TAR Piemonte Sez.II n.1135 del 27 ottobre 2011
Beni Ambientali. Funzione della tutela paesaggistica

La funzione essenziale della tutela paesaggistica è da sempre (ed ora ritraibile dall’art. 1 della Convenzione europea sul paesaggio, ratificata con legge 9 gennaio 2006, n. 14, e dagli artt. 131, 146, comma 1, e 149 del D.Lgs 22 gennaio 2004, n. 42) da ricondursi all’aspetto visibile del territorio, conseguendone che, costituendo la percepibilità della modificazione dell’aspetto esteriore del bene protetto un prerequisito di rilevanza paesaggistica del fatto, la sua insussistenza è da ritenersi idonea ad elidere, alla radice, la sussistenza stessa dell’illecito contestato, senza che possa darsi corso a valutazioni o apprezzamenti di sorta sull’esistenza di superfici utili o di volumi.

N. 01135/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01237/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1237 del 2010, proposto da:
Immobiliare Agricola Bellavista Società Semplice, Donatella Silveri e Pier Gianni Tonetti, rappresentati e difesi dagli avv.ti Wanessa Ferrario, Giovanni Murgia e Luigi Gili, , con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Torino, via Vela, 29;

contro

Comune di Cossato, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Luca Procacci, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Torino, corso V. Emanuele II, 194;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino, presso la quale è domiciliato in Torino, corso Stati Uniti, 45;
Soprintendenza Beni Architettonici Per Le Province di Torino, Asti, Cuneo, Biella e Vercelli;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. 20139 del 13 luglio 2010, con oggetto "Richiesta di accertamento compatibilità paesaggistica prot. 940/2010 del 13.01.2010 (prot. urb. n. 2010/3-subdelega) relativa alla richiesta di sanatoria per realizzazione di ricoveri e depositi per animali in zone sottoposte a vincolo paesaggistico - provvedimento finale negativo";

- del provvedimento prot. n. 22096 del 30 luglio 2010, con oggetto "Pratica edilizia prot. 3106 del 01.02.2010 (prot. urb. n. 25) relativa alla richiesta di accertamento di conformità edilizia delle opere realizzate in assenza di permesso di costruire - provvedimento finale negativo";

e

di tutti gli atti preordinati e conseguenti e/o connessi ai medesimi e, in particolare:

- dell'"Ordinanza n. 149 in data 07.10.2009" avente ad oggetto la <<(...) demolizione e rimessa in pristino a carico dei sigg. Tonetti Pier Gianni e Silveri Donatella per "Immobiliare Agricola Bellavista s.s.", per opere di modifica dello stato dei luoghi realizzate a Cossato in frazione Castellengo, strada del Torchio 63, foglio n. 40, mappale 84, 82, 1 N.C.T. - art. 31 D.P.R. 380/2001 e s.m.i.>>;

- dell'"Ordinanza n. 176 in data 20.11.2009" avente ad oggetto <<Ordinanza di demolizione e rimessa in pristino a carico dei sigg. Tonetti Pier Gianni e Silveri Donatella per "Immobiliare Agricola Bellavista s.s.", per opere di modifica dello stato dei luoghi realizzate a Cossato in frazione Castellengo, strada del Torchio 63, foglio n. 40 mappale 84, 82, 1 N.C.T. - art. 167 D.Lgs. 42/2004 e s.m.i.>>;

- nonché, per quanto occorrer possa, del parere prot. n. 7175 34.10.08/374 del 13 aprile 2010 reso dalla Soprintendenza dei beni architettonici e paesaggistici per le provincie di Torino, Asti, Cuneo, Biella e Vercelli;

e per il risarcimento del danno ingiusto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cossato e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2011 la dott.ssa Manuela Sinigoi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che il Responsabile dell’Ufficio Pianificazione urbanistica, Urbanistica commerciale, Attività economiche, Polizia amministrativa e Suap del Comune di Cossato, con provvedimento prot. n. 20139 in data 13 luglio 2010, ha rigettato l’istanza dei signori Donatella Silveri e Pier Gianni Tonetti - società semplice Immobiliare Agricola Bellavista tesa ad ottenere l’accertamento di compatibilità paesaggistica per la realizzazione di ricoveri e depositi per animali in zone sottoposte a vincolo paesaggistico, in quanto “la maggior parte degli interventi… non rientra tra quelli indicati dagli artt. 167 e 181 del D.Lgs. 42/2004. Tali interventi, infatti, hanno determinato la realizzazione di nuove superfici utili e volumi”;

Considerato, inoltre, che il Responsabile dell’Ufficio Edilizia Privata del Comune di Cossato, con successivo provvedimento prot. n. 22096 in data 30 luglio 2010 ha rigettato l’istanza dei medesimi tesa ad ottenere l’accertamento di conformità edilizia delle opere realizzate in assenza di permesso di costruire, in quanto ha ritenuto “non sufficienti le motivazioni addotte (dagli interessati) a giustificare l’assenza di alternative praticabili ad una diversa localizzazione dei manufatti nell’ambito dell’azienda agricola” e, inoltre, in considerazione del provvedimento finale negativo all’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, che costituisce presupposto essenziale per il rilascio del titolo edilizio;

Considerato che gli interessati, con ricorso ritualmente notificato e depositato, sono insorti innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale avverso i su indicati provvedimenti, invocandone, l’annullamento, previa sospensione cautelare;

Considerato, inoltre, che i medesimi, assumendo d’aver subito danno in conseguenza di tali provvedimenti, ne hanno chiesto anche il risarcimento;

Considerato che i ricorrenti, nel rappresentare che la realizzazione delle opere necessarie per l’allevamento, il ricovero e la custodia degli animali e, precisamente, la realizzazione di strutture minimali, costituite da spazi coperti, con annesse aree scoperte, chiuse da recinzioni metalliche era circostanza nota al Comune di Cossato sin dall’anno 1997, sì da consolidare il loro affidamento sulla regolarità dell’intervento, contestano la legittimità dei provvedimenti impugnati, oltre che per tale motivo, anche perché ritengono che le opere in questione non fossero né all’epoca della loro realizzazione, né lo siano attualmente soggette ad autorizzazione paesaggistica, che le medesime non necessitassero e non necessitino di un titolo edilizio e che gli interventi siano, in ogni caso, conformi alla disciplina edilizia comunale, in quanto manufatti precari, che non incidono sull’assetto ambientale;

Considerato che i medesimi hanno affidato il ricorso ai seguenti motivi di diritto:

Sul diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica

1) Violazione di legge (art. 3 della L. 241/1990) – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, di motivazione (art. 3 della L. 241/1990 e s.m.i.) – Violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità (art. 97 Cost. e art. 1 L. 241/1990) – Violazione e falsa applicazione di legge (art. 82 D.P.R. n. 616/1977, artt. 167, 149 del D.Lgs. n.42/2004; art. 6 e 31 del D.P.R. 380/2001).

Sul diniego di accertamento di conformità edilizia

2) Violazione di legge (art. 36 del D.P.R. 380/2001 e art. 3 della L. 241/1990). Eccesso di potere per difetto d’istruttoria – di motivazione – Contraddittorietà – Illogicità manifesta – Illegittimità derivata.

Considerato che il Comune di Cossato, in persona del Sindaco p.t., si è costituito in giudizio per resistere al gravame, eccependone, in via preliminare, l’inammissibilità a causa della mancata tempestiva impugnazione dei provvedimenti con cui, all’origine, venne ordinata ai ricorrenti la demolizione delle opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi, nonché contestandone, nel merito, la fondatezza;

Considerato che si è costituito in giudizio anche il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t., il quale, nel precisare d’essersi limitato a rendere un parere, peraltro, favorevole e in ordine al quale non sono stati mossi rilievi, ha chiesto che sia deciso secondo giustizia e, considerato di non aver dato causa al giudizio, di non subire, in ogni caso, l’addebito delle spese di lite;

Considerato che questa Sezione, con ordinanza n. 874/2010, emessa all’esito dell’udienza camerale del 24 novembre 2010, ha accolto l’istanza cautelare contenuta nel ricorso;

Considerato che appaiono sussistenti i presupposti di legge per definire il giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 74 del c.p.a.;

Ritenuto, preliminarmente, di respingere l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa dell’ente civico;

Ritenuto, in particolare, che i provvedimenti negativi emessi all’esito dei procedimenti avviati su istanza di parte per l’accertamento della compatibilità paesaggistica e della conformità edilizia, laddove dichiarano espressamente la reviviscenza di quelli originari di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi non possano ritenersi meramente confermativi, ma, anzi, sostitutivi dei medesimi, in quanto emessi all’esito di un nuovo esame delle circostanze fattuali, conseguendone che, anche avuto riguardo alla circostanza che le istanze di sanatoria sono state comunque proposte prima della scadenza del termine per proporre ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (vedi allegati 12 e 13 fascicolo documenti Impresa Agricola Bellavista), l’interesse all’impugnazione dei provvedimenti originari sia da ritenersi essere venuto meno sin dalla presentazione di tali istanze e, conseguentemente, traslato e differito verso quella parte degli eventuali provvedimenti di diniego della sanatoria medesima che ne avessero disposto la reviviscenza;

Ritenuto, conseguentemente, che l’impugnazione degli originari provvedimenti sanzionatori di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, proposta unitamente a quella dei provvedimenti di diniego delle istanze di sanatoria presentate dai ricorrenti, sia da ritenersi, nel caso di specie, tempestivamente proposta;

Ritenuto, nel merito, che il ricorso sia fondato e meritevole di accoglimento per le ragioni di seguito indicate;

Ritenuto, con riferimento al diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica, che siano condivisibili gli assunti di parte ricorrente, atteso che appare necessario privilegiare un’interpretazione finalistica del dato normativo (art. 167, comma 4, del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), che sia, al contempo, “aderente alla ragione d’essere e alla funzione essenziale della tutela paesaggistica e coerente con le sempre più avvertite esigenze di semplificazione e di proporzionalità nel commisurare la risposta sanzionatoria dell’ordinamento all’effettiva portata lesiva del bene protetto propria dell’abuso commesso” (cfr. parere in data 13 settembre 2010 dell’Ufficio legislativo del Ministero per i Beni e le Attività Culturali);

Ritenuto, al riguardo, di evidenziare che la funzione essenziale della tutela paesaggistica sia da sempre (ed ora ritraibile dall’art. 1 della Convenzione europea sul paesaggio, ratificata con legge 9 gennaio 2006, n. 14, e dagli artt. 131, 146, comma 1, e 149 del D.Lgs 22 gennaio 2004, n. 42) da ricondursi all’aspetto visibile del territorio, conseguendone che, costituendo la percepibilità della modificazione dell’aspetto esteriore del bene protetto un prerequisito di rilevanza paesaggistica del fatto, la sua insussistenza è da ritenersi idonea ad elidere, alla radice, la sussistenza stessa dell’illecito contestato, senza che possa darsi corso a valutazioni o apprezzamenti di sorta sull’esistenza di superfici utili o di volumi;

Ritenuto che tale approdo interpretativo trovi, peraltro, conforto nella “percezione” che di tali opere hanno avuto la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici (cfr. parere favorevole con prescrizioni prot. n. 7175 in data 13 aprile 2010 – all.17 fascicolo doc. citato) e, seppur con esclusivo riferimento agli interessi specificamente tutelati, l’Ente di gestione della Riserva naturale orientata delle Baragge (cfr. parere prot. n. 589 in data 30 luglio 2010 – all. 22);

Ritenuto, in ogni caso, che “il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell’abuso edilizio ed il protrarsi dell’inerzia dell’amministrazione preposta alla vigilanza, comporti la nascita di una posizione di affidamento nel privato cittadino, in relazione alla quale il potere repressivo è subordinato ad un onere di congrua motivazione che, avuto riguardo anche all’entità e alla tipologia dell’abuso, indichi il pubblico interesse, evidentemente diverso da quello di ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato” (C.d.S., V, 4 marzo 2008, n. 883; C.d.S., V, 29 maggio 2006, n. 3270; in termini:T.A.R. Lazio, Roma, I-quater, 22 giugno 2010, n. 19923; T.A.R. Umbria, I, 18 giugno 2010, n. 382; T.A.R. Campania, Napoli, IV, 24 maggio 2010, n. 8343);

Ritenuto, al riguardo, che nel caso di specie s’appalesi idoneamente documentata la circostanza che l’Amministrazione comunale fosse, da anni, a conoscenza dell’esistenza delle opere di cui ora ha negato la sanatoria, atteso che il Comune di Cossato è stato destinatario di comunicazioni da parte di altri enti pubblici in cui erano puntualmente descritti lo stato dei luoghi e la consistenza delle opere realizzate nell’area in questione per le esigenze proprie dell’attività di allevamento e ricovero animali di cui sono titolari i ricorrenti, tra cui, in particolare, il parere favorevole (d’idoneità delle strutture) al rilascio dell’autorizzazione alla detenzione di animali esotici e alla detenzione di animali pericolosi emesso dal Responsabile del Servizio Veterinario dell’Azienda Sanitaria Regionale – U.S.L. 12 Biella in data 14 agosto 1997 (prot. n. 215 Serv. Vet.), che, a tal proposito, evidenzia che “l’allevamento ha una superficie di oltre mille metri quadrati ed è collocato all’interno di una vasta area di bosco ceduo, lontano dal centro abitato. Le strutture dell’allevamento sono rappresentate da spazi coperti, con fondo in cemento, con annesse aree scoperte, chiuse da recinzioni metalliche e da alcuni piccoli stagni recintati… molti ricoveri hanno illuminazione propria e dispongono di prese di corrente e acqua fredda corrente”, che “le strutture dell’allevamento sono realizzate in rete metallica plastificata elettrosaldata, fissata da paletti metallici…” e che “l’area in cui sono ricoverati gli animali è inserita in una seconda recinzione che delimita un frutteto, la quale è a sua volta circondata da un’altra recinzione…” (pag. 2 all. 5 fascicolo doc. cit.);

Ritenuto, conseguentemente, che la risalenza nel tempo delle opere in questione e la mancata adozione, sino ad oggi, di qualsivoglia intervento repressivo da parte degli Uffici comunali, che pure ne erano a conoscenza, abbia ingenerato nei ricorrenti il legittimo affidamento sulla regolarità delle opere stesse e, al tempo stesso, condizionato l’esercizio del potere repressivo dell’Amministrazione all’onere di congrua motivazione in ordine all’attualità dell’interesse pubblico alla loro demolizione, anche avuto riguardo al sacrificio imposto al privato destinatario;

Ritenuto, quindi, che l’accertata mancanza di un’idonea motivazione sotto i profili innanzi evidenziati non possa che condurre a ritenere illegittimo il provvedimento di demolizione adottato dall’Amministrazione o, come nel caso di specie, di diniego di sanatoria;

Ritenuto, con riferimento al diniego di conformità edilizia, che il medesimo s’appalesi illegittimo sotto entrambi gli aspetti motivazionali addotti a suo sostegno, atteso, da un lato, che i vizi che inficiano il presupposto diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica non possano che riverberarsi, invalidandolo, anche sul provvedimento ora in esame, e, dall’altro, che il Comune non ha inteso esplicitare il motivo per cui ha ritenuto di discostarsi dal precedente parere favorevole della Commissione edilizia in data 19 febbraio 2010, prot. n. 5379 (all. 15 fascicolo doc. cit.) o, comunque, motivare in ordine alla ritenuta non sufficienza delle ragioni esposte dai ricorrenti per giustificare l’assenza di alternative praticabili ad una diversa localizzazione dei manufatti nell’ambito dell’azienda agricola, lasciando, dunque, trapelare la contraddittorietà e illogicità del proprio operato e il difetto di motivazione lamentati;

Ritenuto, per le considerazioni innanzi esposte, che il ricorso sia fondato e debba essere accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati;

Ritenuto, in ogni caso, che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese e delle competenze di lite tra tutte le parti costituite;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa tra le parti le spese e le competenze del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2011 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Ofelia Fratamico, Referendario

Manuela Sinigoi, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/10/2011