Il riordino del codice delle comunicazioni elettroniche, l’equa ripartizione dello spazio elettromagnetico e i nuovi limiti per i campi elettromagnetici

The reorganization of the electronic communications code, the equitable distribution of electromagnetic space and the new limits for electromagnetic fields

di Settimio PAVONCELLO, Daniele FRANCI, Tommaso AURELI, Maila STRAPPINI - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Lazio

Abstract. Il presente contributo analizza l’evoluzione nel tempo del Codice delle Comunicazioni Elettroniche, fornendo una chiave di lettura critica delle motivazioni che hanno spinto il legislatore ad adoperare modifiche sostanziali al testo originale. In particolare, verrano discusse le novità recentemente introdotte dalla Legge 30 Dicembre 2023 n. 214 e del successivo Decreto Legislativo 24 Marzo 2024 n. 48.

Abstract. This paper analyzes the evolution of the Electronic Communications Code over time, providing a critical interpretation of the reasons that led the legislator to make substantial changes to the original text. In particular, it will discuss the recent innovations introduced by Law No. 214 of December 30, 2023, and the subsequent Legislative Decree No. 48 of March 24, 2024.

Parole chiave: Telecomunicazioni, telefonia mobile, campo elettromagnetico

Key words: Telecommunications, mobile communications, electromagnetic field

SOMMARIO: 1. Introduzione – 2. Evoluzione della normativa ambientale sui procedimenti autorizzatori delle infrastrutture di telecomunicazione – 3. Modifiche al CCE introdotte dai Decreti Legislativi 8 novembre 2021 n. 207 e 24 marzo 2024 n. 48 – 4. Ruolo degli organi amministrativi e di tutela della salute e dell’ambiente nei procedimenti autorizzatori degli impianti di telecomunicazione – 5. Conclusioni

1. Introduzione

A far data dal 30 aprile 2024, per effetto di quanto già introdotto dal legislatore con l’art. 10 della L. 30 dicembre 2023, n. 214 sono stati adeguati i limiti dei campi elettromagnetici al fine di potenziare la rete mobile e garantire a utenti e imprese l'offerta di servizi di connettività di elevata qualità, senza pregiudizio per la salute pubblica. L’adeguamento, per il momento, è stato introdotto in via provvisoria e cautelativa; in particolare i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità sono stati fissati a un valore di campo elettrico (E) pari a 15 V/m in luogo dei precedenti 6 V/m, mentre sono rimasti invariati i limiti di esposizione così come definiti dalla L. 22 febbraio 2001 n. 36 e fissati con il DPCM 8 luglio 2003 e ss.mm.ii.

Al contempo, anche la disciplina autorizzatoria delle infrastrutture di telecomunicazione elettronica, rappresentata in massima parte dal decreto legislativo 1 agosto 2003 n. 259 codice delle comunicazioni elettroniche (nel seguito CCE)¹, ha subito l’ennesimo riordino.

Nel corso degli anni, infatti, l’introduzione di tecnologie radioelettriche sempre più innovative ai ritmi vertiginosi del progresso delle strategie comunicative e la possibilità di utilizzo di dati per sempre più moderni servizi che si implementano con bassi livelli di potenza di emissione, hanno portato alla necessità di prevedere nella norma la possibilità di effettuare modifiche “non sostanziali” sull’impatto elettromagnetico per impianti già autorizzati. Non solo, l’esigenza di accelerare la realizzazione degli investimenti per il completamento delle reti di comunicazione elettronica, ha prodotto diversi interventi normativi non sempre integrati nel testo originale del CCE rendendo l’intera disciplina autorizzatoria molto frammentata e di difficile comprensione.

Il decreto legislativo 24 marzo 2024, n.48 ha invece riordinato e riassorbito in un unico corpus normativo le diverse modifiche al testo del CCE occorse nel corso degli anni a partire dal 2003, da ultimo con il decreto legislativo 8 novembre 2021, n.207.

L’importanza delle novità introdotte con l’emanazione del d.lgs. n.48/2024 non è però limitata alla sola riconciliazione del complesso normativo precedente; infatti con particolare riferimento ai procedimenti autorizzatori per l’installazione/modifica di impianti radioelettrici e tralasciando gli aspetti della norma più propriamente urbanistici, il testo del decreto introduce infatti una vera e propria rivoluzione nella modalità di valutazione degli aspetti protezionistici; ovvero dell’accertamento del rispetto dei limiti fissati per la protezione della popolazione dalle esposizioni ai campi elettromagnetici. In precedenza, infatti questi aspetti venivano esaminati alla luce di un principio basato sul concetto di “primo arrivato prima servito” ovvero: dato un tetto massimo di esposizione fissato dalla norma, l’autorizzazione alle modifiche o all’installazione di nuovi impianti era legata esclusivamente al rispetto del limite di legge senza alcuna regola per la ripartizione fra i diversi gestori del cosiddetto “spazio elettromagnetico” disponibile.

In un contesto di innalzamento dei limiti, a partire dal 30 aprile 2024, senza un opportuno aggiustamento della norma, sarebbe potuto accadere che l’operatore che si fosse fatto autorizzare per primo sulla base del succitato concetto “primo arrivato prima servito” avrebbe potuto saturare tutto lo spazio a disposizione emettendo da solo un livello così alto da impedire “di fatto” l’installazione o la modifica di impianti degli altri operatori. Si era in effetti ipotizzata la possibilità di un vero e proprio “click-day”, giorno in cui gli operatori di telefonia avrebbero gareggiato per primeggiare nella trasmissione delle istanze agli enti competenti al rilascio dei titoli autorizzativi così da accaparrarsi tutto lo spazio elettromagnetico reso disponibile dall’innalzamento dei limiti.

Per ovviare a questa eventualità, nel d.lgs. n.48/2024 è stata introdotta la definizione di limite emissivo assentibile per singolo richiedente, come strumento operativo utile a garantire lo sviluppo delle reti di telefonia mobile nel rispetto però del principio di equa ripartizione, effettività ed efficiente utilizzazione dello spazio elettromagnetico.

All’interno del d.lgs. n.48/2024, sono presenti tuttavia diversi elementi di criticità come ad esempio per l’applicazione dell’art.44 comma 1 quinquies del novellato d.lgs 259/03 che introduce la possibilità di incrementare i limiti emissivi, alle condizioni che verranno descritte di seguito, rispetto alle autorizzazioni già assentite attraverso un meccanismo di “comunicazione”.

Obiettivo del presente articolo è dunque quello di ripercorrere nel tempo l’excursus normativo del CCE cercando di ricordare le motivazioni che hanno determinato le modifiche intervenute così da fornire una chiave di lettura per comprendere le novità salienti della nuova versione del codice con specifico riferimento ai procedimenti autorizzatori delle infrastrutture di telecomunicazione rappresentando al contempo il punto di vista degli autori rispetto all’interpretazione del ruolo degli organi amministrativi nell’affrontare le varie tipologie di istanze e procedure semplificate previste dal nuovo codice.

2 . Evoluzione della normativa ambientale sui procedimenti autorizzatori delle infrastrutture di telecomunicazione

Come già indicato nell’introduzione, si ritiene utile ripercorrere le modifiche alla normativa che regola le installazioni; il dispositivo legislativo che disciplina i procedimenti di autorizzazione per l’installazione/modifica di infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici è il codice delle comunicazioni elettroniche, adottato con il decreto legislativo 1 agosto 2003 n. 259.

Il CCE ha subito nel corso di questi anni diverse modifiche e semplificazioni:

• Legge n. 73 del 22 maggio 2010 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40, recante disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l'altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e «cartiere», di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in particolari settori” (nel seguito Legge n.73/2010);

• Legge n. 111 del 15 luglio 2011 “Conversione in legge, con modificazioni, del DL 98/11 recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria” (nel seguito Legge n.111/2011);

• Legge n. 221 del 17/12//2012 “Conversione in legge, con modificazioni, del DL n.179/2012, recante ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese” (nel seguito Legge n.221/2012);

• Legge n. 147 del 27 dicembre 2013 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)” (nel seguito Legge n.147/2013);

• Legge n. 164 del 11 novembre 2014 “Conversione in legge, con modificazioni, del DL 133/2014, recante misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive” (nel seguito Legge n.164/2014).

• Legge n. 120 del 11 settembre 2020 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale” (nel seguito Legge n.120/2020).

Ciascuna di queste leggi ha introdotto delle modifiche e semplificazioni al corpo del codice che verranno di seguito descritte.

La legge n.73/2010 con l’art. 5 bis, comma 1 ha introdotto nel CCE l´ art. 87-bis relativo a procedure autorizzative semplificate per determinate tipologie di impianti. Il testo di legge indicava esplicitamente la casistica applicativa delle semplificazioni: “Al fine di accelerare la realizzazione degli investimenti per il completamento della rete di banda larga mobile, nel caso di installazione di apparati con tecnologia UMTS, sue evoluzioni o altre tecnologie su infrastrutture per impianti radioelettrici preesistenti o di modifica delle caratteristiche trasmissive, fermo restando il rispetto dei limiti, dei valori e degli obiettivi di cui all’articolo 87 nonché di quanto disposto al comma 3-bis del medesimo articolo, è sufficiente la denuncia di inizio attività, conforme ai modelli predisposti dagli enti locali e, ove non predisposti, al modello B di cui all’allegato n. 13…….”. Risulta importante sottolineare che, persino in una casistica semplificata come quella descritta, il legislatore non rinunci all’accertamento di compatibilità del progetto attraverso una analisi preventiva delle emissioni generate quale strumento necessario ad assicurare complessivamente la salvaguardia della salute della popolazione.

La legge n.111/2011 con l’art.35 comma 4 ha disposto che: “Al fine di ridurre gli adempimenti amministrativi e semplificare la realizzazione di impianti radioelettrici di debole potenza e di ridotte dimensioni, le modifiche degli impianti di cui all’articolo 87 e le procedure semplificate per determinate tipologie di impianti di cui all’articolo 87-bis del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259, nonché le procedure per le installazioni di impianti radio per trasmissione punto-punto e punto-multipunto e di impianti radioelettrici per l’accesso a reti di comunicazione ad uso pubblico con potenza massima in singola antenna inferiore o uguale a 7 watt e con dimensione della superficie radiante non superiore a 0,5 metri quadrati, sono soggette a comunicazione all’ente locale e all’organismo competente ad effettuare i controlli di cui all’articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, da effettuarsi contestualmente all’attivazione dell’impianto.”Risulta importante sottolineare come il legislatore ammetta, per la prima volta dalla emanazione del CCE, la possibilità di un’autorizzazione in assenza di una valutazione previsionale dell’emissione, limitata tuttavia alla sola casistica di impianti di debole potenza e ridotte dimensioni. Appare altrettanto chiaro come nella visione del legislatore lo strumento semplificato della comunicazione sia ammissibile in quanto l’impianto oggetto di semplificazione sia caratterizzato da una potenza e da una dimensione fisica tale da assicurare a priori il rispetto dei limiti di campo elettromagnetico e di riflesso la salvaguardia della salute della popolazione.

La legge n.221/2012 con l’art.14 comma 10-ter modifica il testo dell’art. 35 comma della legge 111/2011: “Al fine di agevolare la diffusione della banda ultralarga in qualsiasi tecnologia e di ridurre i relativi adempimenti amministrativi, sono soggette ad autocertificazione di attivazione, da inviare contestualmente all'attuazione dell'intervento all'ente locale e agli organismi competenti ad effettuare i controlli di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, le installazioni e le modifiche, ivi comprese le modifiche delle caratteristiche trasmissive degli impianti di cui all'articolo 87-bis del codice di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n.259, degli impianti radioelettrici per trasmissione punto-punto e punto-multipunto e degli impianti radioelettrici per l'accesso a reti di comunicazione ad uso pubblico con potenza massima in singola antenna inferiore o uguale a 10 watt e con dimensione della superficie radiante non superiore a 0,5 metri quadrati”. Viene di fatto allargata la casistica applicativa della disposizione semplificata agli impianti di debole potenza e ridotte dimensioni con potenza fino a 10 Watt. Le ragioni della semplificazione rimangono le stesse discusse a commento delle novità introdotte dalla legge 111/2011.

La legge n.147/2013 con l’articolo 1 comma 86, stabilisce l'inserimento di un ulteriore comma (il 4-bis) all'interno dell'articolo 35 della legge n.111/2011. Tale comma 4-bis stabilisce che: “ai medesimi fini indicati al comma 4, l'installazione e l'attivazione di apparati di rete caratterizzati da una potenza massima trasmessa in uplink inferiore o uguale a 100 mW, e da una potenza massima al connettore di antenna, in downlink, inferiore o uguale a 5 W, e aventi un ingombro fisico non superiore a 20 litri, possono essere effettuate senza alcuna comunicazione all'ente locale e agli organismi competenti ad effettuare i controlli di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n.36”. Il legislatore introduce dunque, nel caso di livelli di potenza inferiori a 5 Watt ed ingombro limitato un ulteriore livello di semplificazione che prevede l’assenza di comunicazione. Ancora il presupposto fondante è che l’impianto oggetto di semplificazione sia caratterizzato da una potenza e da una dimensione fisica tale da assicurare a priori il rispetto dei limiti di campo elettromagnetico e di riflesso la salvaguardia della salute della popolazione.

La legge n.164/2014 all’art.6 comma 3 dispone l’introduzione nel CCE dell’art.87-ter (ora art. 46 del nuovo codice) (Variazioni non sostanziali degli impianti): “Al fine di accelerare la realizzazione degli investimenti per il completamento delle reti di comunicazione elettronica, nel caso di modifiche delle caratteristiche degli impianti già provvisti di titolo abilitativo, che comportino aumenti delle altezze non superiori a 1 metro e aumenti della superficie di sagoma non superiori a 1,5 metri quadrati, è sufficiente un’autocertificazione descrittiva della variazione dimensionale e del rispetto dei limiti, dei valori e degli obiettivi di cui all’articolo 87, da inviare contestualmente all’attuazione dell’intervento ai medesimi organismi che hanno rilasciato i titoli”. Importante rimarcare come per la prima volta l’interesse del legislatore non sia rivolto alla capacità radiativa dell’impianto oggetto di semplificazione, quanto alla invarianza di impatto tra la configurazione radioelettrica pre e post modifica. Si parte dunque dall’assunto che una valutazione di impatto elettromagnetico già assentita e che assicuri la tutela della salute della popolazione, qualora la modifica richiesta non incrementi la capacità radiativa dell’impianto, possa essere oggetto di semplificazione autorizzativa. Resta inteso che l’invarianza di impatto ovvero della esposizione per la popolazione deve essere dimostrata attraverso uno studio previsionale delle emissioni elettromagnetiche generate.

La legge n.120/2020 con l’art.38 comma 1 lettera b introduce le seguenti modifiche all’articolo 87-ter. Dopo le parole “nel caso di modifiche delle caratteristiche degli impianti già provvisti di titolo abilitativo” sono inserite le seguenti: “ivi incluse le modifiche relative al profilo radioelettrico” ; in fine, è aggiunto il seguente periodo: “I medesimi organismi di cui al primo periodo si pronunciano entro trenta giorni dal ricevimento dell’autocertificazione.” Viene dunque chiarito che le modifiche oggetto di semplificazione, purché ad invarianza di impatto elettromagnetico siano anche quelle di natura radioelettrica.

La legge n.120/2020 introduce inoltre nel CCE l’art. 87-quater (ora art. 47 del nuovo CCE) (Impianti temporanei di telefonia mobile). Tale articolo introduce semplificazioni ed accelerazioni dell’iter procedurale e di installazione nel caso di impianti temporanei di telefonia mobile, necessari per il potenziamento delle comunicazioni mobili in situazioni di emergenza, o per esigenze di sicurezza, esigenze stagionali, manifestazioni, spettacoli o altri eventi, destinati ad essere rimossi al cessare delle anzidette necessità.

3. Modifiche al CCE introdotte dai Decreti Legislativi 8 Novembre 2021 n. 207 e 24 Marzo 2024 n. 48

Molte delle modifiche e semplificazioni autorizzative riassunte nel paragrafo precedente sono state oggetto di riconciliazione legislativa nel 2021. Il decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 207 “Attuazione della direttiva (UE) 2018/1972 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, che istituisce il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche (rifusione)”, aveva infatti in parte già provveduto a ricondurre all’interno del CCE alcune di esse. Nello specifico gli articoli 87, 87-bis, 87-ter ed 87-quater sono stati trasposti nella nuova versione del CCE, successiva al dlgs.207/2021, rispettivamente negli articoli 44, 45, 46 e 47. Il Dlgs. 48/2024 ha completato questo processo di riconciliazione normativa. Nello specifico vengono introdotti:

• il comma 4-bis dell’art.45. Tale comma incorpora all’interno del CCE le indicazioni contenute nel comma 4 dell’art.35 della legge 111/2011 che semplifica attraverso autocertificazione la procedura autorizzativa relativa agli impianti radioelettrici con potenza massima al connettore d’antenna inferiore o uguale a 10 watt e con dimensione della superficie radiante non superiore a 0,5 metri quadrati;

• il comma 4-ter dell’art.45. Tale comma incorpora all’interno del CCE le indicazioni contenute nel comma 4-bis dell’art.35 della legge 111/2011 (a sua volta introdotto dalla legge n.147/2013) che semplifica attraverso l’assenza di comunicazione la procedura autorizzativa relativa ad apparati di rete caratterizzati da una potenza massima trasmessa in uplink inferiore o uguale a 100 mW, e da una potenza massima al connettore di antenna, in downlink, inferiore o uguale a 5 W, e aventi un ingombro fisico non superiore a 20 litri;

• Il comma 1-bis dell’art. 46. Tale comma si riferisce alle variazioni non sostanziali di impianti già provvisti di titolo abilitativo. Il nuovo comma estende il campo di applicazione all’ipotesi di richiesta di installazione di radio DAB sulla stessa infrastruttura già assentita per le stazioni di emissioni di diffusioni analogiche FM.

L’importanza delle novità introdotte con l’emanazione del dlgs.48/2024 non è però limitata alla sola riconciliazione normativa. Il testo del decreto introduce nuove definizioni e nuovi strumenti operativi utili a garantire lo sviluppo delle reti di telefonia mobile nel rispetto della equa ripartizione, effettività ed efficiente utilizzazione dello spazio elettromagnetico, evitando così il fenomeno dell’accaparramento dello spazio elettromagneticoche, come già anticipato, avrebbe potuto consentire addirittura l’occupazione dell’intero spazio al primo operatore che ne facesse richiesta.

Viene introdotto il comma 1 septies dell’art.44 del d.lgs 259/03 che vale la pena anticipare rispetto agli altri perché introduce l’importante definizione di operatore infrastrutturato, ampiamente utilizzata in tutti gli altri commi discussi di seguito. Il comma 1 septies recita quanto riportato di seguito: “1-septies. Ai sensi del presente articolo, per operatori infrastrutturati si intendono gli operatori di telefonia mobile dotati di impianti e infrastrutture fisiche di telefonia mobile sul territorio e per limite assentibile si intende la potenza massima autorizzabile nel rispetto dei valori di attenzione e obiettivi di qualità di cui alla legge n. 36 del 2001.”

Un operatore infrastrutturato può essere identificato come un operatore di telefonia mobile. Tale definizione non ricomprende operatori che eserciscono servizi differenti quali servizi broadcast radio e TV.

Viene introdotto il comma 1 ter dell’art.44 del d.lgs 259/03. Tale comma, di seguito riportato, introduce il concetto di equa ripartizione dello spazio elettromagnetico:

“ 1-ter. Nel procedimento di autorizzazione all’installazione o all’ampliamento dell’impianto, nei luoghi ove è previsto l’innalzamento dei limiti ai sensi dell’articolo 10 della legge 31 dicembre 2023, n. 214, il limite emissivo assentibile per singolo richiedente è calcolato tenuto conto dei principi di equa ripartizione, effettività ed efficiente utilizzazione dello spazio elettromagnetico, sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti con decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy e del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica. Nelle more dell’adozione del decreto di cui al primo periodo, nel procedimento di autorizzazione all’installazione o all’ampliamento dell’impianto, il limite emissivo assentibile per singolo richiedente è calcolato in conformità ai criteri previsti dalla Norma Tecnica CEI 211-10 e commisurato al rapporto tra la banda acquisita dal soggetto richiedente sulla base dei diritti d’uso, e la banda totale disponibile per il servizio, intesa quale sommatoria delle bande acquisite da tutti gli operatori infrastrutturati. Al fine di consentire la massima efficienza nello sfruttamento dei limiti emissivi, nei siti per i quali non vi siano domande in numero tale da saturare il limite massimo previsto dal comma 1, gli operatori autorizzati, decorsi sei mesi dall’autorizzazione, possono richiedere in via temporanea un incremento pro quota del valore assentito, sino al raggiungimento di quello massimo compatibile per l’area, previa dimostrazione dell’effettivo bisogno, finché gli altri operatori infrastrutturati, aventi titolo in base al secondo periodo del presente comma, non avranno conseguito l’autorizzazione.”

Prima di discutere delle novità introdotte dal comma 1-ter, risulta fondamentale definirne il campo di applicazione. Le novità di seguito descritte sono da riferirsi ai “luoghi ove è previsto l’innalzamento dei limiti ai sensi dell’articolo 10 della legge 31 dicembre 2023, n. 214”.L’innalzamento dei limiti di cui alla legge 214/2023 ha nello specifico riguardato il valore di attenzione e l’obiettivo di qualità, ossia i limiti di campo elettromagnetico da riferirsi ai luoghi caratterizzati da permanenze prolungate ed in generale superiori alle quattro ore giornaliere. Fatta questa opportuna precisazione, il succitato comma 1-ter introduce tre novità salienti:

1. l’introduzione del limite emissivo assentibile per singolo richiedente individuato come lo strumento utile a garantire l’equa ripartizione dello spazio elettromagnetico;

2. il limite emissivo di cui al punto 1 deve essere commisurato al rapporto tra la banda acquisita dal soggetto richiedente sulla base dei diritti d’uso, e la banda totale disponibile per il servizio;

3. l’introduzione della possibilità, decorsi sei mesi dal conseguimento del titolo che autorizza l’operatore ad esercire all’interno del proprio limite emissivo assentibile (punti 1 e 2), di richiedere in via temporanea e per i soli siti per i quali non vi siano domande in numero tale da saturare il limite massimo previsto (limiti di esposizione, valori di attenzione ed obiettivi di qualità) un incremento pro quota del valore assentito.

Rispetto ai punti 1 e 2 precedentemente elencati, la modalità di definizione del limite emissivo assentibile è stata chiarita dalle FAQ pubblicate sul sito del MIMIT il 22 Aprile 2024². Si riporta di seguito la definizione di limite assentibile per operatore.

Il limite assentibile per l’operatore M può essere espresso in termini di campo elettrico, di campo magnetico o di densità di potenza. Il limite assentibile per l’operatore M, in termini di campo elettrico, viene calcolato come:

dove:

• 𝐿_𝑀,𝐸è il limite assentibile per l’operatore M, in termini di campo elettrico;

• LE è il valore di attenzione/l’obiettivo di qualità (LE = 15 [V/m]);

• 𝐹 _𝐸 è il valore del fondo radioelettrico, in termini di campo elettrico [V/m] (dal Fondo vanno esclusi i contributi degli operatori infrastrutturati);

• 𝐵 _𝑀 è la banda dell’operatore M;

• 𝐵 _𝑇𝑂𝑇 è la banda totale di tutti gli operatori infrastrutturati.

Si precisa che il soggetto richiedente è, in questo caso, un operatore infrastrutturato, cioè un operatore di telefonia mobile (application: MFCN, IMT, BWA). La banda a cui si fa riferimento è definita dai diritti d’uso acquisiti dal soggetto: nel caso di sistemi FDD tali diritti riguardano sia la banda di uplink che di downlink, mentre nel caso di sistemi TDD i diritti d’uso riguardano la banda utilizzata in periodi alternati per uplink e downlink. La banda acquisita dal soggetto deve intendersi, pertanto, come la somma di tutte le bande per le quali si è titolari di di diritto d’uso, indifferentemente utilizzate in modalità FDD oppure TDD.

È importante sottolineare che la verifica del rispetto del limite assentibile introduce una importante novità rispetto alle procedure canoniche di gestione del fondo elettromagnetico (il livello di campo elettromagnetico preesistente alla nuova installazione). In questo caso infatti il fondo elettromagnetico si riferisce esclusivamente al contributo degli operatori non infrastrutturati (di fatto gli operatori di servizi radiofonici e radiotelevisivi). In altre parole il contributo di altri gestori di telefonia mobile non deve essere tenuto in considerazione all’interno del fondo elettromagnetico. Questa modalità tuttavia presenta tuttavia una criticità intrinseca ovvero il contributo delle emissioni derivanti da impianti radio e TV sono prese in considerazione e concorrono alle valutazioni del rispetto dei tetti fissati dalla norma per la protezione della popolazione dalle esposizioni ai campi elettromagnetici esclusivamente se sono già presenti nel territorio. Per contro, è possibile ipotizzare che in un determinato territorio dove sono presenti e attivi gli impianti di tutti gli operatori infrastrutturati e che pertanto si è in una condizione di saturazione dello spazio elettromagnetico con valori di campo elettromagnetico prossimi se non corrispondenti con i tetti massimo fissati dalla norma; in tale condizione e in mancanza di un criterio di attribuzione di uno “spazio” per operatori non infrastrutturati sarà di fatto impedita la possibilità di installare in quel territorio impianti per la diffusione radiofonica e radiotelevisiva.

Ulteriore elemento di criticità è rappresentato dal comma 1 quinquies dell’art.44 del d.lgs 259/03. Tale comma, di seguito riportato, introduce la possibilità di incremento dei limiti emissivi rispetto alle autorizzazioni già assentite attraverso una semplice comunicazione: “1-quinquies. Le richieste di incremento dei limiti emissivi rispetto alle autorizzazioni già assentite, compatibilmente con quanto previsto dal comma 1-ter, che non necessitano di nuove installazioni o di modifiche fisiche agli impianti esistenti, sono oggetto di esclusiva comunicazione all’amministrazione e all’organismo competente a effettuare i controlli”

4. Ruolo degli organi amministrativi e di tutela della salute e dell’ambiente nei procedimenti autorizzatori degli impianti di telecomunicazione

Risulta evidente che lo sviluppo economico e dei servizi mobili non può prescindere dal rispetto del diritto alla tutela della salute e dell’ambiente. L’adeguamento dei limiti dei campi elettromagnetici infatti è stato introdotto, si legge nella norma, in via cautelativa e senza pregiudizio per la salute pubblica.

L’apparato normativo che regola i principi fondamentali diretti ad assicurare la tutela della salute della popolazione dagli effetti dell'esposizione a determinati livelli di elettromagnetici ai sensi e nel rispetto dell'articolo 32 della Costituzione è la L. 22 febbraio 2001, n. 36 che, con i suoi decreti applicativi del 2003, mira a garantire tale protezione mediante il rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, sia in via previsionale, ovvero prima che l’impianto sia installato, che nella fase operativa dell’impianto.

Già l’articolo 87 (ora confluito nell’art. 44 del CCE) della prima versione del CCE stabiliva che la presentazione di un’istanza di autorizzazione dovesse essere corredata della documentazione atta a comprovare il rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, relativi alle emissioni elettromagnetiche, di cui alla legge 22 febbraio 2001, n. 36 . Veniva stabilito altresì che l'installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e la modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi, dovesse essere autorizzata dagli Enti locali, previo accertamento, da parte dell'Organismo competente ad effettuare i controlli , di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della citata legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione (i limiti sono stati fissati con DPCM 8 luglio 2003 e s.m.i ora parzialmente modificato per effetto della L. 30 dicembre 2023 n. 214 art. 10).

Lo strumento con il quale l’Organismo di controllo può accertare il rispetto dei limiti e quindi garantire la tutela della popolazione dall’esposizione ai campi elettromagnetici è nella maggior parte dei casi una valutazione previsionale effettuata mediante una modellazione fisica della propagazione dei campi elettromagnetici rispetto ai luoghi di vita e di lavoro della popolazione in un determinato intorno dei singoli impianti. Per fare questi calcoli, gli Enti deputati al controllo possono disporre dei dati di progetto dei singoli impianti contenuti nelle relazioni tecniche a corredo delle istanze, le c.d. Analisi di Impatto Elettromagnetico (A.I.E.), di algoritmi di calcolo e di risultati di misura mediante i quali effettuare delle valutazioni di conformità preventiva dell’impianto con l’ambiente circostante.

Da quanto appena affermato deriva dunque che affinché il diritto alla tutela della salute e dell’ambiente venga assicurato, l’incremento dei limiti emissivi introdotto dalle correzioni al CCE per garantire un altro importante diritto quale l’accesso ai servizi di connettività, deve necessariamente essere valutato preventivamente dall’Ente di controllo e quindi essere incluso in un procedimento di autorizzazione. Questo è in effetti quello che si deduce dal combinato disposto fra il comma 1- quinquies e l’ultimo periodo del comma 1-terdell’art. 44 (“nei siti per i quali non vi siano domande in numero tale da saturare il limite massimo previsto dal comma 1, gli operatori autorizzati, decorsi sei mesi dall’autorizzazione, possono richiedere in via temporanea un incremento pro quota del valore assentito”). Pertanto le “autorizzazioni assentite”, in relazione alle quali è possibile richiedere l’incremento dei limiti emissivi con “un’esclusiva comunicazione” all’amministrazione e all’organismo competente a effettuare i controlli (qualora non necessitino di nuove installazioni o di modifiche fisiche agli impianti esistenti), sono, a parere degli autori, esclusivamente quelle rilasciate per le istanze presentate successivamenteall’entrata in vigore dei nuovi limiti dei campi elettromagnetici di cui all’articolo 10 della L. 214/23.

L’incremento dei limiti emissivi, laddove costituisca una modifica sostanziale all’impianto, potrà quindi essere effettuata tramite esclusiva comunicazione ai sensi dell’articolo 44 comma 1-quinquies solo nel rispetto delle seguenti condizioni:

• successivamente alla presentazione delle domande per l’adeguamento ai nuovi limiti, di cui al comma 1-ter (ovvero a partire dal 30 aprile 2024), purché nel sito non sia stata raggiunta la saturazione del limite applicabile;

• esclusivamente nell’ambito di un procedimento di autorizzazione e decorsi sei mesi dalle autorizzazioni stesse

Si ritiene che tale comunicazione debba in ogni caso essere accompagnata dalla documentazione tecnica che consenta agli organismi di controllo di valutare l’impatto elettromagnetico e verificare il rispetto dei limiti. Tale posizione risulta inoltre in linea con lo sviluppo avuto nel tempo dalla normativa ambientale sui campi elettromagnetici e descritta nei paragrafi precedenti. Il legislatore ha infatti sempre introdotto delle semplificazioni all’iter autorizzativo senza mai compromettere l’obiettivo primario della salvaguardia della salute della popolazione; una lettura diversa delle comunicazioni ex art.44 comma 1–quinquies che consenta installazioni di nuovi impianti senza il necessario controllo preventivo e l’espressione di un “parere tecnico ambientale” da parte degli Enti preposti non sarebbe infatti coerente con il rispetto dei principi costituzionalmente rilevanti della tutela della salute e dell’ambiente.

Lo stesso principio deve necessariamente applicarsi anche nei casi ex art. 45 d.lgs. 259/2003 per cui parimenti non si ritiene possibile effettuare il power-up senza una preventiva espressione favorevole da parte degli Organi competenti.

5. Conclusioni

In questa dissertazione è stata presentata una panoramica del lungo e complesso excursus normativo relativo ai processi autorizzatori per le infrastrutture di telecomunicazione. Partendo dal CCE del 2003, sono state descritte tutte le modifiche introdotte nel corso degli anni, focalizzando l’attenzione sul recentissimo decreto n. 48 del 24 marzo 2024 che ha messo ordine in un corpus normativo ormai diventato estremamente frammentato e poco comprensibile. È stata infine discussa la portata di alcune significative novità introdotte dalle recenti variazioni normative e del loro impatto sui processi di autorizzazione e controllo ambientali:

• l’innalzamento dei valori di attenzione e obiettivi di qualità da 6 V/m a 15 V/m;

• l’introduzione dei limiti emissivi assentibili per ciascun operatore infrastrutturato, con la finalità di garantire un’equa ripartizione dello spazio elettromagnetico ostacolando al contempo fenomeni di accaparramento da parte dei suddetti operatori;

• la possibilità di incremento dei limiti emissivi fissati per ciascun operatore attraverso l’ausilio di una mera comunicazione, limitatamente ai siti in cui non siano state presentate richieste di autorizzazione in numero tale da saturare completamente i limiti.

In merito all’ultimo punto, nello specifico, si è discusso sulla possibilità di operare modifiche radioelettriche con un impatto non trascurabile in termini di esposizione umana ai campi elettromagnetici, in assenza di una valutazione preventiva da parte dell’organismo competente ad effettuare i controlli. Una analisi più approfondita del testo normativo porta tuttavia alla conclusione che la semplificazione introdotta non va a discapito del controllo se lo strumento della comunicazione risulta vincolato a condizioni al contorno più cautelative. Nello specifico, per garantire la tutela dei diritti di protezione della salute e dell’ambiente, la comunicazione di incremento dei limiti emissivi quale modifica sostanziale, deve essere sempre inserita in un contesto in cui sia presente una autorizzazione già espressa ai sensi degli art. 44 e 45 del d.lgs. 259/2003 (che prevedono l’espressione di un parere a seguito di una valutazione dell’impatto elettromagnetico). In secondo luogo, tale comunicazione non può pervenire prima di sei mesi dal rilascio dell’autorizzazione ex art. 44 e 45 del d.lgs. 259/2003, condizione che impedisce l’abuso del nuovo strumento normativo da parte degli operatori infrastrutturati. Ultima, ma non per importanza, è la considerazione che la comunicazione si riferisce all’incremento dei limiti emissivi, quest’ultimi introdotti dal decreto n. 48 del 24 marzo 2024. Risulta pertanto evidente che l’autorizzazione ex art. 44 e 45 del d.lgs. 259/2003 a cui un’eventuale comunicazione di incremento dei limiti emissivi faccia riferimento, debba necessariamente essere stata conseguita dall’operatore, e quindi preventivamente valutata, in data successiva a quella dell’entrata in vigore del decreto stesso.

In conclusione, soltanto un procedimento autorizzatorio effettuato nel rispetto dei principi sopra espressi, può contemperare sia il diritto alla connettività e allo sviluppo delle infrastrutture di telecomunicazione che la tutela della popolazione dall’esposizione ai campi elettromagnetici prodotti dagli impianti.