Consiglio di Stato SEz. VI sent. 551 del 10 febbraio 2006
Beni Ambientali. Parcheggi e nulla osta sovrintendenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.551/2006
Reg.Dec.
N. 3095 Reg.Ric.
ANNO 2005
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sui ricorsi in appello n. 3095 del 2005 proposto da Di Leva Martino,
rappresentato e difeso dall’avv. Alfredo Sguanci e con il medesimo elettivamente
domiciliato in Roma, via Francesco Denza n.27, presso lo studio dell’avv. Emma
Caroleo;
contro
il Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro p.t.,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici
è per legge domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
e nei confronti
del Comune di Meta, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso
dall’avv. Luigi Esposito ed elettivamente domiciliato in Roma, via Ludovisi n.35,
presso l’avv. Massimo Lauro;
per l'annullamento
previa sospensiva, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la
Campania, Napoli Sezione II, n.19742/04 in data 30 dicembre 2004, resa tra le
parti;
visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni appellate;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
alla pubblica udienza dell’8 novembre 2005, relatore il Consigliere Domenico
Cafini, uditi gli avv.ti Sguanci e Esposito;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. La Soprintendenza per i beni architettonici ed il paesaggio e per il
patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico di Napoli e provincia
annullava, con decreto in data 22.3.2004, il provvedimento 15.1.2004 n.3 del
Sindaco del comune di Meta, con il quale il sig. Martino Di Leva veniva
autorizzato, ai sensi dell’art. 151 del D.Lgs. 490/1999, a costruire un
parcheggio pertinenziale interrato su un fondo di sua proprietà, sito alla via
C. Colombo di detta località, decreto che veniva poi trasmesso dal competente
ufficio comunale all’interessato al quale veniva data notizia anche
dell’inammissibilità della d.i.a. da lui presentata.
1.1. Con ricorso proposto davanti al TAR per la Campania, il sig. Di Leva
impugnava, con tutti gli atti comunque connessi, i provvedimenti anzidetti -
ossia il menzionato decreto in data 22.3.2004 del Soprintendente e la nota
5.4.2004 n.5052 del responsabile dell’Ufficio urbanistico del Comune di Meta -
deducendo i seguenti motivi di diritto:
a) violazione degli artt. 6 e 9 L.R. 19/01; eccesso di potere e violazione di
legge; illegittimità; e ciò in quanto le considerazioni svolte dal
Soprintendente sarebbero state illogiche e avrebbero manifestato una
superficiale valutazione della documentazione allegata alla richiesta di
autorizzazione, interpretando non correttamente gli artt. 6 e 9 L.R. Campania n.19/2001;
peraltro, il “rilevante sbancamento” evidenziato nel provvedimento impugnato
avrebbe avuto solo carattere di temporaneità, atteso il previsto ripristino
dello stato dei luoghi;
b) erronea ed omessa interpretazione degli atti e documenti nonchè illegittimità
ed illogicità motivazione; atteso che l’assunto dell’Amministrazione, secondo
cui la realizzazione del parcheggio comporterebbe la realizzazione di opere non
compatibili con le esigenze di tutela e conservazione dei valori paesistici
riconosciuti dal decreto ministeriale 2.2.1962, sarebbe erroneo dal momento che
l’area interessata all’intervento sarebbe minima, che il ritenuto rilevante
sbancamento avrebbe carattere di temporaneità e che lo stato dei luoghi sarebbe
stato ripristinato con nessuna negativa incidenza sulla conservazione dei valori
paesistici;
c) erronea valutazione decreto sindacale annullato ed erronea assunta deroga ai
valori paesistici ed al vincolo imposto, nonchè violazione e falsa applicazione
dell’art. 151 D.Lgs. 490/1999 e del D.M. 2.2.1962 ed illegittimità ed
illogicità; poiché il decreto sindacale annullato avrebbe ben valutato i valori
paesistici protetti dal vincolo, pervenendo, con motivazione congrua e logica, a
ritenere non incidente l’intervento sui valori paesistici protetti e sulla loro
conservazione.
Il ricorrente impugnava, altresì, la suddetta nota comunale, deducendo la
censura di erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 23 D.P.R. 380/2001
nonché di illegittimità, giacché la d.i.a. sopra indicata non si sarebbe potuta
dichiarare inammissibile, ma si sarebbe dovuta considerare al più, ai sensi
dell’articolo citato, priva di effetti.
Nel giudizio di costituiva l’Amministrazione per i beni e le attività culturali,
opponendosi all’accoglimento del ricorso.
Anche il comune intimato si costituiva, depositando poi apposita memoria nella
quale eccepiva l’inammissibilità del ricorso, contestando nel merito la
fondatezza della censura proposta avverso la nota comunale del 5.4.2004 n. 5042.
1.2. Con la sentenza specificata in epigrafe il TAR adito, dopo avere disatteso
la eccezione di inammissibilità del comune resistente, respingeva il ricorso.
1.3. Avverso detta pronuncia ha interposto appello il sig. Di Leva, che lo ha
affidato ai seguenti mezzi di impugnativa:
A) erronea interpretazione della L.R. n.19/2001 e della L.R. n.35/1987 (art.17);
B) erronea valutazione della contestata illegittimità ed illogicità del decreto
di annullamento del Soprintendente;
C) erronea decisione in ordine alla contestata valutazione del decreto sindacale
annullato e all’assunta deroga ai valori paesistici e al vincolo imposto;
D) erronea dichiarata inammissibilità della d.i.a. per carenza di interesse;
Alla Camera di consiglio del 10 maggio 2005 l’esame dell’istanza cautelare è
stata abbinata al merito.
Nell’attuale giudizio si è costituito il Comune di Meta, che ha controdedotto al
ricorso in appello, con apposita memoria, contestandone i proposti motivi e
concludendo, quindi, per il suo rigetto.
Anche l’Amministrazione per i beni e le attività culturali si è costituita,
senza depositare, tuttavia, scritti difensivi.
1.4. All’udienza pubblica dell’8 novembre 2005, il ricorso è stato, infine,
assunto in decisione, dopo che i difensori comparsi per l’appellante e per il
comune resistente hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi, insistendo
nelle rispettive richieste e conclusioni.
2. Il ricorso in appello è fondato in relazione al primo motivo dedotto.
2.1. Il decreto di annullamento, impugnato nel giudizio di primo grado, ha
ritenuto il provvedimento del Sindaco di Meta n. 3 del 15.1.2004 viziato da
eccesso di potere e da violazione di legge perché in contrasto con il D.Lgs.
490/1999 e con il P.U.T. vigente; e ciò, in particolare, nella considerazione
che dall’esame degli atti si rilevava che il progetto oggetto del provvedimento
stesso prevedeva, in zona territoriale 2 del P.U.T., la costruzione di un
parcheggio a due livelli, su ognuno dei quali potevano sostare 37 autovetture, e
che l’intervento prevedeva rilevanti sbancamenti con la costruzione di un
manufatto in zona di alto valore paesistico, definita dal P.U.T. stesso di
“rispetto ambientale”, nella quale era impedita “nuova edificazione privata” ed
individuata dal P.R.G. come area in zona “E” agricola; che il provvedimento in
questione, pertanto, avrebbe comportato la realizzazione di opere non
compatibili con le esigenze di tutela e conservazione dei valori paesistici
riconosciuti dal decreto ministeriale del 2.2.1962, poste alla base del vincolo
e che, in definitiva, l’autorizzazione comunale suddetta attuava
un’inammissibile deroga al vincolo stesso.
Tale provvedimento della Soprintendenza è stato ritenuto non inficiato dai
dedotti vizi di legittimità dal TAR adito, che ha quindi respinto il ricorso del
sig. Di Leva con la sentenza che viene ora dal medesimo censurata attraverso con
una serie di rilievi volti ad evidenziarne, sotto vari aspetti, l’erroneità.
2.2. Di tali rilievi mossi dall’appellante, vanno esaminati, innanzitutto,
quelli formulati nel primo motivo (sopra specificato al punto 1.3. lett. A)
dell’esposizione che precede e riproduttivo, nella sostanza, della prima
doglianza del ricorso al TAR), con cui si deduce l’erronea interpretazione delle
leggi regionali della Campania n.19/2001 (in particolare, artt. 6 e 9) e n.35/1987
(in particolare, art. 17).
Con tale motivo l’interessato si duole, in sintesi, del fatto che il Giudice di
primo grado avrebbe erroneamente statuito - richiamando la nota 27.5.2004 n.
1874 della Giunta Regionale della Campania - la prevalenza della disciplina
introdotta con L.R. n.19/2001 soltanto sulle disposizioni procedurali di cui
alla L.R. n.35/1987, disciplina che non avrebbe però inciso “sugli aspetti
sostanziali di tutela paesaggistico ambientale dei piani”, e che, dunque, la
stessa L.R. n.19/2001, opererebbe su di un piano soltanto procedurale per il
rilascio dei titoli abilitativi, giacché - mentre sarebbero “rimasti invariati i
presupposti sostanziali degli stessi” - introdurrebbe alcuni criteri e modalità
senza consentire, tuttavia, l’adozione di provvedimenti permissivi o di d.i.a.,
laddove le opere da realizzare siano in contrasto con l’assetto del territorio
come determinato dai piani urbanistici, permanendo anche, per il disposto di cui
all’art.6, comma 3, L.R. n.19/2001, i vincoli del P.U.T.
In definitiva il TAR, ad avviso dell’appellante, avrebbe erroneamente escluso
l’applicabilità al caso in esame della L.R. n.19/2001 e, in particolare, l’art.
9, secondo cui le disposizioni della legge stessa trovano applicazione anche nei
territori sottoposti alla disciplina di cui alla L.R. 27.6.1987 n. 35 e, in caso
di contrasto, prevalgono sulle disposizioni di quest’ultima, consentendo quindi,
nella zona interessata dalla richiesta dell’interessato l’edificabilità privata.
2.3. Il motivo avanti prospettato deve essere condiviso.
2.4 Va preliminarmente osservato in proposito che il ricorrente aveva avanzato
la richiesta di autorizzazione edilizia per la costruzione di un’autorimessa ai
sensi dell’art. 6 L.R. 19/2001 e relativo regolamento di attuazione, delle norme
di attuazione del P.R.G. e dell’art. 9 L. 122/1989 (c.d. legge Tognoli).
Secondo quest’ultima norma, i proprietari di immobili, invero, possono
realizzare nel sottosuolo degli stessi oppure nei locali siti al piano terreno
dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità
immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti
edilizi vigenti; sicchè tali parcheggi possono essere realizzati, ad uso
esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al
fabbricato, purché non in contrasto con i piani urbani del traffico, tenuto
conto dell’uso della superficie sovrastante e compatibilmente con la tutela dei
corpi idrici; fermi restando in ogni caso i vincoli previsti dalla legislazione
in materia paesaggistica ed ambientale.
Sulla base della L.R. 19/2001, peraltro, in particolare dell’art.6, comma 1, la
realizzazione di parcheggi, da destinare a pertinenze di unità immobiliare e da
realizzare nel sottosuolo del lotto su cui insistono gli edifici, se conformi
agli strumenti urbanistici vigenti, è soggetta a semplice denuncia di inizio
attività (d.i.a.) e la realizzazione di parcheggi in aree libere, anche non di
pertinenza del lotto dove insistono gli edifici, ovvero nel sottosuolo di
fabbricati o al pianterreno di essi, ai sensi del secondo comma, è soggetta ad
autorizzazione gratuita, anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti;
alla stregua poi del comma 3 del medesimo articolo, nelle zone sottoposte a
vincoli dal D.Lgs. 490/1999, l’inizio delle opere è subordinato al rilascio
delle prescritte autorizzazioni da parte delle amministrazioni preposte alla
tutela dei vincoli stessi e, infine, alla stregua dell’art. 9 della stessa legge
regionale n.19/2001, le disposizioni relative trovano applicazione anche nei
territori sottoposti alla disciplina di cui alla L.R. 35/1987 e, in caso di
contrasto, prevalgono sulle disposizioni di quest’ultima.
2.5. Ciò premesso, alla luce della normativa accennata, appare erronea la tesi
del TAR, secondo cui da tale ultima disposizione, il sig. Di Leva avrebbe non
correttamente desunto che i vincoli imposti dal relativo P.U.T., in base ai
quali il provvedimento sindacale del Comune di Meta è stato annullato, non
sarebbero operanti con riferimento al caso di specie.
Ritiene, infatti, il Collegio non condivisibile l’interpretazione delle
richiamate norme seguita nella specie dai primi giudici, né corretto il richiamo
da essi effettuato alla nota della Giunta Regionale 27.5.2004 n.1274, la quale
è, in ogni caso, successiva allo svolgersi dalla vicenda oggetto della
controversia, dovendosi considerare, in particolare, la diversità della
normativa delle zone indicate nella legge regionale n.35 del 27.6.1987.
Non può ritenersi nemmeno che, ai fini della soluzione dell’attuale
controversia, possa avere incidenza la successiva L.R. 22.12.2004, n.16 - il cui
art. 49, comma 10, con una interpretazione autentica, ha sostituito l’art. 9
della L.R. n.19/2001 - in quanto entrata in vigore in data posteriore a quella
della pronuncia sul ricorso di primo grado, delibata dal TAR alla camera di
consiglio del 2.12.2004.
La Sezione in ordine alla fattispecie in esame deve, comunque, rilevare che la
zona del P.U.T., interessata all’intervento edilizio di cui trattasi, è
qualificata di rispetto ambientale e che gli interventi edilizi consentiti per
le zone definite come tali, in base all’art.17 L.R. n.35/1987, escludono vincoli
di inedificabilità assoluta, consentendosi appunto l’edificabilità, previa loro
rimozione.
Deve rilevare, inoltre, che il disposto di cui all’art. 6 della L.R. n.19/2001,
concernente, tra l’altro, anche “norme in materia di parcheggi pertinenziali”,
prevede, al comma 2, che “la realizzazione di parcheggi in aree libere, anche
non di pertinenza del lotto dove insistono gli edifici ovvero nel sottosuolo o
al pianterreno di essi, è soggetta a permesso di costruire non oneroso, anche in
deroga agli strumenti urbanistici vigenti” (autorizzazione gratuita o d.i.a.).
Dal delineato quadro normativo - caratterizzato in particolare dalle
disposizioni di cui all’art. 17 L.R. n.35/1987, con riguardo all’area
interessata alla costruzione in questione, e all’art. 6 della L.R. n.19/2001,
che consente, come accennato, il permesso di costruzione anche in deroga -
deriva che nella specie l’intervento edificatorio richiesto dal sig. Di Leva al
Comune di Meta, e poi da tale ente in un primo momento autorizzato, avrebbe
dovuto ritenersi assentibile per effetto delle prevista deroga agli strumenti
urbanistici, alla stregua di quanto disposto appunto dalla norma da ultimo
citata, ferma restando ovviamente la relativa valutazione ambientale.
A tale conclusione può, peraltro, pervenirsi attraverso le seguenti
considerazioni, evidenziate anche dalla parte appellante:
- l’art. 17, comma 2, L.R. n.35/1987 dispone che per la zona di rispetto
ambientale le previsioni normative possono essere direttamente recepite dal PRG
o articolate considerando che la edificabilità privata va impedita, mentre è
consentito, per l’eventuale edilizia esistente, quanto previsto per la zona 1/b;
- l’art.6, comma 2, L.R. n.19/2001 consente la realizzazione di parcheggi in
deroga a strumenti urbanistici, più precisamente, nel caso in esame, in deroga
alla previsione di inedificabilità privata;
- le disposizioni della L.R. n.35/1987 non sono di ostacolo alla edificazione
dell’opera in questione, attesa la prevista deroga del legislatore regionale, la
quale, diversamente da quanto assunto dal Giudice di prime cure, è consentita
sulla base del combinato disposto di cui agli artt.6 e 9 L.R. n.19/2001, essendo
priva di rilevanza, come già accennato, ai fini della soluzione della questione
controversa, sia la nota n.1874 del 25.5.2004 della Giunta regionale (su cui
sembra poggiare la pronuncia del TAR), che la legge regionale 22.12.2004, n.16 -
approvata successivamente alla data di delibazione della pronuncia impugnata
(2.12.2004) - legge quest’ultima che ha sostituito, con l’art.49, comma 10, il
testo originario della L.R. 28.11.2001, n.19 contenuto nell’art.9, rubricato
“Area Sorrentino-Amalfitana”, stabilendo che “le disposizioni della presente
legge trovano applicazione anche nei territori sottoposti alla disciplina di cui
alla legge regionale 27 giugno 1987, n.35, fatti salvi tutti vincoli previsti
dalla legge stessa”, sostituendo (attraverso un’interpretazione autentica)
l’inciso della precedente formulazione della L.R.n.19/2001, secondo cui le
disposizioni della presente legge… “ in caso di contrasto prevalgono sulle
disposizioni di quest’ultima (L.R. n.35/1987).
Sulla base delle considerazioni che precedono, una volta conseguito il parere
ambientale, come avvenuto nella fattispecie, la richiesta edificazione -
trasmessa alla Soprintendenza con il surriferito provvedimento sindacale e la
necessaria documentazione - era dunque assentibile per effetto della prevista
deroga.
2.6. Il ricorso avverso il provvedimento della Soprintendenza va, pertanto,
accolto in relazione alla doglianza ora esaminata e ritenuta fondata, con
assorbimento dei restanti rilievi.
Alla ritenuta fondatezza del ricorso avverso la sentenza impugnata consegue la
statuizione di illegittimità dei provvedimenti impugnati avanti al TAR (decreto
soprintendentizio di annullamento del 22.3.2004 e nota del Comune di Meta del
5.4.2004, che dichiarava la d.i.a. presentata dal sig. Di Leva in data
23.3.2004, non ammissibile per carenza di interesse).
Sussistono, peraltro, giusti motivi, in relazione alla particolarità della
questione esaminata alla stregua della normativa di riferimento, per disporre la
compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il
ricorso in appello in epigrafe indicato e, per l’effetto, in riforma della
sentenza gravata, accoglie il ricorso di primo grado con conseguente
annullamento degli atti in esso impugnati, salvi restando gli ulteriori
provvedimenti dell’Amministrazione.
Compensa le spese dei due gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, l’8 novembre 2005 dal Consiglio di Stato, in sede
giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei
Signori:
Claudio Varrone Presidente
Sabino Luce Consigliere
Giuseppe Romeo Consigliere
Rosanna De Nictolis Consigliere
Domenico Cafini Consigliere Est.
Presidente
CLAUDIO VARRONE
Consigliere Segretario
DOMENICO CAFINI GLAUCO SIMONINI
