TAR Lombardia (MI) Sez. IV n. 1879 del 18 giugno 2024
Beni ambientali.Riserva naturale e misure di salvaguardia

Le c.d. “misure di salvaguardia”, in una prospettiva esclusivamente cautelare, sono regole di diritto intertemporale utilizzate in urbanistica allo scopo di evitare che nel periodo intercorrente tra l’adozione e l’approvazione definitiva di un piano, il rilascio di provvedimenti che consentono attività edificatorie (o comunque trasformative) del territorio, alla stregua per lo più di norme maggiormente permissive, possa comprometterne l'assetto per come "progettato" e pensato negli strumenti adottati. Esse si concretizzano nella doverosa sospensione dei procedimenti finalizzati al conseguimento di ridetti titoli, fino all'approvazione del nuovo strumento urbanistico pianificatorio, e in attesa della sua entrata in vigore, alla stregua del quale dovrà assumersi la determinazione definitiva. L’esigenza sottesa alle misure di salvaguardia è, dunque, di carattere conservativo e si identifica nella necessità di evitare che le richieste dei privati -fondate su una pianificazione ritenuta non più attuale, in quanto in fieri, e quindi potenzialmente modificata- finiscano per alterare profondamente la situazione di fatto e, di conseguenza, per pregiudicare definitivamente proprio gli obiettivi generali cui invece è finalizzata la programmazione urbanistica, rendendo estremamente difficile, se non addirittura impossibile, l'attuazione del piano in itinere. Attesa l’evidente ratio conservativa e precauzionale delle misure di salvaguardia, pertanto, appare ragionevole la estendibilità  alle misure introdotte con riferimento ad una riserva naturale della disciplina prevista dall’art. 12, co. 3 del D.P.R. n. 380 del 2001, volta a scongiurare l'operatività di interventi di trasformazione del suolo interessato da un nuovo assetto pianificatorio nelle more della definizione dell’iter approvativo del piano della riserva: e ciò tanto più ove la misura, in luogo di una mera sospensione della decisione in ordine al rilascio dei permessi edificatori, come stabilito dall'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, preveda un vero e proprio divieto di realizzazione di nuovi interventi edificatori.

Pubblicato il 18/06/2024

N. 01879/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01382/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1382 del 2023, proposto da Rossana Ghiringhelli, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvia Nicodemo e con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

la Riserva Naturale Pian di Spagna e Lago di Mezzola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Elia Di Matteo ed Elisabetta Di Matteo e con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Sorico, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della comunicazione Prot. 0000415 del 20.04.2023 a firma del Responsabile dell’Area Tecnica della Riserva Naturale Pian di Spagna e Lago di Mezzola e della deliberazione del Consiglio di Gestione n. 13 del 23.01.2018, nella parte in cui viene considerata applicabile oltre il termine di cinque anni dalla approvazione, nonché di ogni altro atto connesso presupposto e consequenziale; nonché per la condanna al pagamento del risarcimento del danno o, in subordine, dell’indennizzo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Riserva Naturale Pian di Spagna e Lago di Mezzola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2024 la dott.ssa Silvia Torraca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente ha impugnato la comunicazione del 20.04.2023 con cui il Responsabile dell’Area Tecnica della Riserva Naturale Pian di Spagna-Lago di Mezzola ha riscontrato negativamente la richiesta di rilascio di certificazione di conformità del progetto presentato al piano vigente della Riserva (necessaria ai fini dell’ottenimento del permesso di costruire convenzionato richiesto in data 17.02.2017), richiamando il contenuto della delibera del Consiglio di Gestione n. 13 del 23.01.2018, che aveva vietato interventi di edificazione fino all’approvazione del nuovo Piano.

La ricorrente ha esposto in fatto che:

- dal 2016 è in corso il procedimento per l’approvazione della Variante Generale del Piano della Riserva e la pendenza di tale procedimento era sempre stata opposta alla ricorrente come ostacolo alla conclusione del procedimento dalla stessa avviato per il rilascio del titolo edilizio. In particolare, veniva richiamato in senso ostativo il contenuto della delibera del Consiglio di Gestione n. 13 del 23.02.2018, che aveva introdotto misure di salvaguardia prevedendo che “nella fascia di rispetto della Riserva Naturale, fino all’approvazione del nuovo Piano, procedimento tutt’ora in itinere, per quanto riguarda l’edificabilità sono consentiti solo interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione degli edifici esistenti”;

- stante l’omessa approvazione della suddetta variante (a distanza di ben sette anni dall’avvio del relativo procedimento), la ricorrente aveva atteso la scadenza quinquennale dei vincoli di inedificabilità di cui alla delibera n. 13 del 23.02.2018 e, in data 23.01.2023, aveva presentato formale domanda alla Riserva onde ottenere il rilascio della certificazione di conformità del progetto al piano vigente della Riserva;

- quest’ultima aveva risposto con comunicazione prot. 0000415 del 20.04.2023 respingendo la richiesta della ricorrente sulla scorta delle seguente motivazione: “ai sensi delle disposizioni di cui alla deliberazione del Consiglio di Gestione n. 13 del 23.01.2018, nella fascia di rispetto della Riserva Naturale, fino all’approvazione del nuovo Piano, procedimento tutt’ora in itinere, per quanto riguarda l’edificabilità sono consentiti solo interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione degli edifici esistenti”.

Avverso il suddetto provvedimento e la delibera del Consiglio di Gestione n. 13 del 23.01.2018 in esso richiamata ha proposto gravame la ricorrente per il seguente motivo: «Illegittimità per violazione di legge. Erronea applicazione dell’art. 15 della l.r. Lombardia n. 86/1983. Violazione dell’art. 12 c. 3 del dpr 380/01, dell’art. 13 c. 12 l.r. Lombardia n. 12/2005. Illegittimità per eccesso di potere per travisamento dei fatti. Contraddittorietà con la D.g.r n. 1029/2013». La ricorrente ha chiesto inoltre il risarcimento dei danni patiti a causa della illegittima reiterazione del vincolo di inedificabilità decaduto o, in subordine, il pagamento dell’indennizzo.

Si è costituita la Riserva Naturale Pian di Spagna e Lago di Mezzola eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso in ragione della natura non provvedimentale dell’atto impugnato, meramente riproduttivo della VINCA positiva del 21.04.2022, non impugnata, nonché la tardività del gravame, stante l’omessa impugnazione del provvedimento presupposto, costituito dalla deliberazione consiliare n. 13 del 23.01.2018, e contestandone, in ogni caso, la fondatezza.

Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

All’udienza pubblica del 29 maggio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con riferimento alle vicende giudiziarie della delibera qui impugnata, va anzitutto rilevato che la stessa è già stata oggetto di altri cinque ricorsi innanzi a questo Tribunale, quattro dei quali riuniti e decisi con sentenza della Sezione Seconda n. 1077 del 16.06.2020, che ha accolto i ricorsi e annullato la delibera n. 13/2018 (e in relazione alla quale pende giudizio di appello), e il quinto deciso con sentenza della Sezione Terza n. 359 del 13.02.2024, che ha anch’essa annullato la predetta delibera.

2. Ciò posto, devono preliminarmente essere delibate le eccezioni di irricevibilità e inammissibilità del ricorso sollevate dall’amministrazione resistente.

Quest’ultima, infatti, ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardività con riguardo all’impugnazione della deliberazione del Consiglio di gestione n. 13/2018 e l’inammissibilità per carenza di lesività con riferimento all’impugnazione della comunicazione del Responsabile dell’Area Tecnica in data 20.04.2023, in ragione dell’asserita natura non provvedimentale della stessa.

2.1. Le eccezioni sono prive di pregio.

Giova sul punto richiamare le conclusioni cui è pervenuto questo Tribunale nella sentenza n. 359/2024, dalle quali questo Collegio non ritiene di discostarsi.

2.2. In particolare, quanto alla presunta tardività, deve ritenersi che la deliberazione impugnata sia da inquadrarsi nella categoria degli atti a contenuto generale, aventi come destinatari soggetti non individuati né individuabili a priori, ma soltanto determinabili a posteriori, per il mezzo del relativo atto amministrativo applicativo. Ne consegue che, in una prospettiva processuale, l’interesse a ricorrere del soggetto si radica esclusivamente in presenza di atti applicativi, e non in base a potenzialità lesive, solo ipotetiche o future (ex multis, TAR Sicilia, Palermo, Sez. III, 9 dicembre 2019, n. 248, Cons. Stato, Sez. III, 7 gennaio 2022, n. 71).

Perciò, fin tanto che la Riserva non ha emanato la comunicazione in data 20.04.2023 con la quale ha negato, in attesa dell’approvazione del nuovo piano di gestione, il rilascio del certificato di conformità del progetto presentato dalla ricorrente al Piano della Riserva, la ricorrente medesima non avrebbe potuto impugnare la deliberazione n. 13/2018, non assumendo quest’ultima alcun carattere di lesività nei suoi confronti. L’attualità della lesione si è dunque verificata soltanto in esito all’emanazione della suddetta comunicazione, con la conseguenza che le censure avverso la deliberazione n. 13/2018 sono ricevibili.

2.3. Quanto appena osservato consente di ritenere destituita di fondamento anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso. Difatti, la comunicazione inviata dal Responsabile dell’Area Tecnica della Riserva in riscontro alla richiesta della ricorrente di rilascio del parere di conformità del progetto presentato al Piano della Riserva, necessario ai fini dell’ottenimento del titolo abilitativo edilizio, non può considerarsi – come pretenderebbe parte resistente – una mera “lettera di cortesia”: e, invero, essa afferma l’attuale incompatibilità dell’intervento richiesto con le misure di salvaguardia di cui alla delibera n. 13 del 2018, generando così un arresto procedimentale e radicando, per l’effetto, l’interesse della ricorrente alla relativa impugnazione.

3. Passando all’esame del merito, va osservato quanto segue.

Ad avviso della ricorrente la delibera del Consiglio di Gestione n. 13 del 23.01.2018, introducendo una misura di salvaguardia consistente in un vincolo di inedificabilità assoluta dei suoli in pendenza del procedimento per l’approvazione del nuovo Piano della Riserva, non potrebbe avere un’efficacia superiore a cinque anni, in ossequio all’art. 12, co. 3 D.P.R. n. 380 del 2001: da ciò conseguirebbe la illegittimità della comunicazione inviata in data 20.04.2023 dal Responsabile dell’Area Tecnica della Riserva, che, nel richiamare il contenuto della predetta delibera nella parte in cui imponeva detto vincolo “fino all’approvazione del nuovo Piano”, ha respinto la richiesta della ricorrente di rilascio del certificato di conformità del progetto presentato al Piano della Riserva, stante l’omessa approvazione del predetto Piano.

3.1. Ritiene il Collegio che la tesi di parte ricorrente sia suscettibile di favorevole apprezzamento.

È pacifico che la delibera del Consiglio di Gestione n. 13 del 23.01.2018 abbia introdotto una misura di salvaguardia consistente nel divieto di edificabilità sino all’approvazione del nuovo Piano della Riserva.

Nella suddetta delibera si legge infatti:

- punto 2: “Ritenuto, in attesa che il procedimento di approvazione del Piano giunga a conclusione, di dover adottare, con efficacia immediatamente vincolante, misure di conservazione per la tutela delle esigenze ecologiche della ZSC Pian di Spagna e Lago di Mezzola e ZPS “Pian di Spagna/Lago di Mezzola”. Nella fascia di rispetto della Riserva Naturale Pian di Spagna e Lago di Mezzola, fino all’approvazione del nuovo Piano della Riserva, per quanto riguarda l’edificabilità, sono consentiti solo i seguenti interventi: a. manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro, risanamento conservativo, ristrutturazione degli edifici esistenti;

- punto 3: “(delibera) di attuare la salvaguardia di cui al punto 2 della presente deliberazione a decorrere dalla sua pubblicazione fino all’approvazione del nuovo Piano della Riserva”.

Il contenuto della predetta delibera è stato, successivamente, trasfuso nella comunicazione avversata, ove si legge che “ai sensi delle disposizioni di cui alla deliberazione del Consiglio di Gestione n. 13 del 23.01.2018, nella fascia di rispetto della Riserva Naturale, fino all’approvazione del nuovo Piano, procedimento tutt’ora in itinere, per quanto riguarda l’edificabilità sono consentiti solo interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione degli edifici esistenti”.

L’amministrazione ha, dunque, negato alla ricorrente il rilascio del parere di conformità del progetto presentato al Piano della Riserva in ragione della perdurante efficacia del divieto di edificabilità imposto dalla delibera n. 13 del 2018.

Ritiene il Collegio che l’individuazione, quale termine finale di efficacia della misura in esame, della data di approvazione del nuovo Piano della Riserva non consenta, tuttavia, di superare il limite temporale imposto in via generale per le misure di salvaguardia dall’art. 12, co. 3 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (ossia tre anni dall'adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui questo sia stato sottoposto all'amministrazione competente per la approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione), recepito altresì dal legislatore regionale mediante l’art. 36, co. 4 L.R. n. 12 del 2005 (che ha modificato il termine massimo di efficacia delle misure di salvaguardia adeguandolo a quello previsto dal legislatore statale).

Sul punto osserva il Collegio che le c.d. “misure di salvaguardia”, in una prospettiva esclusivamente cautelare, sono regole di diritto intertemporale utilizzate in urbanistica allo scopo di evitare che nel periodo intercorrente tra l’adozione e l’approvazione definitiva di un piano, il rilascio di provvedimenti che consentono attività edificatorie (o comunque trasformative) del territorio, alla stregua per lo più di norme maggiormente permissive, possa comprometterne l'assetto per come "progettato" e pensato negli strumenti adottati. Esse si concretizzano nella doverosa sospensione dei procedimenti finalizzati al conseguimento di ridetti titoli, fino all'approvazione del nuovo strumento urbanistico pianificatorio, e in attesa della sua entrata in vigore, alla stregua del quale dovrà assumersi la determinazione definitiva.

L’esigenza sottesa alle misure di salvaguardia è, dunque, di carattere conservativo e si identifica nella necessità di evitare che le richieste dei privati -fondate su una pianificazione ritenuta non più attuale, in quanto in fieri, e quindi potenzialmente modificata- finiscano per alterare profondamente la situazione di fatto e, di conseguenza, per pregiudicare definitivamente proprio gli obiettivi generali cui invece è finalizzata la programmazione urbanistica, rendendo estremamente difficile, se non addirittura impossibile, l'attuazione del piano in itinere (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 20 gennaio 2014, n. 257; Cons. Stato, Sez. II, 23 marzo 2020, n. 2012).

Attesa l’evidente ratio conservativa e precauzionale delle misure di salvaguardia, pertanto, appare ragionevole la estendibilità alla misura introdotta dalla delibera del Consiglio di Gestione della Riserva n. 13 del 2018 della disciplina prevista dall’art. 12, co. 3 del D.P.R. n. 380 del 2001, volta a scongiurare l'operatività di interventi di trasformazione del suolo interessato da un nuovo assetto pianificatorio nelle more della definizione dell’iter approvativo del piano: e ciò tanto più ove si consideri che la misura in esame, in luogo di una mera sospensione della decisione in ordine al rilascio dei permessi edificatori, come stabilito dall'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, prevede un vero e proprio divieto di realizzazione di nuovi interventi edificatori.

Pertanto, posto che la delibera gravata è stata adottata in data 23.01.2018, il divieto di edificabilità in essa previsto deve intendersi decaduto, in ossequio all’art. 12, co. 3 D.P.R. cit., alla data del 23.01.2023, senza che possa assumere rilievo in senso contrario l’omessa approvazione a tale data del nuovo piano della Riserva.

Né in senso contrario merita condivisione la difesa dell’amministrazione resistente, secondo cui la misura di salvaguardia de qua sarebbe tuttora efficace in ragione del fatto che “con specifico riferimento alla durata, occorre aggiungere al quinquennio 2018/2023 il periodo di due anni di inattività per Covid, per cui 2018 + 5 + 2 = 2025”.

In difetto di un’espressa previsione legislativa atta a differire il termine massimo quinquennale previsto dall’art. 12, co. 3 D.P.R. n. 380 del 2001, non è, infatti, consentito invocare una non meglio precisata “automatica prorogatio”.

4. Pertanto, per le ragioni sin qui esposte, la domanda caducatoria deve essere accolta e per l’effetto annullati gli atti impugnati, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

5. Quanto alla domanda di condanna al risarcimento del danno o, in subordine, al pagamento dell’indennizzo, la stessa va, invece, respinta.

In disparte la questione relativa al riparto di giurisdizione in materia (spettante al giudice amministrativo nel caso in cui si chieda il risarcimento del danno sul presupposto della illegittimità del provvedimento di reiterazione del vincolo e al giudice ordinario quando si chieda l’indennizzo per la mera reiterazione del vincolo, senza che si faccia questione della legittimità della reiterazione), pare sufficiente osservare come nella specie non si sia in presenza di vincoli preordinati all’espropriazione dettati da strumenti di pianificazione urbanistica, ma unicamente di misure di carattere conservativo che, in una prospettiva esclusivamente cautelare, integrano regole di diritto intertemporale.

6. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei sensi e nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, gli atti impugnati devono essere annullati.

7. Tenuto conto della peculiarità della controversia sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere

Silvia Torraca, Referendario, Estensore