CONSIGLIO DI STATO Sez. VI n. 4429 del 21 luglio 2011
Beni Ambientali. Vincolo imposto su intero territorio comunale

Il provvedimento con il quale si impone un vincolo paesaggistico ambientale sull'intero territorio di un comune, deve essere motivato sulla base di concreti e specifici indici dell'interesse paesistico dominante e non già con riferimento ad un mero rapporto di vicinanza delle aree più urbanizzate rispetto a quelle di più diretto ed immediato rilievo paesistico. Il decreto di vincolo non potrà certamente imporre limiti su di un intero territorio comunale, qualora il provvedimento sia motivato con richiamo a ragioni ed apprezzamenti che, per la loro genericità, potrebbero giustificare l'imposizione del vincolo in questione su qualsiasi territorio dello Stato.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 04429/2011REG.PROV.COLL.
N. 08268/2006 REG.RIC.

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8268 del 2006, proposto da:
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Matrice, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Guida, con domicilio eletto presso Luigi Perone in Roma, via degli Scipioni, 220;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. MOLISE - CAMPOBASSO n. 569/2006, resa tra le parti, concernente DICHIARAZIONE DI NOTEVOLE INTERESSE PUBBLICO DELL'INTERO TERRITORIO DI MATRICE


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 giugno 2011 il Cons. Antonio Malaschini e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Marchini, e l’avvocato Pinto per delega dell’avvocato Guida;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 18 maggio 1991, il Comune di Matrice (Campobasso) impugnava il decreto del Ministro per i beni culturali ed ambientali del 4 gennaio 1991 con il quale veniva dichiarato di notevole interesse pubblico l'intero territorio del comune suddetto.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, con sentenza n. 569 del 15 giugno 2006 accoglieva il ricorso annullando l'atto impugnato, ritenendo che l'amministrazione avesse adottato una motivazione generica, atteso che dalla lettura della stessa non era dato ricavare alcun elemento preciso e rigoroso della corrispondenza con le finalità volute dal legislatore, non prendendo in considerazione la presenza di eventuali insediamenti produttivi, infrastrutture o nuclei abitativi aventi caratteristiche non riconducibili a quelle che avevano determinato il vincolo.

2. Contro tale decisione ricorreva al Consiglio di Stato, il Ministero per i beni culturali ed ambientali.

Riteneva il Ministero che in tema di delimitazione dei confini di una zona da sottoporre a vincolo paesaggistico, la decisione dell'amministrazione costituisse una tipica espressione di discrezionalità tecnica, insindacabile in sede di giudizio di legittimità, salvo evidentemente il profilo della manifesta arbitrarietà ed illogicità della scelta operata. Vizi questi non riscontrabili, a giudizio del Ministero, nella motivazione del provvedimento impugnato.

Di tale decreto veniva ricordato come fosse parte integrante - richiamata nelle premesse - la Relazione illustrativa delle qualità di interesse ambientale e paesistico del territorio comunale di Matrice. In tale Relazione veniva dato atto, rispondendo anticipatamente all'osservazione del giudice di primo grado, della antropizzazione dei luoghi e dell'abbandono e delle manomissioni verificatesi nel territorio in questione, non ritenendosi tuttavia che tali circostanze avessero fatto venir meno l'interesse alla tutela.

Non risultava peraltro esatto, secondo il Ministero, che l'amministrazione, qualora ritenesse di dover sottoporre a vincolo un territorio, dovesse verificare che in esso non fossero presenti insediamenti produttivi o infrastrutture compatibili.

Ricordava da ultimo il ricorrente Ministero che il Consiglio di Stato, con la decisione n. 1470 del 2006 aveva affermato non essere possibile isolare singole aree e verificare se ad esse fossero specificamente riferibili le caratteristiche indicate dalla amministrazione con riferimento alla bellezza dell'insieme.

Il vincolo imposto risultava quindi pienamente legittimo in quanto ampiamente giustificato dalle peculiarità e dai pregi paesaggistici dell'insieme del territorio suddetto, ben specificate nelle motivazioni da cui è scaturita la determinazione del vincolo.

3. La VI Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 5712 del 2 novembre 2006 accoglieva l'istanza cautelare avanzata dal Ministero per i beni culturali e sospendeva l'efficacia dell'impugnata sentenza del Tribunale amministrativo regionale.

3.1 La causa veniva assunta in decisione alla pubblica udienza del 14 giugno 2011.

Il ricorso merita di essere accolto.

In primo luogo va ricordato che la giurisprudenza ha da tempo riconosciuto allo Stato il potere di porre un vincolo paesaggistico sull'intero territorio di un comune (Cons. Stato, IV, 6 dicembre 1985, n. 596; VI, 4 aprile 1997, n. 553, IV, 20 marzo 2006, n. 1470).

Certamente, come insegna la sentenza di questa Sezione n. 3540 del 27 giugno 2001, il provvedimento con il quale si impone un vincolo paesaggistico ambientale, ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 sull'intero territorio di un comune, deve essere motivato sulla base di concreti e specifici indici dell'interesse paesistico dominante e non già con riferimento ad un mero rapporto di vicinanza delle aree più urbanizzate rispetto a quelle di più diretto ed immediato rilievo paesistico.

Il decreto di vincolo non potrà certamente imporre limiti su di un intero territorio comunale, qualora il provvedimento sia motivato con richiamo a ragioni ed apprezzamenti che, per la loro genericità, potrebbero giustificare l'imposizione del vincolo in questione su qualsiasi territorio dello Stato.

Anche se è opportuno ricordare che la sentenza in questione (richiamata ad adiuvandum nella memoria di costituzione del Comune di Matrice) dichiarava illegittimo il vincolo paesistico posto sul territorio di un intero capoluogo di regione, l'Aquila, e non di una zona, come nel caso di specie, molto più limitata.

3.2 Ora dall'esame dell'atto impugnato in primo grado risulta che la motivazione del provvedimento, certamente in modo assai descrittivo, evidenzia con chiarezza le complessive caratteristiche della zona da sottoporre a vincolo, la sua morfologia, l’alternanza nel paesaggio rurale di coltivazioni miste, aree boschive, presenze di antichi tratturi, nonché la rilevanza di un antico e noto complesso monumentale romanico, Santa Maria della Strada, che – posto in posizione dominante una vallata – caratterizza in modo significativo il paesaggio. Non appare dunque esservi né irragionevolezza di una siffatta estensione, né difetto di motivazione.

Nemmeno appare convincente la censura operata dal giudice di primo grado relativa alla mancata valutazione di recenti fenomeni di antropizzazione, non riconducibili a quelli che hanno determinato il vincolo.

Sul punto, la Relazione illustrativa richiamata nelle premesse del decreto (nota n. 2256 del 9 febbraio 1990 della Soprintendenza archeologica e per i beni ambientali, architettonici, artistici e storici del Molise) fa del resto riferimento puntuale – così mostrando l’avvenuta presa in considerazione di un siffatto profilo, e nei termini dell’insindacabile discrezionalità tecnica che presiede al vincolo (su cui v. ad es. Cons. Stato, VI, 22 marzo 2005, n. 1186; ma anche VI, 22 dicembre 1993, n. 1022) - ad un “ambiente urbano di estremo interesse ambientale e culturale che purtroppo non sempre è riuscito a conservare inalterate le proprie caratteristiche a causa dell’abbandono e delle manomissioni innovatrici verificatesi essenzialmente in quest’ultima metà del secolo, frutto di cause complesse che fanno parte ormai della storia socio economica e del presente di questo territorio”.

Del resto, non è possibile, senza superare i limiti propri del giudizio di legittimità, isolare singole aree comprese nella bellezza d’insieme e verificare se vi siano specificamente riferibili le caratteristiche indicate dall’amministrazione, con riferimento alla bellezza d’insieme, nella motivazione del provvedimento (Cons. Stato, IV, 20 marzo 2006, n. 1470; VI, 20 gennaio 1998, n. 106). A ciò si aggiunga che il fatto dell’antropizzazione, o meglio della presenza di precedenti interventi edilizi, non solo non è ostativo al vincolo, ma anzi, per costante e consolidata giurisprudenza, maggiormente richiede che, se ne sussiste il substrato, si dia corso alla tutela dell’art.9 Cost. per il paesaggio (Cons. Stato, . VI, 11 giugno 1990, n. 600; VI, 28 agosto 1995, n. 820; VI, 20 ottobre 2000, n. 5651; IV, 30 giugno 2005, n. 3547; VI, 29 novembre 2005, n. 6756; II, 17 giugno 1998, n. 853; II, 4 febbraio 1998, n. 3018/97; II, 13 dicembre 2006, n. 10387/04). Non è dunque nemmeno il caso di rammentare che il vincolo paesaggistico non è, per sua natura, volto alla sola tutela delle bellezze di natura, ma anche del lascito storico ed architettonico sul paesaggio.

Nel caso di specie pertanto un tale vincolo appare perciò legittimo e adeguatamente sopportato in punto di indagine di fatto, di giudizio tecnico e di motivazione.

Consegue da quanto sopra l’erroneità della sentenza di primo grado e l’accoglimento dell’appello ministeriale, con le conseguenze di cui in dispositivo circa le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione VI, accoglie il ricorso avanzato, annullando l’appellata sentenza.

Condanna la parte soccombente alle spese quantificate in 3.000/00 (tremila/00) euro.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente
Roberto Garofoli, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Antonio Malaschini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/07/2011