Cons. Stato Sez. VI sent. 7472 del 4 giugno 2004

Limiti di compatibilità fra tutela delle aree naturali e dei parchi naturali ed apertura , nelle stesse, di discariche.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez-VI) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto da ENTE PARCO NAZIONALE DEL VESUVIO rappresentato e difeso dal prof. avv. Mario Sanino, congiuntamente agli avvocati Andrea Abbamonte e Giovanni Corporente, ed elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio Sanino viale Parioli n. 180 ;

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI in persona del Presidente del Consiglio pro tempore ;

PREFETTO DI NAPOLI –DELEGATO PER L’EMERGENZA NEL SETTORE DELLO SMALTIMENTO DEI RIFIUTI NELLA REGIONE CAMPANIA;

CONSORZIO BACINO NAPOLI 4;

rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati per legge in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti di

COMUNE DI TERZIGNO e la REGIONE CAMPANIA non costituiti

ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WWF (WWF ITALIA ), associazione onlus, per gli effetti del d.lgs. n. 460/1997, in persona del suo legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa dall’avv. Libero Petrone congiuntamente o disgiuntamente all’avv. Giovanni Corporente ed elettivamente domiciliata in Roma presso Angelo Migliozzi, alla via Augusto Conti n. 6- INTERVENTORE AD ADIUVANDUM;

FEDERAZIONE ITALIANA DEI PARCHI E DELLE RISERVE NATURALI in persona del Presidente pro tempore,

rappresentata e difesa dall’avv. Agatino Cariola, ed elettivamente domiciliata in Roma presso l’avv. Giovanni Serges, alla via Veneto n. 7;

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania- Napoli - n. 1014 del 1999;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’appellato;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla camera di consiglio del 4 giugno 2004 relatore il Consigliere Giancarlo Montedoro.

Uditi l’avv. Gattamelata per delega dell’avv. Sanino e l’avv. dello Stato e Palma;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

Con la sentenza impugnata il Tar della Campania ha rigettato il ricorso proposto dall’Ente Parco Nazionale del Vesuvio, per l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento del Prefetto di Napoli, di data ed estremi sconosciuti, con i quale si è ritenuto necessario disporre l’adeguamento a discarica di prima categoria dell’invaso esistente all’interno della discarica SARI di Terzigno, nonché , ove occorra, dell’interlocutoria del Prefetto di Napoli, prot. 33658/DIS del 2/9/1997; nonché del provvedimento del Prefetto di Napoli, di data ed estremi sconosciuti, con il quale si è approvato il progetto per la realizzazione delle opere necessarie all’adeguamento a discarica di prima categoria dell’invaso esistente all’interno della discarica SARI di Terzigno, ed, in ultimo, ove necessario, dell’Ordinanza in data 2/5/1997, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, solo ora lesiva della posizione giuridica del ricorrente ente, nella parte in cui ( art. 4 comma 2 ) si è delegato il Prefetto di Napoli, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, ad adottare provvedimenti, anche in deroga agli articoli 5,7,8 del d.p.r. 5/6/1995, in relazione alla necessità di adeguamento a discarica di prima categoria dell’invaso esistente all’interno della discarica SARI di Terzigno.

L’appello, articolato in otto motivi, critica la sentenza , ricostruisce la legislazione nazionale sui parchi, censura i provvedimenti diretti a realizzare una discarica nell’area del Parco.

Si è costituita per le amministrazioni resistenti l’avvocatura erariale, che resiste all’impugnazione e chiede la conferma della sentenza.

D I R I T T O

L’appello è fondato per quanto di ragione.

La questione principale della causa attiene ai limiti di compatibilità fra tutela delle aree naturali e dei parchi naturali ed apertura , nelle stesse, di discariche.

Non v’è dubbio che uno dei provvedimenti più qualificanti adottato dall’ordinamento in tema di protezione dell’ambiente sia la legge quadro sulle aree protette, la legge 6 dicembre 1991 n. 394.

Si tratta di una legge cornice, o legge quadro, tipica attuazione del previgente art. 117 Cost., una legge adottata in attuazione diretta degli articoli 9 e 32 della Carta fondamentale, al fine di dettare principi fondamentali per l’istituzione e la gestione delle aree naturali protette, al fine di garantire e promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del paese.

E’ stato notato in dottrina , con efficacia, che la protezione della natura mediante il parco, è la forma più alta ed efficace tra i vari possibili modelli di tutela dell’ambiente, il cui peggior nemico è senza dubbio la produzione economica moderna.

Le idee di parco in senso moderno nascono negli Stati Uniti, e poi in Europa, agli inizi del diciannovesimo secolo, ed appaiono legate ad una filosofia di protezione integrale della natura, intesa come isola protetta, riserva integrale, concezione di tipo radicalmente conservativo, mirante alla cristallizzazione nel tempo del quadro paesistico e dell’ecosistema globale del territorio.

Fin dall’origine il parco è legato all’idea di spazio pubblico protetto, integralmente controllato, in modo da escludere forme di interesse economico e lucrativo incompatibili con la missione di protezione integrale della natura affidata al parco.

Certo la logica economica ed i mutamenti e le innovazioni tecnologiche hanno consentito di superare in parte quella logica puramente conservativa, tipica delle origini, e fondante l’istituto del parco o dell’area protetta, ma non v’è dubbio che ogni volontà di utilizzazione economica delle aree tutelate come parchi naturali debba fare i conti con le esigenze di salvaguardia delle caratteristiche essenziali del bene tutelato, spostandosi il centro di gravità dalla protezione integrale allo sviluppo equilibrato ed eco-compatibile dell’are protetta.

Non può in sostanza porsi in dubbio che la ragione d’essere della delimitazione dell’area protetta risieda nell’esigenza di protezione integrale del territorio e dell’eco-sistema e che, conseguentemente, ogni attività umana di trasformazione dell’ambiente all’interno di un’area protetta, vada valutata in relazione alla primaria esigenza di tutelare l’interesse naturalistico, da intendersi preminente su qualsiasi indirizzo di politica economica o ambientale di diverso tipo, sicché in relazione all’utilizzazione economica delle aree protette non dovrebbe parlarsi di sviluppo sostenibile ossia di sfruttamento economico dell’eco-sistema compatibile con esigenza di protezione, ma, con prospettiva rovesciata, di protezione sostenibile, intendendosi con tale terminologia evocare i vantaggi economici che la protezione in sé assicura senza compromissione di equilibri economici essenziali per la collettività, ed ammettere il coordinamento fra interesse alla protezione integrale ed altri interessi solo negli stretti limiti in cui l’utilizzazione del parco non alteri in modo significativo il complesso dei beni compresi nell’area protetta.

Ciò premesso va rilevato che gli aspetti più qualificanti della legge 394 del 1991 sono l’individuazione del fondamento costituzionale della protezione integrale della natura negli artt. 9 e 32 della Carta fondamentale ; l’istituzione di alcuni parchi nazionali, tra cui il Parco Nazionale del Vesuvio, il superamento di una concezione pan-urbanistica del territorio, ponendosi il parco proprio come ambito nel quale è necessario evitare gli effetti dell’antropizzazione, al fine di tutelare valori estetici, scientifici, ecologici di raro pregio, la priorità assegnata alla conservazione dell’ambiente, e ciò in sintonia alle indicazioni ricavabili dalla giurisprudenza costituzionale intervenuta in materia di parchi.

Quanto poi alla concreta istituzione e gestione dei parchi, le procedure relative sono improntate al rispetto del principio di leale collaborazione.

Come la Corte Costituzionale ha numerose volte affermato (v. ad esempio sentenze n. 175 del 1976, e n. 1031 del 1988) l’istituzione di parchi nazionali coinvolge varie competenze, sia dello Stato che delle regioni, le quali si atteggiano differentemente nei diversi momenti in cui la procedura di istituzione si svolge (decisione istitutiva; individuazione, provvisoria e definitiva, delle aree e determinazione dei confini; stabilimento delle misure di salvaguardia; creazione di enti o autorità di gestione, e così via) a seconda dell’incidenza delle relative determinazioni sulle competenze statali e regionali. Quando si abbia a che fare con competenze necessariamente e inestricabilmente connesse, il principio di «leale collaborazione» — che proprio in materia di protezione di beni ambientali e di assetto del territorio trova un suo campo privilegiato di applicazione — richiede la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze costituzionalmente rilevanti possano trovare rappresentazione.

Tuttavia, il primo momento del procedimento, cioè la decisione iniziale che attiva le procedure in vista della creazione di uno specifico parco nazionale (decisione che prelude ma non è ancora, come detto, l’«istituzione»), attenendo alla cura di un interesse non frazionabile regione per regione, rileva essenzialmente della competenza statale, quale espressione di tale interesse. Tale competenza, il cui esercizio è finalizzato alla tutela dei valori protetti dall’art. 9 Cost., può essere organizzata in modo che trovino espressione punti di vista regionali e locali, quale integrazione degli elementi valutativi a disposizione dell’istanza nazionale decidente e contributi in vista di soluzioni condivise. Sarebbe tuttavia contraddittorio, rispetto al carattere nazionale dell’interesse ambientale e naturalistico da proteggere, ritenere che sia costituzionalmente dovuto l’assenso o l’intesa regionali o locali dotati di forza giuridicamente condizionante.

In questo senso, la l. 6 dicembre 1991 n. 394 (legge quadro sulle aree protette), per l’individuazione dei parchi naturali nazionali, dopo avere affermato, in principio (art. 1, 5° comma), che «nella tutela e nella gestione delle aree naturali protette, lo Stato, le regioni e gli enti locali attuano forme di cooperazione e d’intesa ai sensi dell’art. 81 d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616, e dell’art. 27 l. 8 giugno 1990 n. 142», e dopo avere stabilito (art. 2, 7° comma) che la classificazione e l’istituzione dei parchi nazionali è effettuata «d’intesa» con le regioni, ha previsto procedure complesse di dimensione nazionale, facenti capo agli organi dello Stato. Secondo l’art. 8, 1° comma, con decreto del presidente della repubblica, su proposta del ministro dell’ambiente, sentita la regione, si provvede all’istituzione e alla delimitazione definitiva dei parchi nazionali individuati e delimitati secondo le modalità di cui all’art. 4 stessa legge. Tale ultima disposizione prevedeva un «programma triennale per le aree naturali protette», nel cui ambito era approvato (art. 5) l’elenco ufficiale delle aree naturali protette. Il programma triennale e l’elenco ufficiale erano adottati dal comitato per le aree naturali protette previsto dall’art. 3, come organo nazionale, costituito con decreto del ministro dell’ambiente e da esso presieduto, e formato da esponenti dell’amministrazione centrale e da rappresentanti delle regioni; in mancanza dell’approvazione del programma entro il termine stabilito dall’art. 4, 6° comma, si provvedeva direttamente con decreto del presidente del consiglio dei ministri, previa deliberazione del consiglio dei ministri, su proposta del ministro dell’ambiente (art. 4, 7° comma). Il programma triennale e, conseguentemente, la procedura incentrata su di esso sono stati successivamente aboliti con l’art. 76 d.leg. 31 marzo 1998 n. 112 (conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I l. 15 marzo 1997 n. 59), il quale poi, all’art. 77, riconosce rilievo nazionale ai compiti e alle funzioni in materia di parchi naturali statali attribuiti allo Stato dalla legge quadro n. 394 del 1991 e, su questa premessa, li esclude dal conferimento alle regioni e agli enti locali, a norma dell’art. 1, 4° comma 4, lett. c), l. 15 marzo 1997 n. 59, aggiungendo però, al 2° comma, che l’individuazione, oltre che l’istituzione e la disciplina generale dei parchi nazionali, è operata «sentita la conferenza unificata».

Parallelamente alla procedura amministrativa, la legge quadro sulle aree protette, nelle sue disposizioni finali, prevede per l’intanto direttamente l’«istituzione» di alcuni parchi nazionali (art. 34, 1° e 2° comma), disciplinando, al 3° comma, le procedure attuative. L’individuazione di parchi nazionali direttamente per legge, come il Parco nazionale del Vesuvio ( art. 34 comma 1 lett. f della legge n. 394/1991 ), anziché tramite procedimento amministrativo, è espressione della posizione eminente del Parlamento nel rappresentare l’interesse nazionale e dell’importanza dell’area protetta. Essa indubbiamente non consente di inserire formalmente nel procedimento legislativo che conduce alla decisione di istituire il parco la partecipazione delle regioni e degli enti locali interessati; ma, fino a tanto che non si abbia una distorsione degli apprezzamenti del legislatore e un evidente abuso della sua funzione, con l’attribuzione ad aree evidentemente prive di valore ambientale e naturalistico di importanza nazionale della qualificazione di parco nazionale, la Corte Costituzionale ha sempre ritenuto non vi sia motivo di negare al legislatore il potere di provvedere direttamente all’istituzione di parchi nazionali.

D’altro canto, il provvedimento legislativo di istituzione del parco non comporta di per sé ancora, come si è detto, l’interferenza concreta con specifiche competenze regionali. E, per quanto riguarda il seguito, a norma dell’art. 34, 3° comma, l. n. 394 del 1991, richiamato dalla legge impugnata, per la delimitazione provvisoria del parco, il ministro dell’ambiente procede sulla base degli elementi conoscitivi tecnico-scientifici disponibili, in particolare, oltre che presso i servizi tecnici nazionali e le amministrazioni dello Stato, presso le regioni; per l’adozione delle necessarie misure di salvaguardia, poi, il ministro dell’ambiente procede previa consultazione delle regioni e degli enti locali interessati; la delimitazione in via definitiva è stabilita con decreto del presidente della repubblica, su proposta del ministro dell’ambiente, sentita la regione (art. 8, 1° comma, l. n. 394 del 1991); il decreto istitutivo del presidente della repubblica, infine, è adottato d’intesa con la regione. Il principio di leale collaborazione, può utilmente essere invocato in relazione a sue eventuali violazioni che in ipotesi si verifichino in tali momenti amministrativi successivi, ferma restando la spettanza dei poteri di istituzione del Parco nazionale allo Stato e la preminente importanza delle aree protette così definite.

In materia di compatibilità fra parchi e discariche, occorre ricordare che l’art. 11 comma 3 della legge n. 394 del 1991 contiene l’iniziale affermazione che l’apertura e l’esercizio di cave , di miniere e di discariche, nonché l’asportazione di minerali sono vietate nei parchi pubblici.

Il successivo quarto comma, però, ridimensiona fortemente la perentorietà dell’affermazione, statuendo che il regolamento del Parco stabilisce eventuali deroghe ai divieti di cui al comma 3.

Non vi è quindi un’incompatibilità assoluta fra aree protette ed interventi invasivi quali l’attivazione e la realizzazione di discariche nei parchi naturali, ma ciò nel rispetto del principio generale che vuole garantita , per quanto possibile, in forma tendenziale, la conservazione integrale dell’area protetta ed ammette l’alterazione dell’ecosistema del parco solo in quanto non vi siano alternative possibili alla scelta adottata ed in quanto sia garantita una successiva bonifica e ripristino dell’area.

Ciò premesso in via generale, va rilevato che la controversia attiene all’impugnativa di atti di ri-attivazione della discarica SARI, esistente nel Comune di Terzigno, nell’area protetta del parco; discarica già esistente al momento dell’istituzione del parco e chiusa nel 1994, a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale 10 febbraio 1993 n. 10.

La discarica insiste sulla coltre lavica del 1855, in cui sono presenti reperti rilevanti sotto il profilo geologico, e, si sostiene da parte dell’Ente Parco, la sua riattivazione contrasterebbe con esigenze di risanamento ambientale dell’area e determinerebbe un impatto ambientale notevole ( verbale della seduta del 5 maggio 1995 del Comitato di Gestione provvisoria del Parco).

Gli atti prefettizi impugnati, ed in particolare la nota 2/9/1997 prot. 33658/DIS, dispongono l’adeguamento a discarica di alcuni invasi, ed in particolare, per quanto qui interessa, dell’invaso esistente all’interno della discarica SARI di Terzigno, ricadente in zona 2 dell’area del Parco nazionale del Vesuvio.

Ciò per l’impossibilità di individuare siti alternativi nel bacino NA4 e ,nel contempo, per la dichiarata necessità di ripartire lo smaltimento di rifiuti fra più invasi.

Il Prefetto di Napoli ha agito come commissario delegato per l’emergenza rifiuti, giusta ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri 2 maggio 1997, che , in via astratta, avrebbe consentito anche l’intervento nell’area del Parco, in quanto l’art. 4 comma 2, della OPCM citata così recita : “Il Prefetto di Napoli delegato può adottare, ove necessario e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, provvedimenti anche in deroga agli articoli 5,7 ed 8 del d.p.r. 5/6/1995 ( atto di costituzione del Parco nazionale del Vesuvio), in relazione alla necessità di adeguamento a discarica di prima categoria dell’invaso esistente all’interno della discarica SARI in provincia di Napoli.”

L’ente parco lamenta la mancata considerazione dell’ambiente, dei valori costituzionali, censura gli atti prefettizi per eccesso di potere, e prospetta pericolo per l’ecosistema del Vulcano, riportando la relazione geologica del luglio del 1997, che evidenzia in sito fenomeni di crolli di porzioni di roccia, condizioni di precaria stabilità, esistenza di colate laviche, pericoli di dissesto idrogeologico.

La difesa erariale sostiene che non sussiste alcuna radicale incompatibilità fra discariche e parchi naturali ed invoca l’ordinanza che ha istituito il regime emergenziale, anche in deroga alle regole di gestione del Parco; in ordine alla relazione del servizio geologico nazionale del mese di luglio del 1997 rileva che essa conclude favorevolmente imponendo una serie di prescrizioni.

Ritiene il Collegio che, scontata la legittimità dell’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri, atteso che l’art. 4 dell’OPCM 2 maggio 1997 – come giustamente rilevato dal Tar - si è limitato a derogare al procedimento autorizzatorio per l’apertura delle discariche in situ già previsto dal d.p.r. 5 giugno 1995 , sia fondato il terzo motivo del ricorso in appello ( corrispondente al terzo motivo del ricorso di primo grado) : ed infatti non v’è dubbio che l’art. 4 comma 2 della OPCM del 2 maggio 1997 non attribuisce al Prefetto di Napoli il potere di realizzare senz’altro la discarica in Terzigno, ma solo “ove necessario” , con ciò evidenziando, anche in relazione alla necessità di rispettare i principi generali dell’ordinamento giuridico ( che in materia di aree protette, ne impongono, per quanto possibile, la conservazione integrale), che la soluzione volta alla riattivazione della discarica nell’ambito del parco, in via diretta, ed in deroga al procedimento autorizzatorio, deve essere intesa come extrema ratio, perseguibile solo dopo avere esperito tutte le indagini ed i tentativi possibili per evitare tale alterazione dell’ambiente protetto.

In particolare come evidenziato dal ricorso in appello, vi sarebbero altri siti disponibili in luoghi di minore pregio ambientale, ciò risulta, in particolare, rispetto ai siti indicati dall’appellante, nel bacino Na3, ma anche dalla relazione del 4 marzo 1998 inviata dalla Prefettura di Napoli all’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli ( pag. 7) e prodotta dalla difesa erariale, ove si richiamano gli accertamenti condotti per la scelta dei siti, e che , con riferimento al bacino Napoli 4 nel quale insiste la discarica SARI , analizzano siti nel comune di Ercolano, valutando positivamente ad es. il sito in località Novella Scappo ( allegato 12).

Ancor più pressante appare l’esigenza di valutare la soluzione adottata solo con la logica della extrema ratio, in considerazione dei pericoli di dissesto idrogeologico pure segnalati dalla citata relazione del servizio geologico nazionale.

In sostanza non appare che gli atti prefettizi adottati con i quali si è decisa la riattivazione della discarica nel parco siano assistiti da istruttoria e motivazione adeguate, nonostante l’ampia partecipazione invero garantita alle amministrazioni interessate, dovendosi procedere ad accertamenti che in via definitiva accertino che nel bacino NA4 o in bacini limitrofi non vi sono altri siti disponibili , non oggetto di tale penetrante forma di protezione a tutela dell’ambiente.

Se ne impone quindi, in accoglimento del ricorso di primo grado, l’annullamento.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese del giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il ricorso in appello indicato in epigrafe, annulla la sentenza appellata, ed per l’effetto accoglie il ricorso di primo grado, nei limiti indicati in parte motiva, ed annulla gli atti prefettizi impugnati.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 4 giugno 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Giorgio GIOVANNINI Presidente

Luigi MARUOTTI Consigliere

Giuseppe ROMEO Consigliere

Giuseppe MINICONE Consigliere

Giancarlo MONTEDORO Consiglie