 del c.p.a. Ciò non appare però sufficiente per poter ritenere sottratte alla giurisdizione del giudice ordinario, e attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, le opposizioni a ordinanze – ingiunzioni nelle ipotesi di escavazione abusiva di cui all’art. 29 della l. reg. n. 127/80. L’eliminazione della citata lett. c) non significa cioè che il Legislatore abbia inteso attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la competenza a decidere le cause di opposizione a ordinanza – ingiunzione nella materia de qua, tutte le volte in cui la controversia non tragga origine, e non abbia a presupposto, altri atti o provvedimenti, costituenti esercizio di attività autoritativa, emanati dallo stesso ente territoriale e qualificabili come rivolti alla disciplina dell’uso del territorio. E la salvezza dell’art. 133 del c.p.a. implica un rinvio ai presupposti di applicazione della giurisdizione esclusiva del g. a., contraddistinta dalla sicura compresenza di diritti soggettivi e interessi legittimi, dall’intreccio di situazioni soggettive qualificabili come interessi legittimi e diritti soggettivi.
In conclusione, diversamente da ciò che afferma la difesa dell’appellante, non si ricade nel campo di applicazione del citato art. 133/F), e le modifiche apportate di recente alla l. n. 689 del 1981 non sembrano avere comportato uno spostamento nella attribuzione della giurisdizione (dal giudice ordinario alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) per quanto riguarda le cause di opposizione a ordinanza – ingiunzione di applicazione di sanzione amministrativa pecuniaria per escavazione abusiva ex art. 29 l. reg. n. 127 del 1980.
6) Conclusivamente, l’appello va perciò respinto e la sentenza confermata.
Le considerazioni su esposte consentono di assorbire ogni altro motivo o eccezione, di rito o di merito, in quanto ininfluente e irrilevante ai fini della presente decisione.
Tuttavia, nelle particolarità della controversia trattata il Collegio ravvisa eccezionali ragioni, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., per compensare integralmente tra le parti le spese e gli onorari del grado di giudizio.
P. Q. M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente decidendo sull’appello in epigrafe lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa integralmente tra le parti le spese del grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo, il 29 maggio 2013, dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, in camera di consiglio, con l'intervento dei signori: Raffaele Maria De Lipsis, Presidente, Antonino Anastasi, Marco Buricelli, Estensore, Giuseppe Mineo, Giuseppe Barone, Componenti.
F.to Raffaele Maria De Lipsis, Presidente
F.to Marco Buricelli, Estensore
Depositata in Segreteria
8 ottobre 2013
