Corte di Giustizia (Seconda Sezione) sent. 14 gennaio 2010
«Direttiva 92/43/CEE – Conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche – Decisione dello Stato membro interessato di approvare il progetto di elenco di siti di importanza comunitaria elaborato dalla Commissione – Interessi e posizioni da prendere in considerazione»
«Direttiva 92/43/CEE – Conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche – Decisione dello Stato membro interessato di approvare il progetto di elenco di siti di importanza comunitaria elaborato dalla Commissione – Interessi e posizioni da prendere in considerazione»
Nel procedimento C‑226/08,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Verwaltungsgericht Oldenburg (Germania), con decisione 13 maggio 2008, pervenuta in cancelleria il 26 maggio 2008, nella causa
Stadt Papenburg
contro
Bundesrepublik Deutschland (Repubblica federale di Germania),
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. J.‑C. Bonichot, presidente della Quarta Sezione, facente funzione di presidente della Seconda Sezione, dai sigg. C.W.A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig. K. Malacek, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 26 marzo 2009,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Stadt Papenburg, dall’avv. K. Füßer, Rechtsanwalt;
– per la Bundesrepublik Deutschland, dall’avv. W. Ewer, Rechtsanwalt;
– per la Commissione delle Comunità europee, dalle sig.re B. Eggers e D. Recchia, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 9 luglio 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 2, n. 3, 4, n. 2, e 6, nn. 3 e 4, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7), come modificata dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE (GU L 363, pag. 368; in prosieguo: la «direttiva habitat»).
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la Stadt Papenburg (Comune di Papenburg) e la Bundesrepublik Deutschland (in prosieguo: la «Repubblica federale di Germania»), in merito al consenso che tale Stato intende fornire sul progetto di un elenco di siti di importanza comunitaria (in prosieguo: i «SIC») elaborato dalla Commissione delle Comunità europee e comprendente un sito del fiume Ems che si trova a valle del territorio comunale di Papenburg.
Contesto normativo
Il diritto comunitario
3 L’art. 2, n. 3, della direttiva habitat è formulato come segue:
«Le misure adottate a norma della presente direttiva tengono conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali».
4 Ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva habitat, «(è) costituita una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata Natura 2000. Questa rete, formata dai siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I e habitat delle specie di cui all’allegato II, deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale».
5 L’art. 4, nn. 1 e 2, della citata direttiva dispone quanto segue:
«1. In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 1) e alle informazioni scientifiche pertinenti, ogni Stato membro propone un elenco di siti, indicante quali tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e quali specie locali di cui all’allegato II si riscontrano in detti siti. (…)
L’elenco viene trasmesso alla Commissione entro il triennio successivo alla notifica della presente direttiva, contemporaneamente alle informazioni su ogni sito. (…)
2. In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 2) e nell’ambito di ognuna delle nove regioni biogeografiche di cui all’articolo 1, lettera c), punto iii) e dell’insieme del territorio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei siti di importanza comunitaria, sulla base degli elenchi degli Stati membri, in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie.
Gli Stati membri i cui siti con tipi di habitat naturali e specie prioritari rappresentano oltre il 5% del territorio nazionale, possono, d’accordo con la Commissione, chiedere che i criteri elencati nell’allegato III (fase 2) siano applicati in maniera più flessibile per la selezione dell’insieme dei siti di importanza comunitaria nel loro territorio.
L’elenco dei siti selezionati come siti di importanza comunitaria (...) è fissato dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 21».
6 L’allegato III della direttiva habitat, nella sua fase 2, intitolata «Valutazione dell’importanza comunitaria dei siti inclusi negli elenchi nazionali», sancisce quanto segue:
«1. Tutti i siti individuati dagli Stati membri nella fase 1, che ospitano tipi di habitat naturali e/o specie prioritari, sono considerati siti di importanza comunitaria.
2. La valutazione dell’importanza comunitaria degli altri siti inclusi negli elenchi degli Stati membri, e cioè del loro contributo al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione favorevole, di un habitat naturale di cui all’allegato I o di una specie di cui all’allegato II e/o alla coerenza di Natura 2000, terrà conto dei seguenti criteri:
a) il valore relativo del sito a livello nazionale;
b) la localizzazione geografica del sito rispetto alle vie migratorie di specie dell’allegato II, nonché la sua eventuale appartenenza ad un ecosistema coerente situato a cavallo di una o più frontiere interne della Comunità;
c) la superficie totale del sito;
d) il numero di tipi di habitat naturali dell’allegato I e di specie dell’allegato II presenti sul sito;
e) il valore ecologico globale del sito per la o le regioni biogeografiche interessate e/o per l’insieme del territorio di cui all’articolo 2 sia per l’aspetto caratteristico o unico degli elementi che lo compongono sia per la loro combinazione».
7 L’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat prevede quanto segue:
«2. Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.
4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».
Il diritto nazionale
8 L’art. 28, n. 2, del Grundgesetz (legge costituzionale tedesca) così recita:
«Entro i limiti stabiliti dalla legge, ai Comuni dev’essere garantito il diritto di regolare tutti gli affari locali sotto la propria responsabilità. Nei limiti delle funzioni loro attribuite, anche le associazioni intercomunali hanno diritto all’autonomia amministrativa conformemente alla legge. La garanzia dell’autonomia amministrativa si estende ai principi fondamentali dell’autonomia finanziaria; tali principi fondamentali includono il diritto dei Comuni di avere una fonte di entrate tributarie basate sulla capacità contributiva e di stabilire le aliquote delle imposte prelevate da tali fonti».
9 Il giudice del rinvio interpreta tale disposizione nel senso che l’autonomia amministrativa garantita ai Comuni dalla Costituzione conferisce loro il diritto a che i loro interessi vengano presi in considerazione laddove misure di portata non solo comunale influiscano durevolmente sul loro sviluppo ovvero perturbino durevolmente progetti sufficientemente concreti e consolidati. Ciò vale anche per le misure poste in essere al di fuori del territorio comunale, laddove sia evidente che il Comune risulti manifestamente e particolarmente coinvolto.
Causa principale e questioni pregiudiziali
10 La Stadt Papenburg è una città portuale della Bassa Sassonia che si trova sulle rive dell’Ems, dov’è situato un cantiere navale.
11 Al fine di rendere possibile il transito dal cantiere navale fino al Mare del Nord di navi con un pescaggio di 7,3 m, l’Ems dev’essere reso più profondo mediante «dragaggi necessari». Con decisione della Wasser‑und Schifffahrtsdirektion Nordwest (direzione della navigazione fluviale per la zona nord‑occidentale) del 31 maggio 1994 è stato consentito alla Stadt Papenburg, al Landkreis Emsland (circoscrizione di Emsland) e alla Wasser‑und Schifffahrtsamt Emden (ufficio delle acque e della navigazione di Emden), in caso di necessità, di procedere a lavori di dragaggio di tale fiume. Detta decisione è definitiva e conseguentemente, in conformità con il diritto tedesco, si deve ritenere che i futuri «dragaggi necessari» siano autorizzati.
12 Il 17 febbraio 2006 la Repubblica federale di Germania ha indicato alla Commissione alcuni tratti del fiume situati a valle del territorio comunale della Stadt Papenburg, con la denominazione «Unterems und Außenems» (Ems inferiore e Ems esterno), quale possibile SIC ai sensi della direttiva habitat.
13 La Commissione ha incluso tali parti dell’Ems nel suo progetto di elenco dei SIC. Essa ha invitato la Repubblica federale di Germania a dare il suo consenso a tale proposito, conformemente all’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat.
14 Il 20 febbraio 2008 la Stadt Papenburg ha adito il Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunale amministrativo di Oldenburg), chiedendo che alla Repubblica federale di Germania fosse inibita la prestazione del consenso. Essa ha fatto valere che il consenso di tale Stato membro costituirebbe una violazione dell’autonomia amministrativa di cui essa dispone in virtù del diritto costituzionale tedesco.
15 Secondo la Stadt Papenburg, quale località caratterizzata da un porto e da cantieri navali, i suoi piani e investimenti nonché il suo sviluppo economico dipenderebbero dal mantenimento della possibilità di navigare l’Ems. Essa teme che, nel caso in cui l’Unterems e l’Außenems vengano inseriti nell’elenco dei SIC, i dragaggi necessari a tal fine non siano obbligatoriamente assoggettati in futuro, in ogni singolo caso, ad una valutazione ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat.
16 La Repubblica federale di Germania chiede il rigetto del ricorso. Essa ritiene che prendere in considerazione gli interessi fatti valere dalla Stadt Papenburg in sede di decisione sul consenso di cui trattasi violerebbe il diritto comunitario. Ai sensi dell’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat, lo Stato membro potrebbe prendere una decisione in proposito solo sulla base di criteri legati alla tutela ambientale.
17 Con ordinanza 31 marzo 2008, passata in giudicato, il Verwaltungsgericht Oldenburg ha accolto la domanda di provvedimenti provvisori presentata dalla Stadt Papenburg ed ha disposto che la Repubblica federale di Germania non presti il proprio consenso fino alla decisione sul ricorso.
18 Il Verwaltungsgericht Oldenburg ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva [habitat] consenta ad uno Stato membro di non approvare il progetto di un elenco elaborato dalla Commissione in relazione a uno o più siti di importanza comunitaria per motivi diversi da quello di tutela dell’ambiente.
2) In caso di soluzione affermativa della prima questione: se fra tali motivi rientrino anche le esigenze dei Comuni e delle associazioni intercomunali, e in particolare i loro piani, i progetti di piani e altri interessi connessi all’ulteriore sviluppo del proprio territorio.
3) In caso di soluzione affermativa della prima e della seconda questione: se il terzo ‘considerando’ della direttiva [habitat] o l’art. 2, n. 3, di tale direttiva o altri precetti di diritto comunitario esigano addirittura che siffatti motivi vengano presi in considerazione dagli Stati membri e dalla Commissione in sede di approvazione e di elaborazione dell’elenco dei siti di importanza comunitaria.
4) In caso di soluzione affermativa della terza questione: se dal punto di vista del diritto comunitario un Comune interessato dall’inserimento di un determinato sito nell’elenco possa, dopo l’adozione definitiva di tale elenco, far valere in via giudiziaria che quest’ultimo viola il diritto comunitario, in quanto le esigenze di tale Comune non sono state prese in considerazione o non lo sono state sufficientemente.
5) Se continue misure di manutenzione nel canale navigabile dell’estuario, approvate in via definitiva sulla base del diritto nazionale già prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva [habitat], debbano essere assoggettate ad una valutazione dell’incidenza sul sito ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4 della citata direttiva, nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del territorio nell’elenco dei siti di importanza comunitaria».
Sulla domanda volta alla riapertura della fase orale
19 Con atto pervenuto alla cancelleria della Corte il 17 settembre 2009, la Stadt Papenburg ha chiesto alla Corte di disporre la riapertura della fase orale del procedimento ai sensi dell’art. 61 del regolamento di procedura.
20 A sostegno della sua domanda la Stadt Papenburg precisa che l’avvocato generale, nelle sue conclusioni, ha articolato la soluzione proposta alla Corte in merito alla quinta questione pregiudiziale basandola sulla descrizione di elementi di fatto atti ad indurre la Corte in errore. In particolare, la Stadt Papenburg sottolinea che, contrariamente a quanto lasciato intendere dall’avvocato generale, la decisione di approvazione della Wasser-und Schifffahrstsdirektion Nordwest del 31 maggio 1994, con la quale la Stadt Papenburg, il Landkreis Emsland e il Wasser-und Schifffahrstsamt Emden sono stati autorizzati, in caso di necessità, ad effettuare lavori di dragaggio dell’Ems, non è la prima decisione di tal tipo in materia di navigabilità dell’Ems. Peraltro, non si potrebbe considerare che l’Ems è un fiume che consente, allo stato naturale, la navigazione di navi con un pescaggio di 6,3 m.. Una siffatta situazione sarebbe il risultato di dragaggi autorizzati in precedenza. Infine, la Stadt Papenburg contesta parimenti gli argomenti invocati dall’avvocato generale a sostegno della soluzione proposta alla prima questione.
21 A questo proposito occorre ricordare che la Corte può, d’ufficio o su proposta dell’avvocato generale, ovvero su domanda delle parti, riaprire la fase orale del procedimento, ai sensi dell’art. 61 del suo regolamento di procedura, qualora ritenga di non avere sufficienti chiarimenti o che la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non sia stato oggetto di discussione tra le parti (v., in particolare, sentenze 26 giugno 2008, causa C‑284/06, Burda, Racc. pag. I‑4571, punto 37, nonché 8 settembre 2009, causa C‑42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 31).
22 Nella specie, emerge che la Stadt Papenburg fa valere con i suoi argomenti, sostanzialmente, da un lato, che taluni elementi di fatto sui quali si fonda l’analisi dell’avvocato generale sarebbero inesatti, e, dall’altro, che la posizione difesa da quest’ultimo in merito all’interpretazione dell’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat sarebbe errata.
23 In merito al primo punto occorre ricordare che, in forza dell’art. 234 CE, fondato su una netta separazione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, quest’ultima è legittimata a pronunciarsi soltanto sull’interpretazione o la validità di un testo comunitario, a partire dai fatti che le vengono indicati dal giudice nazionale (v., in particolare, sentenze 16 marzo 1978, causa 104/77, Oehlschläger, Racc. pag. 791, punto 4, nonché 16 settembre 1999, causa C‑435/97, WWF e a., Racc. pag. I‑5613, punto 31), atteso che tali fatti, unitamente ad elementi di diritto forniti dal giudice del rinvio, devono consentire alla Corte di fornire una risposta utile alle questioni ad essa sottoposte (v., in tal senso, in particolare, sentenza 11 settembre 2008, causa C‑11/07, Eckelkamp e a., Racc. pag. I‑6845, punto 28).
24 Orbene, è giocoforza constatare che la decisione di rinvio contiene tutti gli elementi necessari perché la Corte risponda utilmente alle questioni che le vengono sottoposte e, segnatamente, alla prima questione.
25 In merito al secondo punto, è sufficiente rilevare che la domanda della Stadt Papenburg non contiene alcun elemento tale da rendere opportuna o necessaria la riapertura della fase orale.
26 La Corte, sentito l’avvocato generale, statuisce pertanto che non occorre disporre la riapertura della fase orale del procedimento.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
27 Occorre rammentare che l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat prevede che, in base ai criteri di cui all’allegato III, fase 2, della stessa e nell’ambito di ognuna delle cinque regioni biogeografiche di cui all’articolo 1, lettera c), iii) di tale direttiva, la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei SIC sulla base degli elenchi degli Stati membri.
28 L’allegato III della direttiva habitat, che tratta dei criteri di selezione dei siti atti ad essere individuati quali SIC e designati quali zone speciali di conservazione, enumera, relativamente alla fase 2 prevista in tale allegato, taluni criteri di valutazione dell’importanza comunitaria dei siti inclusi negli elenchi nazionali.
29 Orbene, tali criteri di valutazione sono stati definiti in funzione dell’obiettivo di conservazione degli habitat naturali o della fauna e della flora selvatiche figuranti, rispettivamente, nell’allegato I o nell’allegato II della direttiva habitat, nonché dell’obiettivo di coerenza di Natura 2000, vale a dire la rete ecologica europea di zone speciali di conservazione di cui all’art. 3, n. 1, della direttiva habitat.
30 consegue che l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat, di per sé, non prevede che si tenga conto di necessità diverse dalla conservazione degli habitat naturali o della fauna e della flora selvatiche o dalla realizzazione della rete Natura 2000, allorché la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei SIC.
31 Se fosse consentito agli Stati membri, nella fase della procedura di classificazione, disciplinata dall’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat, di negare il loro consenso per motivi diversi da quelli attinenti alla tutela dell’ambiente sarebbe compromesso il conseguimento dell’obiettivo di cui all’art. 3, n. 1, della direttiva habitat, vale a dire la realizzazione della rete Natura 2000, formata da siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I di detta direttiva e habitat delle specie di cui all’allegato II della stessa, e che deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale.
32 Ciò si verificherebbe, in particolare, se gli Stati membri potessero negare il proprio consenso in considerazione delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali alle quali fa riferimento l’art. 2, n. 3, della direttiva habitat, la quale, peraltro, non costituisce, come rileva l’avvocato generale al paragrafo 38 delle sue conclusioni, una deroga autonoma al regime generale di protezione istituito da tale direttiva.
33 Si deve dunque risolvere la prima questione dichiarando che l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat dev’essere interpretato nel senso che esso non consente ad uno Stato membro di non approvare, per motivi diversi da quello di tutela dell’ambiente, l’inclusione di uno o più siti nel progetto di elenco dei SIC elaborato dalla Commissione.
Sulla seconda, terza e quarta questione
34 Tenuto conto della soluzione della prima questione, non occorre procedere alla soluzione della seconda, terza e quarta questione.
Sulla quinta questione
35 Con la sua quinta questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se le continue misure di manutenzione del canale navigabile dell’estuario oggetto della controversia principale, che non siano direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito e siano già state approvate in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat, debbano essere assoggettate, nella misura in cui possano avere incidenze significative sul sito interessato, ad una valutazione del loro impatto su tale sito ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del sito, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di tale direttiva, nell’elenco dei SIC.
36 In forza dell’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat qualsiasi piano o progetto che possa pregiudicare significativamente il sito interessato non può essere autorizzato senza una preventiva valutazione della sua incidenza sullo stesso (sentenza 7 settembre 2004, causa C‑127/02, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, Racc. pag. I‑7405, punto 22).
37 Si deve pertanto esaminare anzitutto la questione se i lavori di dragaggio di cui trattasi nella causa principale rientrino nella nozione di «piano» o «progetto» di cui all’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat.
38 A tale proposito si deve rammentare che la Corte, dopo aver constatato che la direttiva habitat non definisce le nozioni di «piano» e di «progetto», ha rilevato che la nozione di «progetto» di cui all’art. 1, n. 2, secondo trattino, della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40), è rilevante al fine di trarne la nozione di «piano» o di «progetto» ai sensi della direttiva habitat (sentenza Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 23, 24 nonché 26).
39 Orbene, un’attività che consiste in lavori di dragaggio di un canale navigabile può rientrare nella nozione di «progetto» ai sensi dell’art. 1, n. 2, secondo trattino, della direttiva 85/337, che si riferisce ad «altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo».
40 Si può pertanto considerare che una siffatta attività rientri nella nozione di «progetto» di cui all’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.
41 Inoltre, il fatto che la detta attività sia stata autorizzata in via definitiva in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat non osta, di per sé, a che essa possa essere considerata, per ogni intervento nel canale navigabile, un progetto distinto ai sensi della direttiva habitat.
42 In caso contrario, i lavori di dragaggio del canale di cui trattasi, che non siano direttamente connessi o necessari alla gestione del sito, nella misura in cui possono avere incidenze significative su quest’ultimo, sarebbero a priori permanentemente esenti da qualsivoglia valutazione preventiva del loro impatto su tale sito ai sensi dell’art. 6, n. 3 della direttiva habitat, nonché dall’applicazione della procedura di cui al n. 4 di tale articolo.
43 Si rischierebbe, inoltre, di non assicurare pienamente la realizzazione dell’obiettivo di conservazione degli habitat naturali nonché della flora e della fauna selvatiche previsto dalla direttiva habitat.
44 Contrariamente a quanto sostenuto dalla Stadt Papenburg e dalla Commissione, non sussiste alcun motivo desumibile dai principi di certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento che osti a che i lavori di dragaggio del canale di cui trattasi nella causa principale, ancorché autorizzati in via definitiva in base al diritto nazionale, siano assoggettati alla procedura prevista dall’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat, in quanto progetti distinti e successivi.
45 Quanto al principio di certezza del diritto, esso esige, in particolare, che una normativa che comporta conseguenze svantaggiose per i privati sia chiara e precisa e che la sua applicazione sia prevedibile per gli amministrati (sentenza 7 giugno 2005, causa C‑17/03, VEMW e a., Racc. pag. I‑4983, punto 80). Orbene, la direttiva habitat soddisfa tali requisiti nella fattispecie oggetto della causa principale.
46 Relativamente al principio della tutela del legittimo affidamento, si deve rilevare che emerge da una giurisprudenza consolidata che la norma nuova si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione creatasi quando era in vigore la norma precedente e che la sfera di applicazione del principio della tutela del legittimo affidamento non può essere estesa fino ad impedire, in generale, che una nuova disciplina si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l’impero della disciplina anteriore (v., in particolare, sentenze 29 gennaio 2002, causa C‑162/00, Pokrzeptowicz-Meyer, Racc. pag. I‑1049, punti 50 e 55).
47 Occorre infine rilevare che qualora si possa ritenere, in considerazione, segnatamente, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle misure di manutenzione di cui trattasi nella causa principale, che queste ultime costituiscano un’unica operazione, in particolare qualora esse siano finalizzate al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari a tal fine, tali misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.
48 In tal caso, poiché un siffatto progetto era stato autorizzato prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat, esso non sarebbe soggetto alle prescrizioni relative alla procedura di valutazione preventiva dell’incidenza del progetto sul sito interessato, sancite da tale direttiva (v., in tal senso, sentenza 23 marzo 2006, causa C‑209/04, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑2755, punti 53‑62).
49 Dal momento che, tuttavia, il sito interessato sarebbe iscritto, in conformità con l’art. 4, n. 2, terzo comma, della direttiva habitat, nell’elenco dei siti selezionati come SIC adottato dalla Commissione, l’esecuzione di un siffatto progetto rientrerebbe nell’ambito di applicazione dell’art. 6, n. 2, di tale direttiva, il quale consente di rispondere all’obiettivo essenziale della preservazione e della protezione della qualità dell’ambiente, compresa la conservazione degli habitat naturali nonché della fauna o della flora selvatiche, e stabilisce un obbligo di tutela generale, al fine di evitare degrado o perturbazioni che possano avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi di tale direttiva (v. sentenze Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 37 e 38, nonché 13 gennaio 2005, causa C‑117/03, Dragaggi e a., Racc. pag. I‑167, punto 25). Prima che la Commissione abbia adottato il citato elenco, siffatto sito, qualora figuri già in un elenco nazionale trasmesso alla Commissione perché sia iscritto nell’elenco comunitario, non dovrebbe, in forza dell’art. 4, n. 1, della direttiva habitat, richiedere interventi che rischiano di compromettere seriamente le sue caratteristiche ecologiche (sentenza 14 settembre 2006, causa C‑244/05, Bund Naturschutz in Bayern e a., Racc. pag. I‑8445, punti 44 e 47).
50 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve risolvere la quinta questione dichiarando che l’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat dev’essere interpretato nel senso che continue misure di manutenzione del canale navigabile dell’estuario, le quali non siano direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito e siano già state approvate in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat, devono essere assoggettate, nella misura in cui esse costituiscono un progetto e possono avere incidenze significative sul sito interessato, ad una valutazione del loro impatto su tale sito ai sensi delle citate disposizioni nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del sito, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di tale direttiva, nell’elenco dei SIC.
51 Qualora si possa ritenere, in considerazione, segnatamente, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle dette misure, che queste ultime costituiscano un’unica operazione, in particolare qualora esse siano finalizzate al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari a tal fine, tali misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.
Sulle spese
52 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1) L’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, come modificata dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE, dev’essere interpretato nel senso che esso non consente ad uno Stato membro di non approvare, per motivi diversi da quello di tutela dell’ambiente, l’inclusione di uno o più siti nel progetto di elenco dei siti d’importanza comunitaria elaborato dalla Commissione europea.
2) L’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105, dev’essere interpretato nel senso che continue misure di manutenzione del canale navigabile dell’estuario, le quali non siano direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito e siano già state approvate in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105, devono essere assoggettate, nella misura in cui esse costituiscono un progetto e possono avere incidenze significative sul sito interessato, ad una valutazione del loro impatto su tale sito in applicazione delle citate disposizioni nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del sito, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di tale direttiva, nell’elenco dei siti di importanza comunitaria.
Qualora si possa ritenere, in considerazione, segnatamente, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle dette misure, che queste ultime costituiscano un’unica operazione, in particolare qualora esse siano finalizzate al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari a tal fine, tali misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105.
Firme
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Verwaltungsgericht Oldenburg (Germania), con decisione 13 maggio 2008, pervenuta in cancelleria il 26 maggio 2008, nella causa
Stadt Papenburg
contro
Bundesrepublik Deutschland (Repubblica federale di Germania),
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. J.‑C. Bonichot, presidente della Quarta Sezione, facente funzione di presidente della Seconda Sezione, dai sigg. C.W.A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig. K. Malacek, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 26 marzo 2009,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Stadt Papenburg, dall’avv. K. Füßer, Rechtsanwalt;
– per la Bundesrepublik Deutschland, dall’avv. W. Ewer, Rechtsanwalt;
– per la Commissione delle Comunità europee, dalle sig.re B. Eggers e D. Recchia, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 9 luglio 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 2, n. 3, 4, n. 2, e 6, nn. 3 e 4, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7), come modificata dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE (GU L 363, pag. 368; in prosieguo: la «direttiva habitat»).
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la Stadt Papenburg (Comune di Papenburg) e la Bundesrepublik Deutschland (in prosieguo: la «Repubblica federale di Germania»), in merito al consenso che tale Stato intende fornire sul progetto di un elenco di siti di importanza comunitaria (in prosieguo: i «SIC») elaborato dalla Commissione delle Comunità europee e comprendente un sito del fiume Ems che si trova a valle del territorio comunale di Papenburg.
Contesto normativo
Il diritto comunitario
3 L’art. 2, n. 3, della direttiva habitat è formulato come segue:
«Le misure adottate a norma della presente direttiva tengono conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali».
4 Ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva habitat, «(è) costituita una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata Natura 2000. Questa rete, formata dai siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I e habitat delle specie di cui all’allegato II, deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale».
5 L’art. 4, nn. 1 e 2, della citata direttiva dispone quanto segue:
«1. In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 1) e alle informazioni scientifiche pertinenti, ogni Stato membro propone un elenco di siti, indicante quali tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e quali specie locali di cui all’allegato II si riscontrano in detti siti. (…)
L’elenco viene trasmesso alla Commissione entro il triennio successivo alla notifica della presente direttiva, contemporaneamente alle informazioni su ogni sito. (…)
2. In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 2) e nell’ambito di ognuna delle nove regioni biogeografiche di cui all’articolo 1, lettera c), punto iii) e dell’insieme del territorio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei siti di importanza comunitaria, sulla base degli elenchi degli Stati membri, in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie.
Gli Stati membri i cui siti con tipi di habitat naturali e specie prioritari rappresentano oltre il 5% del territorio nazionale, possono, d’accordo con la Commissione, chiedere che i criteri elencati nell’allegato III (fase 2) siano applicati in maniera più flessibile per la selezione dell’insieme dei siti di importanza comunitaria nel loro territorio.
L’elenco dei siti selezionati come siti di importanza comunitaria (...) è fissato dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 21».
6 L’allegato III della direttiva habitat, nella sua fase 2, intitolata «Valutazione dell’importanza comunitaria dei siti inclusi negli elenchi nazionali», sancisce quanto segue:
«1. Tutti i siti individuati dagli Stati membri nella fase 1, che ospitano tipi di habitat naturali e/o specie prioritari, sono considerati siti di importanza comunitaria.
2. La valutazione dell’importanza comunitaria degli altri siti inclusi negli elenchi degli Stati membri, e cioè del loro contributo al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione favorevole, di un habitat naturale di cui all’allegato I o di una specie di cui all’allegato II e/o alla coerenza di Natura 2000, terrà conto dei seguenti criteri:
a) il valore relativo del sito a livello nazionale;
b) la localizzazione geografica del sito rispetto alle vie migratorie di specie dell’allegato II, nonché la sua eventuale appartenenza ad un ecosistema coerente situato a cavallo di una o più frontiere interne della Comunità;
c) la superficie totale del sito;
d) il numero di tipi di habitat naturali dell’allegato I e di specie dell’allegato II presenti sul sito;
e) il valore ecologico globale del sito per la o le regioni biogeografiche interessate e/o per l’insieme del territorio di cui all’articolo 2 sia per l’aspetto caratteristico o unico degli elementi che lo compongono sia per la loro combinazione».
7 L’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat prevede quanto segue:
«2. Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.
4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».
Il diritto nazionale
8 L’art. 28, n. 2, del Grundgesetz (legge costituzionale tedesca) così recita:
«Entro i limiti stabiliti dalla legge, ai Comuni dev’essere garantito il diritto di regolare tutti gli affari locali sotto la propria responsabilità. Nei limiti delle funzioni loro attribuite, anche le associazioni intercomunali hanno diritto all’autonomia amministrativa conformemente alla legge. La garanzia dell’autonomia amministrativa si estende ai principi fondamentali dell’autonomia finanziaria; tali principi fondamentali includono il diritto dei Comuni di avere una fonte di entrate tributarie basate sulla capacità contributiva e di stabilire le aliquote delle imposte prelevate da tali fonti».
9 Il giudice del rinvio interpreta tale disposizione nel senso che l’autonomia amministrativa garantita ai Comuni dalla Costituzione conferisce loro il diritto a che i loro interessi vengano presi in considerazione laddove misure di portata non solo comunale influiscano durevolmente sul loro sviluppo ovvero perturbino durevolmente progetti sufficientemente concreti e consolidati. Ciò vale anche per le misure poste in essere al di fuori del territorio comunale, laddove sia evidente che il Comune risulti manifestamente e particolarmente coinvolto.
Causa principale e questioni pregiudiziali
10 La Stadt Papenburg è una città portuale della Bassa Sassonia che si trova sulle rive dell’Ems, dov’è situato un cantiere navale.
11 Al fine di rendere possibile il transito dal cantiere navale fino al Mare del Nord di navi con un pescaggio di 7,3 m, l’Ems dev’essere reso più profondo mediante «dragaggi necessari». Con decisione della Wasser‑und Schifffahrtsdirektion Nordwest (direzione della navigazione fluviale per la zona nord‑occidentale) del 31 maggio 1994 è stato consentito alla Stadt Papenburg, al Landkreis Emsland (circoscrizione di Emsland) e alla Wasser‑und Schifffahrtsamt Emden (ufficio delle acque e della navigazione di Emden), in caso di necessità, di procedere a lavori di dragaggio di tale fiume. Detta decisione è definitiva e conseguentemente, in conformità con il diritto tedesco, si deve ritenere che i futuri «dragaggi necessari» siano autorizzati.
12 Il 17 febbraio 2006 la Repubblica federale di Germania ha indicato alla Commissione alcuni tratti del fiume situati a valle del territorio comunale della Stadt Papenburg, con la denominazione «Unterems und Außenems» (Ems inferiore e Ems esterno), quale possibile SIC ai sensi della direttiva habitat.
13 La Commissione ha incluso tali parti dell’Ems nel suo progetto di elenco dei SIC. Essa ha invitato la Repubblica federale di Germania a dare il suo consenso a tale proposito, conformemente all’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat.
14 Il 20 febbraio 2008 la Stadt Papenburg ha adito il Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunale amministrativo di Oldenburg), chiedendo che alla Repubblica federale di Germania fosse inibita la prestazione del consenso. Essa ha fatto valere che il consenso di tale Stato membro costituirebbe una violazione dell’autonomia amministrativa di cui essa dispone in virtù del diritto costituzionale tedesco.
15 Secondo la Stadt Papenburg, quale località caratterizzata da un porto e da cantieri navali, i suoi piani e investimenti nonché il suo sviluppo economico dipenderebbero dal mantenimento della possibilità di navigare l’Ems. Essa teme che, nel caso in cui l’Unterems e l’Außenems vengano inseriti nell’elenco dei SIC, i dragaggi necessari a tal fine non siano obbligatoriamente assoggettati in futuro, in ogni singolo caso, ad una valutazione ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat.
16 La Repubblica federale di Germania chiede il rigetto del ricorso. Essa ritiene che prendere in considerazione gli interessi fatti valere dalla Stadt Papenburg in sede di decisione sul consenso di cui trattasi violerebbe il diritto comunitario. Ai sensi dell’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat, lo Stato membro potrebbe prendere una decisione in proposito solo sulla base di criteri legati alla tutela ambientale.
17 Con ordinanza 31 marzo 2008, passata in giudicato, il Verwaltungsgericht Oldenburg ha accolto la domanda di provvedimenti provvisori presentata dalla Stadt Papenburg ed ha disposto che la Repubblica federale di Germania non presti il proprio consenso fino alla decisione sul ricorso.
18 Il Verwaltungsgericht Oldenburg ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva [habitat] consenta ad uno Stato membro di non approvare il progetto di un elenco elaborato dalla Commissione in relazione a uno o più siti di importanza comunitaria per motivi diversi da quello di tutela dell’ambiente.
2) In caso di soluzione affermativa della prima questione: se fra tali motivi rientrino anche le esigenze dei Comuni e delle associazioni intercomunali, e in particolare i loro piani, i progetti di piani e altri interessi connessi all’ulteriore sviluppo del proprio territorio.
3) In caso di soluzione affermativa della prima e della seconda questione: se il terzo ‘considerando’ della direttiva [habitat] o l’art. 2, n. 3, di tale direttiva o altri precetti di diritto comunitario esigano addirittura che siffatti motivi vengano presi in considerazione dagli Stati membri e dalla Commissione in sede di approvazione e di elaborazione dell’elenco dei siti di importanza comunitaria.
4) In caso di soluzione affermativa della terza questione: se dal punto di vista del diritto comunitario un Comune interessato dall’inserimento di un determinato sito nell’elenco possa, dopo l’adozione definitiva di tale elenco, far valere in via giudiziaria che quest’ultimo viola il diritto comunitario, in quanto le esigenze di tale Comune non sono state prese in considerazione o non lo sono state sufficientemente.
5) Se continue misure di manutenzione nel canale navigabile dell’estuario, approvate in via definitiva sulla base del diritto nazionale già prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva [habitat], debbano essere assoggettate ad una valutazione dell’incidenza sul sito ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4 della citata direttiva, nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del territorio nell’elenco dei siti di importanza comunitaria».
Sulla domanda volta alla riapertura della fase orale
19 Con atto pervenuto alla cancelleria della Corte il 17 settembre 2009, la Stadt Papenburg ha chiesto alla Corte di disporre la riapertura della fase orale del procedimento ai sensi dell’art. 61 del regolamento di procedura.
20 A sostegno della sua domanda la Stadt Papenburg precisa che l’avvocato generale, nelle sue conclusioni, ha articolato la soluzione proposta alla Corte in merito alla quinta questione pregiudiziale basandola sulla descrizione di elementi di fatto atti ad indurre la Corte in errore. In particolare, la Stadt Papenburg sottolinea che, contrariamente a quanto lasciato intendere dall’avvocato generale, la decisione di approvazione della Wasser-und Schifffahrstsdirektion Nordwest del 31 maggio 1994, con la quale la Stadt Papenburg, il Landkreis Emsland e il Wasser-und Schifffahrstsamt Emden sono stati autorizzati, in caso di necessità, ad effettuare lavori di dragaggio dell’Ems, non è la prima decisione di tal tipo in materia di navigabilità dell’Ems. Peraltro, non si potrebbe considerare che l’Ems è un fiume che consente, allo stato naturale, la navigazione di navi con un pescaggio di 6,3 m.. Una siffatta situazione sarebbe il risultato di dragaggi autorizzati in precedenza. Infine, la Stadt Papenburg contesta parimenti gli argomenti invocati dall’avvocato generale a sostegno della soluzione proposta alla prima questione.
21 A questo proposito occorre ricordare che la Corte può, d’ufficio o su proposta dell’avvocato generale, ovvero su domanda delle parti, riaprire la fase orale del procedimento, ai sensi dell’art. 61 del suo regolamento di procedura, qualora ritenga di non avere sufficienti chiarimenti o che la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non sia stato oggetto di discussione tra le parti (v., in particolare, sentenze 26 giugno 2008, causa C‑284/06, Burda, Racc. pag. I‑4571, punto 37, nonché 8 settembre 2009, causa C‑42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 31).
22 Nella specie, emerge che la Stadt Papenburg fa valere con i suoi argomenti, sostanzialmente, da un lato, che taluni elementi di fatto sui quali si fonda l’analisi dell’avvocato generale sarebbero inesatti, e, dall’altro, che la posizione difesa da quest’ultimo in merito all’interpretazione dell’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat sarebbe errata.
23 In merito al primo punto occorre ricordare che, in forza dell’art. 234 CE, fondato su una netta separazione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, quest’ultima è legittimata a pronunciarsi soltanto sull’interpretazione o la validità di un testo comunitario, a partire dai fatti che le vengono indicati dal giudice nazionale (v., in particolare, sentenze 16 marzo 1978, causa 104/77, Oehlschläger, Racc. pag. 791, punto 4, nonché 16 settembre 1999, causa C‑435/97, WWF e a., Racc. pag. I‑5613, punto 31), atteso che tali fatti, unitamente ad elementi di diritto forniti dal giudice del rinvio, devono consentire alla Corte di fornire una risposta utile alle questioni ad essa sottoposte (v., in tal senso, in particolare, sentenza 11 settembre 2008, causa C‑11/07, Eckelkamp e a., Racc. pag. I‑6845, punto 28).
24 Orbene, è giocoforza constatare che la decisione di rinvio contiene tutti gli elementi necessari perché la Corte risponda utilmente alle questioni che le vengono sottoposte e, segnatamente, alla prima questione.
25 In merito al secondo punto, è sufficiente rilevare che la domanda della Stadt Papenburg non contiene alcun elemento tale da rendere opportuna o necessaria la riapertura della fase orale.
26 La Corte, sentito l’avvocato generale, statuisce pertanto che non occorre disporre la riapertura della fase orale del procedimento.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
27 Occorre rammentare che l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat prevede che, in base ai criteri di cui all’allegato III, fase 2, della stessa e nell’ambito di ognuna delle cinque regioni biogeografiche di cui all’articolo 1, lettera c), iii) di tale direttiva, la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei SIC sulla base degli elenchi degli Stati membri.
28 L’allegato III della direttiva habitat, che tratta dei criteri di selezione dei siti atti ad essere individuati quali SIC e designati quali zone speciali di conservazione, enumera, relativamente alla fase 2 prevista in tale allegato, taluni criteri di valutazione dell’importanza comunitaria dei siti inclusi negli elenchi nazionali.
29 Orbene, tali criteri di valutazione sono stati definiti in funzione dell’obiettivo di conservazione degli habitat naturali o della fauna e della flora selvatiche figuranti, rispettivamente, nell’allegato I o nell’allegato II della direttiva habitat, nonché dell’obiettivo di coerenza di Natura 2000, vale a dire la rete ecologica europea di zone speciali di conservazione di cui all’art. 3, n. 1, della direttiva habitat.
30 consegue che l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat, di per sé, non prevede che si tenga conto di necessità diverse dalla conservazione degli habitat naturali o della fauna e della flora selvatiche o dalla realizzazione della rete Natura 2000, allorché la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei SIC.
31 Se fosse consentito agli Stati membri, nella fase della procedura di classificazione, disciplinata dall’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat, di negare il loro consenso per motivi diversi da quelli attinenti alla tutela dell’ambiente sarebbe compromesso il conseguimento dell’obiettivo di cui all’art. 3, n. 1, della direttiva habitat, vale a dire la realizzazione della rete Natura 2000, formata da siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I di detta direttiva e habitat delle specie di cui all’allegato II della stessa, e che deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale.
32 Ciò si verificherebbe, in particolare, se gli Stati membri potessero negare il proprio consenso in considerazione delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali alle quali fa riferimento l’art. 2, n. 3, della direttiva habitat, la quale, peraltro, non costituisce, come rileva l’avvocato generale al paragrafo 38 delle sue conclusioni, una deroga autonoma al regime generale di protezione istituito da tale direttiva.
33 Si deve dunque risolvere la prima questione dichiarando che l’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva habitat dev’essere interpretato nel senso che esso non consente ad uno Stato membro di non approvare, per motivi diversi da quello di tutela dell’ambiente, l’inclusione di uno o più siti nel progetto di elenco dei SIC elaborato dalla Commissione.
Sulla seconda, terza e quarta questione
34 Tenuto conto della soluzione della prima questione, non occorre procedere alla soluzione della seconda, terza e quarta questione.
Sulla quinta questione
35 Con la sua quinta questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se le continue misure di manutenzione del canale navigabile dell’estuario oggetto della controversia principale, che non siano direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito e siano già state approvate in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat, debbano essere assoggettate, nella misura in cui possano avere incidenze significative sul sito interessato, ad una valutazione del loro impatto su tale sito ai sensi dell’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del sito, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di tale direttiva, nell’elenco dei SIC.
36 In forza dell’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat qualsiasi piano o progetto che possa pregiudicare significativamente il sito interessato non può essere autorizzato senza una preventiva valutazione della sua incidenza sullo stesso (sentenza 7 settembre 2004, causa C‑127/02, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, Racc. pag. I‑7405, punto 22).
37 Si deve pertanto esaminare anzitutto la questione se i lavori di dragaggio di cui trattasi nella causa principale rientrino nella nozione di «piano» o «progetto» di cui all’art. 6, n. 3, prima frase, della direttiva habitat.
38 A tale proposito si deve rammentare che la Corte, dopo aver constatato che la direttiva habitat non definisce le nozioni di «piano» e di «progetto», ha rilevato che la nozione di «progetto» di cui all’art. 1, n. 2, secondo trattino, della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40), è rilevante al fine di trarne la nozione di «piano» o di «progetto» ai sensi della direttiva habitat (sentenza Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 23, 24 nonché 26).
39 Orbene, un’attività che consiste in lavori di dragaggio di un canale navigabile può rientrare nella nozione di «progetto» ai sensi dell’art. 1, n. 2, secondo trattino, della direttiva 85/337, che si riferisce ad «altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo».
40 Si può pertanto considerare che una siffatta attività rientri nella nozione di «progetto» di cui all’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.
41 Inoltre, il fatto che la detta attività sia stata autorizzata in via definitiva in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat non osta, di per sé, a che essa possa essere considerata, per ogni intervento nel canale navigabile, un progetto distinto ai sensi della direttiva habitat.
42 In caso contrario, i lavori di dragaggio del canale di cui trattasi, che non siano direttamente connessi o necessari alla gestione del sito, nella misura in cui possono avere incidenze significative su quest’ultimo, sarebbero a priori permanentemente esenti da qualsivoglia valutazione preventiva del loro impatto su tale sito ai sensi dell’art. 6, n. 3 della direttiva habitat, nonché dall’applicazione della procedura di cui al n. 4 di tale articolo.
43 Si rischierebbe, inoltre, di non assicurare pienamente la realizzazione dell’obiettivo di conservazione degli habitat naturali nonché della flora e della fauna selvatiche previsto dalla direttiva habitat.
44 Contrariamente a quanto sostenuto dalla Stadt Papenburg e dalla Commissione, non sussiste alcun motivo desumibile dai principi di certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento che osti a che i lavori di dragaggio del canale di cui trattasi nella causa principale, ancorché autorizzati in via definitiva in base al diritto nazionale, siano assoggettati alla procedura prevista dall’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat, in quanto progetti distinti e successivi.
45 Quanto al principio di certezza del diritto, esso esige, in particolare, che una normativa che comporta conseguenze svantaggiose per i privati sia chiara e precisa e che la sua applicazione sia prevedibile per gli amministrati (sentenza 7 giugno 2005, causa C‑17/03, VEMW e a., Racc. pag. I‑4983, punto 80). Orbene, la direttiva habitat soddisfa tali requisiti nella fattispecie oggetto della causa principale.
46 Relativamente al principio della tutela del legittimo affidamento, si deve rilevare che emerge da una giurisprudenza consolidata che la norma nuova si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione creatasi quando era in vigore la norma precedente e che la sfera di applicazione del principio della tutela del legittimo affidamento non può essere estesa fino ad impedire, in generale, che una nuova disciplina si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l’impero della disciplina anteriore (v., in particolare, sentenze 29 gennaio 2002, causa C‑162/00, Pokrzeptowicz-Meyer, Racc. pag. I‑1049, punti 50 e 55).
47 Occorre infine rilevare che qualora si possa ritenere, in considerazione, segnatamente, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle misure di manutenzione di cui trattasi nella causa principale, che queste ultime costituiscano un’unica operazione, in particolare qualora esse siano finalizzate al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari a tal fine, tali misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.
48 In tal caso, poiché un siffatto progetto era stato autorizzato prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat, esso non sarebbe soggetto alle prescrizioni relative alla procedura di valutazione preventiva dell’incidenza del progetto sul sito interessato, sancite da tale direttiva (v., in tal senso, sentenza 23 marzo 2006, causa C‑209/04, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑2755, punti 53‑62).
49 Dal momento che, tuttavia, il sito interessato sarebbe iscritto, in conformità con l’art. 4, n. 2, terzo comma, della direttiva habitat, nell’elenco dei siti selezionati come SIC adottato dalla Commissione, l’esecuzione di un siffatto progetto rientrerebbe nell’ambito di applicazione dell’art. 6, n. 2, di tale direttiva, il quale consente di rispondere all’obiettivo essenziale della preservazione e della protezione della qualità dell’ambiente, compresa la conservazione degli habitat naturali nonché della fauna o della flora selvatiche, e stabilisce un obbligo di tutela generale, al fine di evitare degrado o perturbazioni che possano avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi di tale direttiva (v. sentenze Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 37 e 38, nonché 13 gennaio 2005, causa C‑117/03, Dragaggi e a., Racc. pag. I‑167, punto 25). Prima che la Commissione abbia adottato il citato elenco, siffatto sito, qualora figuri già in un elenco nazionale trasmesso alla Commissione perché sia iscritto nell’elenco comunitario, non dovrebbe, in forza dell’art. 4, n. 1, della direttiva habitat, richiedere interventi che rischiano di compromettere seriamente le sue caratteristiche ecologiche (sentenza 14 settembre 2006, causa C‑244/05, Bund Naturschutz in Bayern e a., Racc. pag. I‑8445, punti 44 e 47).
50 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve risolvere la quinta questione dichiarando che l’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat dev’essere interpretato nel senso che continue misure di manutenzione del canale navigabile dell’estuario, le quali non siano direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito e siano già state approvate in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva habitat, devono essere assoggettate, nella misura in cui esse costituiscono un progetto e possono avere incidenze significative sul sito interessato, ad una valutazione del loro impatto su tale sito ai sensi delle citate disposizioni nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del sito, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di tale direttiva, nell’elenco dei SIC.
51 Qualora si possa ritenere, in considerazione, segnatamente, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle dette misure, che queste ultime costituiscano un’unica operazione, in particolare qualora esse siano finalizzate al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari a tal fine, tali misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat.
Sulle spese
52 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1) L’art. 4, n. 2, primo comma, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, come modificata dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE, dev’essere interpretato nel senso che esso non consente ad uno Stato membro di non approvare, per motivi diversi da quello di tutela dell’ambiente, l’inclusione di uno o più siti nel progetto di elenco dei siti d’importanza comunitaria elaborato dalla Commissione europea.
2) L’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105, dev’essere interpretato nel senso che continue misure di manutenzione del canale navigabile dell’estuario, le quali non siano direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito e siano già state approvate in base al diritto nazionale prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105, devono essere assoggettate, nella misura in cui esse costituiscono un progetto e possono avere incidenze significative sul sito interessato, ad una valutazione del loro impatto su tale sito in applicazione delle citate disposizioni nel caso di loro prosecuzione dopo l’inserimento del sito, conformemente all’art. 4, n. 2, terzo comma, di tale direttiva, nell’elenco dei siti di importanza comunitaria.
Qualora si possa ritenere, in considerazione, segnatamente, della frequenza, della natura o delle condizioni di esecuzione delle dette misure, che queste ultime costituiscano un’unica operazione, in particolare qualora esse siano finalizzate al mantenimento di una certa profondità del canale navigabile con dragaggi regolari e necessari a tal fine, tali misure di manutenzione possono essere considerate un unico e solo progetto ai sensi dell’art. 6, n. 3, della direttiva 92/43, come modificata dalla direttiva 2006/105.
Firme
