TAR Lazio (RM), Sez. II-Bis, n. 6706, del 8 luglio
Beni Ambientali.Nulla-osta del Parco, autorizzazione paesaggistica e concessione edilizia

In ragione dell'autonomia fra tutela giuridica del paesaggio, incentrata oggi sul D.Lgs. 42/2004, e delle aree naturali protette, disciplinata dalla l. 394/1991, all'interno dei parchi naturali le modifiche urbanistiche ed edilizie sono sempre sottoposte al controllo edilizio dell'ufficio tecnico comunale, (ai sensi dei TU di cui al DPR n. 380 del 2001); ma di volta in volta, in ragione della qualità paesistica ed ambientale del sito, anche al controllo dell'autorità regionale o di quella delegata al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica (ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004) e dell'autorità del parco (ai sensi della L. n. 394 del 1991), restando i tre momenti di controllo, ancorchè casualmente svolti dal medesimo soggetto pubblico, autonomi, in quanto riferiti alla tutela di diritti fondamentali e di interessi pubblici generali di rango costituzionale non coincidenti, salvo, “de jure condendo”, opportune ed auspicabili future forme di integrazione e coordinamento delle diverse procedure amministrative. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 06706/2013 REG.PROV.COLL.

N. 10615/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10615 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Soc Oil Plus Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Chiara Busca, Pietro Federico, con domicilio eletto presso Chiara Busca in Roma, via Giuseppe Ferrari, 4;

contro

Ente Parco Regionale dei Castelli Romani, rappresentato e difeso dall'avv. Riccardo Biz, con domicilio eletto presso Riccardo Biz in Roma, via dei Liburni, 2;

per l'annullamento

del provvedimento dell'Ente Parco Regionale dei Castelli Romani n. 1292 del 4.3.2009 notificato in pari data, riguardante la conferma del diniego di Nulla Osta per la realizzazione di un punto vendita carburanti nel Comune di Rocca Priora..

DA MOTIVI AGGIUNTI:

- del provvedimento n. 4598 del 29.07.2009;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ente Parco Regionale dei Castelli Romani;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 aprile 2013 il dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

1 – Che la società ricorrente premette di avere presentato il 25 febbraio 2008 all'Ente Parco Regionale dei Castelli Romani una domanda di nulla osta per lo realizzazione di un punto vendita carburanti sul terreno sito nel Comune di Rocco Priora, S.p. Anagnina Km. 28+350, identificato in catasto al foglio 21 (ex foglio 7) particella 777 /parte.

2 – Che, secondo il certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal Comune di Rocca Priora in data 15 febbraio 2008 l'area oggetto di intervento sarebbe inserito in Zona G2 - Parco Privato, mentre il Piano Territoriale Paesistico individuerebbe tale area come Zona RPR2 "Aree edificate e sature di completamento";

3 – Che successivamente l'Ente Parco, in data 23 maggio 2008 invitava la ricorrente a fornire il titolo di proprietà del terreno o la delega del proprietario (e tale richiesta veniva ottemperata in data 9 giugno 2008), ed in data 10 luglio 2008, con nota prot. 4302, comunicava i motivi ostativi all'accoglimento della domanda, affermando che "l'area risulta asservita dal retrostante edificio esistente. Pertanto risultano già esplicate le potenzialità volumetriche dell'area stessa e non risulta conseguentemente suscettibile di alcuna ulteriore trasformazione";

4 – Che la società narra ancora che, nel termine stabilito dalla comunicazione dei motivi ostativi (30 luglio 2007), presentava un nuovo progetto non comportante nuova cubatura, ma che con il provvedimento impugnato l'Ente Parco rigettava la richiesta di nulla-osta;

5 – Che la società ricorrente chiede pertanto l'annullamento del diniego avanzando tre motivi di ricorso:

1) violazione, erronea e falsa applicazione degli artt. 13 co. 1 L. 394/1991 (legge quadro sulle aree naturali protette); 20 c. 1 e 4, 29 co. 1 e 2 della L. 241/90 e 22 co 1 della L. 15/2005 (modifica ed integrazione alla L. 241/90); Violazione, erronea e falsa applicazione dell'art. 28 della L.R. Lazio:

afferma parte ricorrente che sul progetto si sarebbe formato il previsto silenzio assenso. Peraltro l’Amministrazione resistente contro deduce che il termine per la formazione del silenzio assenso inizia a decorrere solo dal momento in cui viene completata lo documentazione necessaria, nel caso di specie con il titolo comprovante lo disponibilità dell'area; inoltre, la ricorrente. a fronte della comunicazione dei motivi ostativi ha presentato, in data 30 luglio 2007, un nuovo progetto in sostituzione del precedente, con nuovo decorso, ove ritenuto applicabile, del termine stabilito dall'art. 13 della legge 394/1991 per la formazione del silenzio assenso ; infine, osserva l’Amministrazione, alla luce delle modifiche ed integrazioni introdotte dalla L. n. 80/2005 all'art. 20 delle legge 241/1990, il TAR del Lazio, sez. Il Bis, con sentenza n. 1512/2008 ha dichiarato la non applicabilità dell'istituto del silenzio assenso ai procedimenti amministrativi per il rilascio del nulla-osta previsti dall'art. 13 della legge 394/1991;

2) illogicità manifesta e contraddittorietà nella motivazione. Errore di giudizio. Violazione del quadro normativo di riferimento ed in particolare dell'art. 11 della legge 394/1991. Eccesso di potere per sviamento e difetto di attribuzione, in quanto la circostanza che il lotto di intervento sia asservito al retrostante edificio esistente sarebbe irrilevante, ed inoltre poiché l’intervento sarebbe compatibile con le norme tecniche di attuazione del Piano del Parco e con le norme tecniche di attuazione del Piano Territoriale Paesistico n° 9 e del nuovo Piano Territoriale Paesistico Regionale.

Anche in questo caso l’Amministrazione afferma la non fondatezza delle censure: gli strumenti di pianificazione paesaggistica non interferiscono ed anzi si aggiungono agli strumenti di tutela delle aree naturali protette (ivi incluse le misure di salvaguardia individuate da specifiche leggi. come nel caso di specie);

3) violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della Legge 241/1990. Violazione del giusto procedimento. Difetto di istruttoria. Sviamento, in quanto il provvedimento impugnato risulta, si afferma, assolutamente carente di motivazione: circostanza, questa, peraltro anch’essa radicalmente confutata dall’Amministrazione secondo cui, a fronte della comunicazione dei motivi ostativi al rilascio del nulla-osta sul primo progetto, l'interessata comunque nulla ha contro dedotto;

6 – Che con i motivi aggiunti viene impugnato il provvedimento n. 4598 del 29 luglio 2009, con il quale è stato reiterato dall'Ente Parco Regionale dei Castelli Romani parere negativo sull'istanza avanzata dalla società ricorrente diretta ad ottenere il nulla osta per la realizzazione di un punto vendita carburanti nel Comune di Rocca Priora. Al riguardo, la società ricorrente lamenta, innanzi tutto, la elusione dei provvedimenti cautelari del TAR del 18 dicembre 2008, n. 6017 e del 18 giugno 2009, n. 778, affermando che il nuovo progetto non sarebbe in verità tale, bensì sarebbe un mero adeguamento migliorativo apportato sulla base di indicazioni fornite al progettista dal Direttore del Parco. Secondo l’Amministrazione resistente, viceversa, non si tratta di un provvedimento di riesame reso a seguito di una ordinanza cautelare, ma di un autonomo diniego emesso all'esito di un nuovo procedimento amministrativo avviato dalla parte ricorrente su un nuovo progetto; inoltre, l'Ente Parco ha sempre affermato che i motivi del diniego al progetto originario erano insuperabili, concernendo un atto ablatorio (ordinanza di demolizione non ottemperata) della proprietà del lotto sul quale l'impianto di distribuzione di carburanti dovrebbe insistere e alla incompatibilità ambientale e paesaggistica delle opere che si intendono realizzare.

In particolare, l'inottemperanza all’ordine di demolizione accertata con verbale di inottemperanza comporta automaticamente il passaggio dell'opera abusiva e della relativa area di sedime al patrimonio comunale ovvero, nel caso in cui sull'area insistano vincoli ambientale e/o paesaggistici, al patrimonio dell'autorità preposta alla tutela del vincolo (in questo caso Ente Parco). Pertanto, prosegue l’Amministrazione, il progetto (nuovo così come vecchio) ricade su un’area che non risulta più in proprietà e nella disponibilità della ricorrente, ma addirittura è passata in proprietà all'Ente Parco (o quanto meno all'amministrazione comunale). Il frazionamento della particella n. 777 è pertanto irrilevante;

7 – Che l'Ente Parco Regionale del Castelli Romani eccepisce, inoltre, la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso da parte della ricorrente in quanto la stessa, in data 24 aprile 2009, ha presentato nuova domanda di nulla-osta intesa ad ottenere, ai sensi dell'art. 28 delle Legge Regionale 6 ottobre 1997, n. 29, Il nulla osta per la realizzazione di un diverso punto vendita carburanti - nel Comune di Rocca Priora - Via Anagnina, Km 28+350, censito in Catasto al Foglio 21, part. 1191 ex 777, presentando un progetto diverso da quello originario (oggetto del presente giudizio) e sullo stesso, l'Ente Parco Regionale dei Castelli Romani, alla luce della nuova istruttoria effettuata, ha già emesso la comunicazione dei motivi ostativi (prot. 3666 del 17 giugno 2009) in corso di notificazione, da cui si evince, si afferma, che:

- sull'area oggetto di intervento esiste un manufatto abusivo;

- per tale manufatto è stata emessa ordinanza di demolizione da parte del Comune di Rocca Priora;

- successivamente all'ordinanza di demolizione è stato redatto verbale di inottemperanza all'ordinanza di demolizione prot. 5 bis/PM del Comando di Polizia Municipale del Comune di Rocca Priora in data 27/02/2009;

- che l'amministrazione comunale sta procedendo a conferire un incarico esterno per il frazionamento dell'area di sedime del manufatto oggetto di ordinanza di demolizione e inottemperanza, atto necessario per effettuare la trascrizione gratuita presso la Conservatoria del Registro immobiliare di Roma;

E' evidente pertanto, conclude l’Amministrazione resistente, che la presentazione del nuovo progetto da parte della società ricorrente successivamente al provvedimento di rigetto impugnato con i motivi aggiunti e i nuovi elementi di fatto e di diritto acquisiti dall'Ente Parco comprovano l'infondatezza del ricorso per motivi aggiunti, così come del ricorso principale, in quanto l’accertata inottemperanza all'ordine di demolizione comporta automaticamente il passaggio dell'opera abusiva e della relativa area di sedime al patrimonio comunale ovvero, nel caso in cui sull'area insistano vincoli ambientali o paesaggistici, al patrimonio dell'autorità preposta alla tutela del vincolo (in questo caso Ente Parco);

8 – Che, a giudizio del Collegio, le eccezioni di improcedibilità avanzate dall’Amministrazione resistente non possono essere accolte, in quanto risulta una evidente e lineare connessione fra le motivazioni dei successivi dinieghi e dell’ultimo preavviso di diniego, pur riferiti ai i progetti, effettivamente parzialmente diversi fra loro, presentati dalla ricorrente proprio per superare le motivazioni ostative pur impugnate, e quindi non come espressione di una acquiescenza o di una volontà di abbandonare i precedenti progetti;

9 – Che per il medesimo ordine di considerazioni il ricorso risulta peraltro non fondato, alla stregua delle previsioni della legge n. 241/1990 secondo cui in presenza di atti dovuti ed a contenuto vincolato non risultano dirimenti eventuali censure motivazionali e procedurali, assumendo valore decisivo le due ragioni ostative alla realizzazione del progetto, comuni ai successivi dinieghi ed anche al successivo preavviso di diniego, riferite, da un lato, alla oggettiva incompatibilità del progettato intervento edilizio con le norme di tutela del Parco e, dall’altro, alla intervenuta perdita di disponibilità dell’area di sedime del progettato impianto;

10 – Che, sotto il primo profilo, in ragione dell'autonomia fra tutela giuridica del paesaggio, incentrata oggi sul D.Lgs. 42/2004, e delle aree naturali protette, disciplinata dalla l. 394/1991, secondo la giurisprudenza all'interno dei parchi naturali le modifiche urbanistiche ed edilizie sono sempre sottoposte al controllo edilizio dell'ufficio tecnico comunale, (ai sensi dei TU di cui al DPR n. 380 del 2001); ma di volta in volta, in ragione della qualità paesistica ed ambientale del sito, anche al controllo dell'autorità regionale o di quella delegata al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica (ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004) e dell'autorità del parco (ai sensi della L. n. 394 del 1991), restando i tre momenti di controllo, ancorchè casualmente svolti dal medesimo soggetto pubblico, autonomi, in quanto riferiti alla tutela di diritti fondamentali e di interessi pubblici generali di rango costituzionale non coincidenti, salvo, “de jure condendo”, opportune ed auspicabili future forme di integrazione e coordinamento delle diverse procedure amministrative;

11 – Che, in tal senso, la protezione del paesaggio e quella del parco hanno sicuramente in comune un fine conservativo, riferito rispettivamente alla bellezza paesaggistica ed ai valori naturalistici del territorio, ma lo svolgimento delle attività private nell’ambito del Parco è sottoposta ad una specifica ulteriore disciplina, come evidenziato dalla Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 1029/1988, ha evidenziato che i parchi attengono alla conservazione delle risorse naturali e alla salvaguardia di un equilibrato assetto del territorio nei suoi aspetti esteriori e nella sua strutturazione geofisica (sentenza n. 1108/1988) e vanno tenuti distinti da altre materie quali l'urbanistica, i beni ambientali, l'agricoltura e le foreste. Pertanto secondo la giurisprudenza amministrativa (condivisa sul punto dal Collegio) per la realizzazione degli interventi, opere e costruzioni in aree protette (parchi nazionali, regionali, riserve naturali) occorrono tre distinti ed autonomi provvedimenti: la concessione edilizia, l'autorizzazione paesaggistica e il nulla osta dell'ente parco, questi ultimi oggetto di una duplice valutazione, anche se rimessi ad un unico organo;

12 - Che ne consegue la insindacabilità, in questa sede, della impugnata valutazione di non compatibilità dell’intervento con la salvaguardia del Parco, motivatamente frutto di discrezionalità tecnica e non irragionevole, non manifestamente discriminatoria e non sproporzionata o inadeguata rispetto alle finalità pubblicistiche perseguite alla stregua delle previsioni della nostra Costituzione (artt. 1, 2, 9 e 32) , in quanto i provvedimenti amministrativi impugnati esplicitano i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche del diniego in relazione alle risultanze dell'istruttoria, indipendentemente dalla eventuale compatibilità delle opere previste con il PTP n° 9 e con il nuovo Piano Territoriale Paesistico Regionale. Dall’istruttoria svolta dall’Ente Parco risulta, infatti, che lo specifico l'intervento presenta caratteristiche che impattano sugli aspetti morfologici del contesto ambientale anche con riferimento alle dimensioni dell'impianto e alla sua altezza, tali, secondo gli stessi elaborati grafici e la relazione tecnica agli stessi allegata, da compromettere la percezione visiva del paesaggio a prescindere dai singoli divieti esplicitati nelle misure di salvaguardia, e quindi in contrasto con l'art. 27, comma 2, L.R. 29/97 e l'art. 11, comma 3, legge 394/1991 secondo i quali "Sono comunque vietate le attività le opere che possono compromettere lo salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati, e in modo specifico la flora e la fauna protette e i rispettivi habitat";

13 – Che, sotto il secondo profilo, non viene da parte ricorrente argomentatamente revocata in dubbio né la sussistenza di un abuso edilizio né la legittimità della conseguente procedura di acquisizione dell’area al patrimonio pubblico, con la sua conseguente indisponibilità ai fini della realizzazione del progetto, che non può pertanto essere legittimamente assentito ove ricadente nell’area oggetto di acquisizione, indipendentemente dai successivi frazionamenti catastali effettuati dai soggetti responsabili dell'abuso ovvero da soggetti terzi;

14 – Che il ricorso deve essere, conclusivamente, respinto, e che sussistono tuttavia, in ragione della complessità delle questioni, motivate ragioni per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Francesco Arzillo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/07/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)