TAR veneto Sez. III n. 1842 del 18 giugno 2009
Beni Culturali. Esercizio del commercio in aree vincolate
L'esercizio del commercio su aree pubbliche comporta, com’è noto, un utilizzo permanente, a fini privati, di spazi pubblici sottratti all'uso comune, e può pertanto svolgersi in regime di concessione solo nelle zone previamente individuate come idonee dall’amministrazione comunale “tenendo conto anche dell’esigenza di definire una coerente pianificazione delle attività che si svolgono nei centri storici, e in particolare nelle aree di maggiore pregio storico-artistico, archeologico, architettonico, monumentale, nell'ottica di salvaguardare primariamente gli interessi di tutela e fruizione del patrimonio culturale, storico, artistico, ed architettonico”. Da ciò si evince che le funzioni che l’amministrazione è chiamata ad esercitare in questa materia involgono l’esercizio di un’ ampia ed estesa (quanto ad interessi coinvolti) discrezionalità, posto che i compiti dell’amministrazione non consistono e non si risolvono nella mera scelta delle aree nelle quali l’esercizio del commercio può essere praticato ma anche nella scelta della dimensione, dei tempi e dei modi di tale attività, e di tutte le eventuali restrizioni e forme di contemperamento ritenute, di volta in volta, opportune dal punto di vista viabilistico, urbanistico e architettonico, tenendo conto della pluralità di interessi pubblici e privati coinvolti così come avviene, in generale, per altre attività soggette a concessione e nello svolgimento delle funzioni pianificatorie
Beni Culturali. Esercizio del commercio in aree vincolate
L'esercizio del commercio su aree pubbliche comporta, com’è noto, un utilizzo permanente, a fini privati, di spazi pubblici sottratti all'uso comune, e può pertanto svolgersi in regime di concessione solo nelle zone previamente individuate come idonee dall’amministrazione comunale “tenendo conto anche dell’esigenza di definire una coerente pianificazione delle attività che si svolgono nei centri storici, e in particolare nelle aree di maggiore pregio storico-artistico, archeologico, architettonico, monumentale, nell'ottica di salvaguardare primariamente gli interessi di tutela e fruizione del patrimonio culturale, storico, artistico, ed architettonico”. Da ciò si evince che le funzioni che l’amministrazione è chiamata ad esercitare in questa materia involgono l’esercizio di un’ ampia ed estesa (quanto ad interessi coinvolti) discrezionalità, posto che i compiti dell’amministrazione non consistono e non si risolvono nella mera scelta delle aree nelle quali l’esercizio del commercio può essere praticato ma anche nella scelta della dimensione, dei tempi e dei modi di tale attività, e di tutte le eventuali restrizioni e forme di contemperamento ritenute, di volta in volta, opportune dal punto di vista viabilistico, urbanistico e architettonico, tenendo conto della pluralità di interessi pubblici e privati coinvolti così come avviene, in generale, per altre attività soggette a concessione e nello svolgimento delle funzioni pianificatorie
N. 01842/2009 REG.SEN.
N. 02258/2007 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Terza)
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 2258 del 2007, proposto da:
Mazzucco Rita, Crespan Riccardo, Benetti Francesco e Sonnenblume Sas, rappresentati e difesi dall'avv. Paolo Ciatara, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, San Marco, 1130;
contro
Comune di Venezia, rappresentato e difeso dagli avv.ti Maurizio Ballarin, Giulio Gidoni, Antonio Iannotta, Maddalena Morino, Nicoletta Ongaro, Giuseppe Venezian, domiciliato in Venezia, S. Marco, 4136;
Regione Veneto, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luisa Londei e Ezio Zanon, domiciliata in Venezia, San Polo, 1429/B;
e con l'intervento di
ad opponendum:
Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliata per legge in Venezia, San Marco, 63;
per l'annullamento
A) quanto al ricorso principale:
- della deliberazione consiliare del Comune di Venezia n. 67 del 4 giugno 2007, di approvazione del “piano del commercio su aree pubbliche e modifica del regolamento approvato con delibera di c.c. n. 94/04” nella parte in cui dispone lo spostamento dei posteggi, collocati sul Ponte di Rialto - lato San Polo ove svolgono la propria attività i ricorrenti;
B) quanto ai motivi aggiunti, depositati l’11 novembre 2008, dei provvedimenti del 27 ottobre 2008, aventi ad oggetto lo spostamento dei banchi dei ricorrenti per il giorno 10 novembre 2008, sopprimendo contestualmente i posteggi attualmente goduti con invito al ritiro dei nuovi titoli autorizzatori:
- prot. n. 2008/452919 per Mazzucco Rita;
- prot. n. 2008/452989 per Crespan Riccardo;
- prot. n. 2008/452917 per Benetti Francesco;
- prot. n. 2008/45300 per Sonnenblume Sas
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia ;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto ;
Visti i motivi aggiunti;
Visto l’atto di intervento del Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23/04/2009 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
I ricorrenti sono titolari di licenza per commercio su area pubblica e svolgono la propria attività di vendita di articoli per turisti, souvenirs, specialità veneziane, calzature, magliette, sciarpe e oggettistica varia sul Ponte di Rialto sul lato S. Polo.
Il Comune di Venezia con deliberazione consiliare n. 49 del 26 aprile 2004, ha approvato il regolamento per il commercio su aree pubbliche, confermando la localizzazione del mercato di Rialto individuata da una precedente deliberazione del 1994.
Con deliberazione della Giunta comunale n. 520 del 15 ottobre 2004, ha disposto in via provvisoria il riordino dell’area realtina spostando, nell’ambito dello stesso mercato, alcuni posteggi.
Tale provvedimento, impugnato con autonomo ricorso r.g. n. 742 del 2005, prevedeva già lo spostamento della posizione dei ricorrenti per “l’esigenza di provvedere al riordino delle attività che si svolgono sull’area pubblica dell’insula realtina, la cui viabilità pedonale risulta ora fortemente compromessa da una poco razionale collocazione dei banchi destinati ad attività di commercio su aree pubbliche, ed ugualmente, come più volte segnalato anche dalla Soprintendenza, risulta compromessa la fruibilità di luoghi quali campo S. Giacometto e Naranzaria e la visibilità di chiese quali appunto quella di S. Giacometto e di S. Giovanni Elemosinario”.
Il provvedimento della Giunta comunale non ha avuto seguito.
Con deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007, acquisiti i pareri della Soprintendenza, della Commissione per la Salvaguardia di Venezia e delle Municipalità, il Comune ha infine approvato il nuovo piano di commercio su aree pubbliche, con cui è stato disposto un riordino generale dei mercati esistenti e nell’ambito del quale è stato previsto anche lo spostamento in Campo Bella Vienna, luogo poco distante ma meno frequentato, dei banchi dei ricorrenti già ubicati sui gradini del Ponte di Rialto.
La predetta deliberazione e i pareri espressi nell’ambito della procedura di approvazione della medesima, sono impugnati con il ricorso originario per le seguenti censure:
I) travisamento, difetto di presupposto, sviamento, illogicità e inadeguatezza della motivazione perché le postazioni dei ricorrenti non comprometterebbero la fruibilità dei luoghi menzionati nei provvedimenti impugnati e non determinerebbero problemi alla viabilità pedonale, come attestato dalla mancanza di verbali di sanzioni, ordini di servizio o ordinanze di disciplina della circolazione;
II) violazione dei canoni di correttezza per mancata comparazione degli interessi e sviamento;
III) illogicità e contrarietà ai canoni di razionalità per l’omessa considerazione della non remuneratività della nuova collocazione dei posteggi in un luogo che non è di passaggio da parte dei flussi turistici;
IV) violazione dell’art. 4 del regolamento sul commercio per le aree pubbliche per l’omessa acquisizione del parere delle organizzazioni dei consumatori.
Con motivi aggiunti depositati l’11 novembre 2008, i ricorrenti impugnano i provvedimenti del 27 ottobre 2008, che hanno disposto lo spostamento dei loro banchi per il giorno 10 novembre 2008, sopprimendo contestualmente i posteggi sul Ponte di Rialto con invito al ritiro dei nuovi titoli autorizzatori per illegittimità derivata e le seguenti censure:
I) travisamento ed errata trascrizione del parere e delle prescrizioni della Soprintendenza, erroneità e falsità della motivazione;
II) violazione del principio di gradualità dello spostamento sancito dal punto 4 del dispositivo della deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007 e irrazionalità;
III) incompetenza del Dirigente all’adozione di provvedimenti che disciplinano le modalità dello spostamento.
Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia e la Regione Veneto concludendo per la reiezione del ricorso perché infondato, ed è intervenuto ad opponendum il Ministero per i Beni e le attività culturali a sostegno delle difese del Comune di Venezia.
Con ordinanza della Sezione n. 941 del 26 novembre 2008, confermata con ordinanza n. 530 del 27 gennaio 2008 della V Sezione del Consiglio di Stato, è stata respinta la domanda cautelare.
Alla pubblica udienza del 23 aprile 2009, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. I ricorrenti vendono su area pubblica articoli per turisti, souvenirs, specialità veneziane, calzature, magliette, sciarpe e oggettistica varia sul Ponte di Rialto sul lato S.Polo e impugnano, a partire dal piano del commercio su aree pubbliche approvato con deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007, tutti gli atti con cui è stato disposto lo spostamento delle loro attività nella retrostante area denominata Campo Bella Vienna (o della Corderia), la quale, nonostante la vicinanza all’area precedentemente occupata, è meno frequentata perché non prospiciente la direttrice di traffico pedonale che conduce al Ponte di Rialto.
Per chiarezza espositiva, è opportuno premettere di seguito il testo della parte seconda dell’allegato A della predetta deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007, che riguarda gli aspetti di carattere programmatico concernenti la modifica, soppressione e istituzione di nuovi mercati o posteggi isolati, relativa all’accorpamento di posteggi denominato “mercato turistico di Rialto” che interessa la postazione del ricorrente, il quale ha così giustificato lo spostamento:
“La Giunta comunale con deliberazione n. 520 del 15/10/2004 ha previsto lo spostamento in Campo de la Corderia o Bella Vienna di n. 13 posteggi (…). Tale spostamento, che si conferma, si inquadra in un più ampio intervento condotto dall’Amministrazione sull’intera Insula realtina compredentente:
- il regolamento all’uso di spazio pubblico (suolo ed aereo) da parte di attività commerciali in sede fissa (negozi, attività artigianali, esercizi pubblici ecc.) in Ruga dei Oresi di cui alla deliberazione n. 353 del 30/9/1997;
- il provvedimento di variante al P.R.G. adottato con deliberazione di Consiglio comunale n. 73 del 5.3.2003 «variante normativa alla VPRG per la Città antica, ai sensi del comma 4, lett. l), dell’art. 50 della L.R. 61/85 contenente specifiche normative atte a regolamentare la localizzazione di attività commerciali ai sensi e per gli effetti degli artt. 23 e 24 della L.R. 37/99. Controdeduzioni alle osservazioni e approvazione» che cerca di indirizzare la propensione commerciale di Rialto, favorendo le merceologie tradizionalmente già presenti sull’area (alimentari, frutta, verdura, pesce ed oggetti di oreficeria);
- l’attivazione del pontile ACTV al posto del pontile del Tribunale (a sua volta oggetto di lavori di ristrutturazione) al fine di facilitare ed incrementare l’afflusso dell’utenza alla nuova area commerciale, sia mediante l’utilizzo del battello, sia aprendo di fatto nuove viabilità pedonali ora sacrificate dai banchi posti in Campo S. Giacometto e all’inizio della Naranzaria.
Con gli spostamenti di cui sopra si mira a migliorare la viabilità pedonale ora fortemente compromessa da una poco razionale collocazione dei banchi destinati ad attività di commercio su aree pubbliche ed egualmente, come più volte segnalato anche dalla Sopritendenza, si intende migliorare la fruibilità e la visibilità di luoghi quali Naranzaria e Ruga Vecchia S. Giovanni e di chiese quali appunto quella di S. Giacometto e di S. Giovanni Elemosinario.
Il mercato turistico giornaliero di Rialto comprende anche n. 16 posteggi per la vendita di souvenir già collocati come posteggi sparsi tra il Ponte di Rialto e Salizada S. Pio X e successivamente ricollocati, in fase sperimentale, 12 in Salizada San Pio X e 4 in Calle Larga Mazzini. Si riconferma tale ultima disposizione”.
2. Con il primo motivo del ricorso originario i ricorrenti lamentano che la motivazione dello spostamento sarebbe incentrata sull’esigenza di migliorare la viabilità pedonale e la fruibilità di Campo San Giacometto e della Naranzaria, nonché la visibilità delle chiese di San Giacometto e di San Giovanni Elemosinario e pertanto sarebbe inidonea a giustificare lo spostamento dei propri banchi che invece sono collocati sul Ponte di Rialto.
Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano il mancato apprezzamento da parte del Comune del sacrificio loro imposto dallo spostamento che non sarebbe giustificato da un interesse pubblico prevalente, in quanto risulterebbe sostanzialmente ininfluente ai fini del raggiungimento dell’obiettivo di ottenere un miglioramento della viabilità.
Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono infondate.
Va premesso che l’esercizio del commercio su aree pubbliche comporta, com’è noto, un utilizzo permanente, a fini privati, di spazi pubblici sottratti all'uso comune, e può pertanto svolgersi in regime di concessione solo nelle zone previamente individuate come idonee dall’amministrazione comunale (cfr. art. 2, comma 1, lett. a della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10), “tenendo conto anche dell’esigenza di definire una coerente pianificazione delle attività che si svolgono nei centri storici, e in particolare nelle aree di maggiore pregio storico-artistico, archeologico, architettonico, monumentale, nell'ottica di salvaguardare primariamente gli interessi di tutela e fruizione del patrimonio culturale, storico, artistico, ed architettonico” (cfr. la direttiva del Ministero per i beni e le attività culturali del 9 novembre 2007, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 269 del 19 novembre 2007, relativa all’esercizio del commercio in aree aventi valore culturale emanata in attuazione dell’art. 52 del Dlgs. 22 gennaio 2004, n. 42, che sul punto ribadisce quanto già prescritto dall’art. 28, comma 16, del Dlgs. n. 114 del 1998).
Da ciò si evince che le funzioni che l’amministrazione è chiamata ad esercitare in questa materia involgono l’esercizio di un’ ampia ed estesa (quanto ad interessi coinvolti) discrezionalità, posto che i compiti dell’amministrazione non consistono e non si risolvono nella mera scelta delle aree nelle quali l’esercizio del commercio può essere praticato ma anche nella scelta della dimensione, dei tempi e dei modi di tale attività, e di tutte le eventuali restrizioni e forme di contemperamento ritenute, di volta in volta, opportune dal punto di vista viabilistico, urbanistico e architettonico, tenendo conto della pluralità di interessi pubblici e privati coinvolti (cfr. Tar Lombardia, Brescia, 6 gennaio 2007, n. 6; Tar Emilia Romagna, Parma, 13 maggio 2004, n. 222) così come avviene, in generale, per altre attività soggette a concessione (cfr. ex pluribus, Consiglio di Stato, Sez. VI, 22 marzo 2002 n. 1662) e nello svolgimento delle funzioni pianificatorie (cfr. Tar Puglia, Lecce, Sez. I, 9 novembre 2006, n. 5204).
Ne consegue che il potere di definire l’assetto delle aree di mercato e quello di rivederne nel tempo, se necessario, la sua configurazione e persino la sua localizzazione, pur rendendo doverosa la considerazione delle situazioni soggettive di coloro i quali esercitano l’attività commerciale in base ad atti di concessione rilasciati dalla stessa amministrazione, non può assumersi vincolato dal carattere “storico” del suo impianto, e ciò perché nel tempo possono mutare le condizioni dei luoghi e la valutazione degli interessi che sottostanno alle decisioni pregresse, e può pertanto rendersi necessaria la considerazione di esigenze nuove o impreviste rilevanti ai fini delle scelte che rientrano nell’esercizio, per definizione discrezionale, della funzione amministrativa.
D’altronde, a parte l’obbligo, questo sì doveroso, di reprimere eventuali abusi nell’occupazione delle aree autorizzate o di ripristinare, se necessario, il corretto rapporto tra gli interessi commerciali e quelli, di pari se non prevalente rilievo, alla fruizione collettiva di luoghi, spazi e beni del patrimonio culturale e ambientale che risultassero interamente asserviti alla funzione commerciale, è pacifico che nessuna concessione di beni pubblici, quand’anche classificabile come “storica” è, per definizione, irrevocabile ed è dunque escluso che la concessione di beni pubblici si possa trasformare, ratione temporis, in un diritto intangibile allo stesso bene.
Il provvedimento impugnato è motivato, come riportato nelle premesse della delibera, “dall’esigenza di miglioramento della viabilità pedonale, in atto, fortemente compromessa dalla poco razionale collocazione dei banchi destinati ad attività di commercio su aree pubbliche” e si prefigge pertanto il riordino, la complessiva riqualificazione e il miglioramento della viabilità e della fruibilità dell’intera area mediante lo spostamento dei posteggi e la loro concentrazione in Campo Bella Vienna.
Quanto al vizio di istruttoria, premesso che nella specie assume rilievo la collocazione delle postazioni commerciali dei ricorrenti anche in relazione alla valenza monumentale dei luoghi, con cui essa interferisce, il Collegio è dell’avviso che l’istruttoria rifletta correttamente la situazione di fatto senza alcun travisamento né profili di sviamento rispetto alle motivazioni del provvedimento di riordino: la documentazione depositata in atti attesta infatti che che lo spostamento delle postazioni commerciali dei ricorrenti dalle posizioni che occupano, permette di migliorare il transito pedonale facendo conseguire una maggiore praticabilità, in tutta la sua larghezza, del Ponte di Rialto, che è il punto nodale dell’intera area essendo il luogo ove si concentrano i maggiori flussi pedonali in quanto unico punto di collegamento tra i Sestieri di San Marco e San Polo e passaggio obbligato per raggiungere il mercato dal Sestiere di Cannaregio, senza l’uso di mezzi.
La censure di cui al primo e secondo motivo, che compendiano tutti i vizi passati in rassegna, vanno quindi respinte.
3. Con il terzo motivo i ricorrenti deducono l’illegittimità del provvedimento impugnato per non aver adeguatamente considerato il pregiudizio economico e la perdita di avviamento determinati dallo spostamento in un’area poco frequentata dai flussi turistici e, a sostegno della censura, producono delle rilevazioni e dei dati statistici del Consorzio per la ricerca e la formazione Coses.
La censura non può essere accolta.
Quanto al primo profilo di censura secondo cui l’amministrazione non avrebbe tenuto conto nel provvedimento di riordino, dell’interesse dei ricorrenti a contenere il danno derivante dal trasferimento forzato della postazione commerciale in un sito meno redditizio, il Collegio osserva che anche a prescindere dal fatto che i ricorrenti non hanno indicato quale diversa soluzione avrebbe potuto soddisfare maggiormente tale interesse, la scelta del Campo Bella Vienna appare, nei limiti del sindacato di legittimità, una soluzione ragionevole, adeguatamente motivata e coerente con le finalità del provvedimento di riordino dell’area mercatale, trattandosi di un’area attigua a quella disimpegnata, visibile, e comunque segnalata come tale, integrata nell’area del mercato e in grado di intercettare, come sostiene l’amministrazione, un flusso di traffico nuovo ed autonomo indotto dalla presenza di una fermata del servizio di trasporto pubblico acqueo di recente istituzione.
D’altronde i ricorrenti non hanno affatto comprovato che la nuova zona è di per sé inadatta ad intercettare, progressivamente,i flussi turistici che attualmente seguono una sola direttrice.
Al riguardo, poco significativi appaiono, infatti, i dati statistici dei flussi pedonali prodotti in giudizio ed elaborati dal Consorzio per la ricerca e la formazione Coses nel corso di un’indagine svoltasi nelle giornate del 28, 29 e 30 settembre 2007, e nelle successive rilevazioni, o le indicazioni dei ricavi realizzati in prossimità della pubblica udienza, in uno scenario, quindi, del tutto differente da quello che potrà delinearsi, in un arco temporale sufficientemente ampio, per effetto della presenza delle attività commerciali prima assenti e delle eventuali iniziative utili ad intercettare i flussi turistici.
La doglianza di cui al terzo motivo deve pertanto esser respinta.
4. Con il quarto motivo i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 4 del regolamento per il commercio sulle aree pubbliche in quanto il Comune, secondo quanto dedotto, avrebbe omesso di acquisire il parere delle associazioni di consumatori imposto dalla predetta norma.
La censura è priva di fondamento in quanto il Comune ha provato di aver acquisito il parere delle predette associazioni (cfr. copia della comunicazione del 16 gennaio 2006 di cui al doc. 4 depositato in giudizio dal Comune).
5. Con motivi aggiunti depositati l’11 novembre 2008, i ricorrenti impugnano i provvedimenti del 27 ottobre 2008, aventi ad oggetto lo spostamento dei loro banchi per il giorno 10 novembre 2008, con soppressione contestuale dei posteggi attualmente goduti e l’invito al ritiro dei nuovi titoli autorizzatori.
Con un prima censura lamentano il travisamento del parere della Soprintendenza sostenendo che mancherebbe negli atti pregressi una motivazione specifica circa l’opportunità di migliorare la viabilità pedonale del Ponte di Rialto, aggiunta solo in questa sede per la prima volta.
Sul punto è sufficiente osservare che la deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007, come sopra osservato al punto 2, ha compiutamente dato conto delle ragioni di interesse pubblico che giustificano lo spostamento, consistenti nel miglioramento della viabilità e fruibilità dell’area realtina mediante un complessivo riordino degli esercizi che svolgono il commercio su area pubblica.
Gli atti impugnati con motivi aggiunti sono meramente esecutivi della predetta deliberazione e pertanto non sussistono elementi dai quali desumere la dedotta insufficienza della motivazione.
6. Con ulteriori censure dei motivi aggiunti i ricorrenti lamentano l’illegittimità dei provvedimenti di trasferimento per violazione del principio di gradualità nella loro attuazione sancito dal punto 4 del dispositivo della deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007, e l’incompetenza del Dirigente ad adottare tali provvedimenti, in quanto la predetta deliberazione ha demandato ad un’ordinanza del Sindaco la disciplina delle modalità di trasferimento.
Le doglianze debbono essere respinte.
La censura con cui i ricorrenti lamentano la violazione del principio di gradualità non può essere accolta per due ordini di ragioni: il primo è che la prescrizione contenuta nella deliberazione del Consiglio comunale n. 67 del 4 giugno 2007, per la sua stessa formulazione letterale non introduceva un vincolo inderogabile per la successiva azione amministrativa; il secondo, di carattere fattuale, è che in ogni caso, considerato che tra l’approvazione del piano e il completamento della procedura è trascorso più di un anno, il principio di gradualità del trasferimento è stato, in concreto, rispettato.
Per quanto concerne la dedotta incompetenza del dirigente ad adottare i provvedimenti che hanno disposto lo spostamento dei posteggi, deve osservarsi che questi sono meramente esecutivi della deliberazione consiliare e in quanto atti di gestione rientrano nella attribuzioni proprie del dirigente ai sensi dell’art. 107 del Dlgs. n. 267 del 2000, mentre la previsione contenuta nella deliberazione consiliare di demandare al Sindaco eventuali modalità di trasferimento è ininfluente perché inidonea ad alterare il riparto di competenze tra gli organi dell’ente previsto dalla legge.
In definitiva pertanto il ricorso originario e i successivi motivi aggiunti devono essere respinti.
In considerazione della peculiarità delle vicende oggetto del giudizio e della natura degli interessi coinvolti sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese tra le parti del giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza sezione, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 23/04/2009 con l'intervento dei Magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Marco Buricelli, Consigliere
Stefano Mielli, Primo Referendario, Estensore
IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/06/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
N. 02258/2007 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Terza)
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 2258 del 2007, proposto da:
Mazzucco Rita, Crespan Riccardo, Benetti Francesco e Sonnenblume Sas, rappresentati e difesi dall'avv. Paolo Ciatara, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, San Marco, 1130;
contro
Comune di Venezia, rappresentato e difeso dagli avv.ti Maurizio Ballarin, Giulio Gidoni, Antonio Iannotta, Maddalena Morino, Nicoletta Ongaro, Giuseppe Venezian, domiciliato in Venezia, S. Marco, 4136;
Regione Veneto, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luisa Londei e Ezio Zanon, domiciliata in Venezia, San Polo, 1429/B;
e con l'intervento di
ad opponendum:
Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliata per legge in Venezia, San Marco, 63;
per l'annullamento
A) quanto al ricorso principale:
- della deliberazione consiliare del Comune di Venezia n. 67 del 4 giugno 2007, di approvazione del “piano del commercio su aree pubbliche e modifica del regolamento approvato con delibera di c.c. n. 94/04” nella parte in cui dispone lo spostamento dei posteggi, collocati sul Ponte di Rialto - lato San Polo ove svolgono la propria attività i ricorrenti;
B) quanto ai motivi aggiunti, depositati l’11 novembre 2008, dei provvedimenti del 27 ottobre 2008, aventi ad oggetto lo spostamento dei banchi dei ricorrenti per il giorno 10 novembre 2008, sopprimendo contestualmente i posteggi attualmente goduti con invito al ritiro dei nuovi titoli autorizzatori:
- prot. n. 2008/452919 per Mazzucco Rita;
- prot. n. 2008/452989 per Crespan Riccardo;
- prot. n. 2008/452917 per Benetti Francesco;
- prot. n. 2008/45300 per Sonnenblume Sas
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia ;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto ;
Visti i motivi aggiunti;
Visto l’atto di intervento del Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23/04/2009 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
I ricorrenti sono titolari di licenza per commercio su area pubblica e svolgono la propria attività di vendita di articoli per turisti, souvenirs, specialità veneziane, calzature, magliette, sciarpe e oggettistica varia sul Ponte di Rialto sul lato S. Polo.
Il Comune di Venezia con deliberazione consiliare n. 49 del 26 aprile 2004, ha approvato il regolamento per il commercio su aree pubbliche, confermando la localizzazione del mercato di Rialto individuata da una precedente deliberazione del 1994.
Con deliberazione della Giunta comunale n. 520 del 15 ottobre 2004, ha disposto in via provvisoria il riordino dell’area realtina spostando, nell’ambito dello stesso mercato, alcuni posteggi.
Tale provvedimento, impugnato con autonomo ricorso r.g. n. 742 del 2005, prevedeva già lo spostamento della posizione dei ricorrenti per “l’esigenza di provvedere al riordino delle attività che si svolgono sull’area pubblica dell’insula realtina, la cui viabilità pedonale risulta ora fortemente compromessa da una poco razionale collocazione dei banchi destinati ad attività di commercio su aree pubbliche, ed ugualmente, come più volte segnalato anche dalla Soprintendenza, risulta compromessa la fruibilità di luoghi quali campo S. Giacometto e Naranzaria e la visibilità di chiese quali appunto quella di S. Giacometto e di S. Giovanni Elemosinario”.
Il provvedimento della Giunta comunale non ha avuto seguito.
Con deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007, acquisiti i pareri della Soprintendenza, della Commissione per la Salvaguardia di Venezia e delle Municipalità, il Comune ha infine approvato il nuovo piano di commercio su aree pubbliche, con cui è stato disposto un riordino generale dei mercati esistenti e nell’ambito del quale è stato previsto anche lo spostamento in Campo Bella Vienna, luogo poco distante ma meno frequentato, dei banchi dei ricorrenti già ubicati sui gradini del Ponte di Rialto.
La predetta deliberazione e i pareri espressi nell’ambito della procedura di approvazione della medesima, sono impugnati con il ricorso originario per le seguenti censure:
I) travisamento, difetto di presupposto, sviamento, illogicità e inadeguatezza della motivazione perché le postazioni dei ricorrenti non comprometterebbero la fruibilità dei luoghi menzionati nei provvedimenti impugnati e non determinerebbero problemi alla viabilità pedonale, come attestato dalla mancanza di verbali di sanzioni, ordini di servizio o ordinanze di disciplina della circolazione;
II) violazione dei canoni di correttezza per mancata comparazione degli interessi e sviamento;
III) illogicità e contrarietà ai canoni di razionalità per l’omessa considerazione della non remuneratività della nuova collocazione dei posteggi in un luogo che non è di passaggio da parte dei flussi turistici;
IV) violazione dell’art. 4 del regolamento sul commercio per le aree pubbliche per l’omessa acquisizione del parere delle organizzazioni dei consumatori.
Con motivi aggiunti depositati l’11 novembre 2008, i ricorrenti impugnano i provvedimenti del 27 ottobre 2008, che hanno disposto lo spostamento dei loro banchi per il giorno 10 novembre 2008, sopprimendo contestualmente i posteggi sul Ponte di Rialto con invito al ritiro dei nuovi titoli autorizzatori per illegittimità derivata e le seguenti censure:
I) travisamento ed errata trascrizione del parere e delle prescrizioni della Soprintendenza, erroneità e falsità della motivazione;
II) violazione del principio di gradualità dello spostamento sancito dal punto 4 del dispositivo della deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007 e irrazionalità;
III) incompetenza del Dirigente all’adozione di provvedimenti che disciplinano le modalità dello spostamento.
Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia e la Regione Veneto concludendo per la reiezione del ricorso perché infondato, ed è intervenuto ad opponendum il Ministero per i Beni e le attività culturali a sostegno delle difese del Comune di Venezia.
Con ordinanza della Sezione n. 941 del 26 novembre 2008, confermata con ordinanza n. 530 del 27 gennaio 2008 della V Sezione del Consiglio di Stato, è stata respinta la domanda cautelare.
Alla pubblica udienza del 23 aprile 2009, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. I ricorrenti vendono su area pubblica articoli per turisti, souvenirs, specialità veneziane, calzature, magliette, sciarpe e oggettistica varia sul Ponte di Rialto sul lato S.Polo e impugnano, a partire dal piano del commercio su aree pubbliche approvato con deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007, tutti gli atti con cui è stato disposto lo spostamento delle loro attività nella retrostante area denominata Campo Bella Vienna (o della Corderia), la quale, nonostante la vicinanza all’area precedentemente occupata, è meno frequentata perché non prospiciente la direttrice di traffico pedonale che conduce al Ponte di Rialto.
Per chiarezza espositiva, è opportuno premettere di seguito il testo della parte seconda dell’allegato A della predetta deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007, che riguarda gli aspetti di carattere programmatico concernenti la modifica, soppressione e istituzione di nuovi mercati o posteggi isolati, relativa all’accorpamento di posteggi denominato “mercato turistico di Rialto” che interessa la postazione del ricorrente, il quale ha così giustificato lo spostamento:
“La Giunta comunale con deliberazione n. 520 del 15/10/2004 ha previsto lo spostamento in Campo de la Corderia o Bella Vienna di n. 13 posteggi (…). Tale spostamento, che si conferma, si inquadra in un più ampio intervento condotto dall’Amministrazione sull’intera Insula realtina compredentente:
- il regolamento all’uso di spazio pubblico (suolo ed aereo) da parte di attività commerciali in sede fissa (negozi, attività artigianali, esercizi pubblici ecc.) in Ruga dei Oresi di cui alla deliberazione n. 353 del 30/9/1997;
- il provvedimento di variante al P.R.G. adottato con deliberazione di Consiglio comunale n. 73 del 5.3.2003 «variante normativa alla VPRG per la Città antica, ai sensi del comma 4, lett. l), dell’art. 50 della L.R. 61/85 contenente specifiche normative atte a regolamentare la localizzazione di attività commerciali ai sensi e per gli effetti degli artt. 23 e 24 della L.R. 37/99. Controdeduzioni alle osservazioni e approvazione» che cerca di indirizzare la propensione commerciale di Rialto, favorendo le merceologie tradizionalmente già presenti sull’area (alimentari, frutta, verdura, pesce ed oggetti di oreficeria);
- l’attivazione del pontile ACTV al posto del pontile del Tribunale (a sua volta oggetto di lavori di ristrutturazione) al fine di facilitare ed incrementare l’afflusso dell’utenza alla nuova area commerciale, sia mediante l’utilizzo del battello, sia aprendo di fatto nuove viabilità pedonali ora sacrificate dai banchi posti in Campo S. Giacometto e all’inizio della Naranzaria.
Con gli spostamenti di cui sopra si mira a migliorare la viabilità pedonale ora fortemente compromessa da una poco razionale collocazione dei banchi destinati ad attività di commercio su aree pubbliche ed egualmente, come più volte segnalato anche dalla Sopritendenza, si intende migliorare la fruibilità e la visibilità di luoghi quali Naranzaria e Ruga Vecchia S. Giovanni e di chiese quali appunto quella di S. Giacometto e di S. Giovanni Elemosinario.
Il mercato turistico giornaliero di Rialto comprende anche n. 16 posteggi per la vendita di souvenir già collocati come posteggi sparsi tra il Ponte di Rialto e Salizada S. Pio X e successivamente ricollocati, in fase sperimentale, 12 in Salizada San Pio X e 4 in Calle Larga Mazzini. Si riconferma tale ultima disposizione”.
2. Con il primo motivo del ricorso originario i ricorrenti lamentano che la motivazione dello spostamento sarebbe incentrata sull’esigenza di migliorare la viabilità pedonale e la fruibilità di Campo San Giacometto e della Naranzaria, nonché la visibilità delle chiese di San Giacometto e di San Giovanni Elemosinario e pertanto sarebbe inidonea a giustificare lo spostamento dei propri banchi che invece sono collocati sul Ponte di Rialto.
Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano il mancato apprezzamento da parte del Comune del sacrificio loro imposto dallo spostamento che non sarebbe giustificato da un interesse pubblico prevalente, in quanto risulterebbe sostanzialmente ininfluente ai fini del raggiungimento dell’obiettivo di ottenere un miglioramento della viabilità.
Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono infondate.
Va premesso che l’esercizio del commercio su aree pubbliche comporta, com’è noto, un utilizzo permanente, a fini privati, di spazi pubblici sottratti all'uso comune, e può pertanto svolgersi in regime di concessione solo nelle zone previamente individuate come idonee dall’amministrazione comunale (cfr. art. 2, comma 1, lett. a della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10), “tenendo conto anche dell’esigenza di definire una coerente pianificazione delle attività che si svolgono nei centri storici, e in particolare nelle aree di maggiore pregio storico-artistico, archeologico, architettonico, monumentale, nell'ottica di salvaguardare primariamente gli interessi di tutela e fruizione del patrimonio culturale, storico, artistico, ed architettonico” (cfr. la direttiva del Ministero per i beni e le attività culturali del 9 novembre 2007, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 269 del 19 novembre 2007, relativa all’esercizio del commercio in aree aventi valore culturale emanata in attuazione dell’art. 52 del Dlgs. 22 gennaio 2004, n. 42, che sul punto ribadisce quanto già prescritto dall’art. 28, comma 16, del Dlgs. n. 114 del 1998).
Da ciò si evince che le funzioni che l’amministrazione è chiamata ad esercitare in questa materia involgono l’esercizio di un’ ampia ed estesa (quanto ad interessi coinvolti) discrezionalità, posto che i compiti dell’amministrazione non consistono e non si risolvono nella mera scelta delle aree nelle quali l’esercizio del commercio può essere praticato ma anche nella scelta della dimensione, dei tempi e dei modi di tale attività, e di tutte le eventuali restrizioni e forme di contemperamento ritenute, di volta in volta, opportune dal punto di vista viabilistico, urbanistico e architettonico, tenendo conto della pluralità di interessi pubblici e privati coinvolti (cfr. Tar Lombardia, Brescia, 6 gennaio 2007, n. 6; Tar Emilia Romagna, Parma, 13 maggio 2004, n. 222) così come avviene, in generale, per altre attività soggette a concessione (cfr. ex pluribus, Consiglio di Stato, Sez. VI, 22 marzo 2002 n. 1662) e nello svolgimento delle funzioni pianificatorie (cfr. Tar Puglia, Lecce, Sez. I, 9 novembre 2006, n. 5204).
Ne consegue che il potere di definire l’assetto delle aree di mercato e quello di rivederne nel tempo, se necessario, la sua configurazione e persino la sua localizzazione, pur rendendo doverosa la considerazione delle situazioni soggettive di coloro i quali esercitano l’attività commerciale in base ad atti di concessione rilasciati dalla stessa amministrazione, non può assumersi vincolato dal carattere “storico” del suo impianto, e ciò perché nel tempo possono mutare le condizioni dei luoghi e la valutazione degli interessi che sottostanno alle decisioni pregresse, e può pertanto rendersi necessaria la considerazione di esigenze nuove o impreviste rilevanti ai fini delle scelte che rientrano nell’esercizio, per definizione discrezionale, della funzione amministrativa.
D’altronde, a parte l’obbligo, questo sì doveroso, di reprimere eventuali abusi nell’occupazione delle aree autorizzate o di ripristinare, se necessario, il corretto rapporto tra gli interessi commerciali e quelli, di pari se non prevalente rilievo, alla fruizione collettiva di luoghi, spazi e beni del patrimonio culturale e ambientale che risultassero interamente asserviti alla funzione commerciale, è pacifico che nessuna concessione di beni pubblici, quand’anche classificabile come “storica” è, per definizione, irrevocabile ed è dunque escluso che la concessione di beni pubblici si possa trasformare, ratione temporis, in un diritto intangibile allo stesso bene.
Il provvedimento impugnato è motivato, come riportato nelle premesse della delibera, “dall’esigenza di miglioramento della viabilità pedonale, in atto, fortemente compromessa dalla poco razionale collocazione dei banchi destinati ad attività di commercio su aree pubbliche” e si prefigge pertanto il riordino, la complessiva riqualificazione e il miglioramento della viabilità e della fruibilità dell’intera area mediante lo spostamento dei posteggi e la loro concentrazione in Campo Bella Vienna.
Quanto al vizio di istruttoria, premesso che nella specie assume rilievo la collocazione delle postazioni commerciali dei ricorrenti anche in relazione alla valenza monumentale dei luoghi, con cui essa interferisce, il Collegio è dell’avviso che l’istruttoria rifletta correttamente la situazione di fatto senza alcun travisamento né profili di sviamento rispetto alle motivazioni del provvedimento di riordino: la documentazione depositata in atti attesta infatti che che lo spostamento delle postazioni commerciali dei ricorrenti dalle posizioni che occupano, permette di migliorare il transito pedonale facendo conseguire una maggiore praticabilità, in tutta la sua larghezza, del Ponte di Rialto, che è il punto nodale dell’intera area essendo il luogo ove si concentrano i maggiori flussi pedonali in quanto unico punto di collegamento tra i Sestieri di San Marco e San Polo e passaggio obbligato per raggiungere il mercato dal Sestiere di Cannaregio, senza l’uso di mezzi.
La censure di cui al primo e secondo motivo, che compendiano tutti i vizi passati in rassegna, vanno quindi respinte.
3. Con il terzo motivo i ricorrenti deducono l’illegittimità del provvedimento impugnato per non aver adeguatamente considerato il pregiudizio economico e la perdita di avviamento determinati dallo spostamento in un’area poco frequentata dai flussi turistici e, a sostegno della censura, producono delle rilevazioni e dei dati statistici del Consorzio per la ricerca e la formazione Coses.
La censura non può essere accolta.
Quanto al primo profilo di censura secondo cui l’amministrazione non avrebbe tenuto conto nel provvedimento di riordino, dell’interesse dei ricorrenti a contenere il danno derivante dal trasferimento forzato della postazione commerciale in un sito meno redditizio, il Collegio osserva che anche a prescindere dal fatto che i ricorrenti non hanno indicato quale diversa soluzione avrebbe potuto soddisfare maggiormente tale interesse, la scelta del Campo Bella Vienna appare, nei limiti del sindacato di legittimità, una soluzione ragionevole, adeguatamente motivata e coerente con le finalità del provvedimento di riordino dell’area mercatale, trattandosi di un’area attigua a quella disimpegnata, visibile, e comunque segnalata come tale, integrata nell’area del mercato e in grado di intercettare, come sostiene l’amministrazione, un flusso di traffico nuovo ed autonomo indotto dalla presenza di una fermata del servizio di trasporto pubblico acqueo di recente istituzione.
D’altronde i ricorrenti non hanno affatto comprovato che la nuova zona è di per sé inadatta ad intercettare, progressivamente,i flussi turistici che attualmente seguono una sola direttrice.
Al riguardo, poco significativi appaiono, infatti, i dati statistici dei flussi pedonali prodotti in giudizio ed elaborati dal Consorzio per la ricerca e la formazione Coses nel corso di un’indagine svoltasi nelle giornate del 28, 29 e 30 settembre 2007, e nelle successive rilevazioni, o le indicazioni dei ricavi realizzati in prossimità della pubblica udienza, in uno scenario, quindi, del tutto differente da quello che potrà delinearsi, in un arco temporale sufficientemente ampio, per effetto della presenza delle attività commerciali prima assenti e delle eventuali iniziative utili ad intercettare i flussi turistici.
La doglianza di cui al terzo motivo deve pertanto esser respinta.
4. Con il quarto motivo i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 4 del regolamento per il commercio sulle aree pubbliche in quanto il Comune, secondo quanto dedotto, avrebbe omesso di acquisire il parere delle associazioni di consumatori imposto dalla predetta norma.
La censura è priva di fondamento in quanto il Comune ha provato di aver acquisito il parere delle predette associazioni (cfr. copia della comunicazione del 16 gennaio 2006 di cui al doc. 4 depositato in giudizio dal Comune).
5. Con motivi aggiunti depositati l’11 novembre 2008, i ricorrenti impugnano i provvedimenti del 27 ottobre 2008, aventi ad oggetto lo spostamento dei loro banchi per il giorno 10 novembre 2008, con soppressione contestuale dei posteggi attualmente goduti e l’invito al ritiro dei nuovi titoli autorizzatori.
Con un prima censura lamentano il travisamento del parere della Soprintendenza sostenendo che mancherebbe negli atti pregressi una motivazione specifica circa l’opportunità di migliorare la viabilità pedonale del Ponte di Rialto, aggiunta solo in questa sede per la prima volta.
Sul punto è sufficiente osservare che la deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007, come sopra osservato al punto 2, ha compiutamente dato conto delle ragioni di interesse pubblico che giustificano lo spostamento, consistenti nel miglioramento della viabilità e fruibilità dell’area realtina mediante un complessivo riordino degli esercizi che svolgono il commercio su area pubblica.
Gli atti impugnati con motivi aggiunti sono meramente esecutivi della predetta deliberazione e pertanto non sussistono elementi dai quali desumere la dedotta insufficienza della motivazione.
6. Con ulteriori censure dei motivi aggiunti i ricorrenti lamentano l’illegittimità dei provvedimenti di trasferimento per violazione del principio di gradualità nella loro attuazione sancito dal punto 4 del dispositivo della deliberazione consiliare n. 67 del 4 giugno 2007, e l’incompetenza del Dirigente ad adottare tali provvedimenti, in quanto la predetta deliberazione ha demandato ad un’ordinanza del Sindaco la disciplina delle modalità di trasferimento.
Le doglianze debbono essere respinte.
La censura con cui i ricorrenti lamentano la violazione del principio di gradualità non può essere accolta per due ordini di ragioni: il primo è che la prescrizione contenuta nella deliberazione del Consiglio comunale n. 67 del 4 giugno 2007, per la sua stessa formulazione letterale non introduceva un vincolo inderogabile per la successiva azione amministrativa; il secondo, di carattere fattuale, è che in ogni caso, considerato che tra l’approvazione del piano e il completamento della procedura è trascorso più di un anno, il principio di gradualità del trasferimento è stato, in concreto, rispettato.
Per quanto concerne la dedotta incompetenza del dirigente ad adottare i provvedimenti che hanno disposto lo spostamento dei posteggi, deve osservarsi che questi sono meramente esecutivi della deliberazione consiliare e in quanto atti di gestione rientrano nella attribuzioni proprie del dirigente ai sensi dell’art. 107 del Dlgs. n. 267 del 2000, mentre la previsione contenuta nella deliberazione consiliare di demandare al Sindaco eventuali modalità di trasferimento è ininfluente perché inidonea ad alterare il riparto di competenze tra gli organi dell’ente previsto dalla legge.
In definitiva pertanto il ricorso originario e i successivi motivi aggiunti devono essere respinti.
In considerazione della peculiarità delle vicende oggetto del giudizio e della natura degli interessi coinvolti sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese tra le parti del giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza sezione, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 23/04/2009 con l'intervento dei Magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Marco Buricelli, Consigliere
Stefano Mielli, Primo Referendario, Estensore
IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/06/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
