TAR Lombardia (MI) Sez. IV n. 2635 del 28 giugno 2010
Modificazioni genetiche. Colture per fini di ricerca e sperimentazione
Il d.l. n. 279/2004, conv. in l. n. 5/2005, testo normativo che esplicitamente prevede l’approvazione dei piani di coesistenza e si dichiara attuativo della raccomandazione 2003/556/CE, al fine di disciplinare il «quadro normativo minimo per la coesistenza tra le colture transgeniche, e quelle convenzionali e biologiche» esclude dalla propria area di competenza le colture per fini di ricerca e sperimentazione autorizzate ai sensi del D.M. 19 gennaio 2005. Ne consegue che l’Amministrazione non può rifiutare l’esame delle istanze presentate ai sensi dell’art. 37 della L. 25/11/1971 n. 1096 al fine di ottenere l’autorizzazione a commercializzare piccoli quantitativi di sementi a scopi scientifici o per lavori di miglioramento genetico, facendo riferimento alla normativa che espressamente esclude che le norme in materia di coesistenza tra colture da essa dettate si applichino alle colture per fini di ricerca e sperimentazione.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 02635/2010 REG.SEN.
N. 01827/2007 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 1827 del 2007, proposto da:
Monsanto Agricoltura Italia S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv. Chiara Carli, Marcello Clarich, Carolyn Frances Giordano, Denis Bonvegna, con domicilio eletto presso Marcello Clarich in Milano, via dei Giardini, 7;
contro
Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distr.le dello Stato di Milano, domiciliata per legge in Milano, via Freguglia, 1;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
- della nota del 28 maggio 2007 n. 1619 del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali avente ad oggetto “le istanze di autorizzazione all’importazione e alla circolazione di campioni di sementi geneticamente modificate oggetto di complessivi n. 7 ricorsi avanti al TAR Lombardia, confluiti ed unificati nella sentenza TAR Lombardia n. 1931/2007 del 23/04/2007”;
- di ogni altro atto connesso o consequenziale compresa la Circolare del Ministero delle Politiche Agricole Alimentali e Forestali – Dipartimento delle Filiere Agricole e Agroalimentari del 31 marzo 2006;
e per l’annullamento con ricorso per motivi aggiunti:
- della nota del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali indirizzata al TAR Lombardia, Milano e all’Avvocatura Distrettuale dello Stato del 17 settembre 2007 n. 2900, depositata in giudizio il 19 settembre 2007 prot. n. 16569 nei ricorsi RG 398/07, 399/07, 400/07, 401/07, 402/07, 403/07 e 404/07, pendenti avanti al TAR Lombardia, Milano, sez. IV, avente ad oggetto i “ricorsi (n.7) avanti il TAR Lombardia proposti da Monsanto Agricoltura Italia s.p.a. contro il Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali – istanza per la nomina del Commissario ad acta (rg. N. 398/2007 – rg. N. 399/2007 – Rg. N. 400/07 – Rg. 401/07 – Rg. 402/2007 – Rg. 403/2007 e Rg. 404/2007)”;
- di ogni altro atto connesso o consequenziale compresa la nota del Ministero delle Politiche Agricole Alimentali e Forestali in data 30 marzo 2007, citata nella nota del 19 settembre 2007 ma non conosciuta dalla ricorrente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole e Forestali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 marzo 2010 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori Raffaele Gorla, in sostituzione di Clarich, per la società ricorrente.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza del TAR Lombardia, sez. IV, 23 aprile 2007 n. 1931 questo Tribunale ha condannato il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali a pronunciarsi sulle istanze presentate dalla ricorrente per ottenere l’autorizzazione in deroga ex art. 37 comma 1 della L. 1096/1971 per la commercializzazione di piccoli quantitativi di sementi (nella specie, geneticamente modificate) delle categorie non appartenenti alle varietà iscritte nei registri nazionali di varietà o nel catalogo europeo.
Con la nota del 28 maggio 2007 n. 1619 del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali avente ad oggetto “le istanze di autorizzazione all’importazione e alla circolazione di campioni di sementi geneticamente modificate oggetto di complessivi n. 7 ricorsi avanti al TAR Lombardia, confluiti ed unificati nella sentenza TAR Lombardia n. 1931/2007 del 23/04/2007”, impugnata in via principale con il presente ricorso, l’Amministrazione respinge le domande proposte sostenendo che: a) non è possibile procedere all’istruttoria della richiesta di autorizzazione nelle more dell’adozione, da parte delle Regioni, delle norme idonee a garantire la coesistenza tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche (piani regionali), come previsto dalla circolare MIPAAF del 31 marzo 2006; b) l’importazione e la circolazione di campioni di sementi GM finalizzate sia ad effettuare prove di iscrizione a registro sia a scopi sperimentali è impossibile in mancanza dei siti autorizzati, in ottemperanza al principio di precauzione.
Contro il suddetto atto la ricorrente solleva i seguenti motivi di ricorso.
I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 10 bis della L. 241/90, del principio del giusto procedimento ed eccesso di potere per erronea supposizione in diritto; irragionevolezza dell’azione amministrativa.
Secondo la ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per mancata comunicazione di avvio del procedimento.
In secondo luogo il provvedimento sarebbe illegittimo per mancata comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/90.
II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 L. 1097/1971 e del D.M. 18 marzo 2005 relative all’importazione e alla commercializzazione di sementi a scopo scientifico. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 8 del D.L. 279/2004 e della sentenza della Corte costituzionale 17 marzo 2006 n. 116. Eccesso di potere per difetto di motivazione, irragionevolezza ed illogicità.
Secondo la ricorrente l’art. 37 L. 1097/1971 ed il D.M. 18 marzo 2005 non subordinano il rilascio dell’autorizzazione all’emanazione di norme o piani regionali. In secondo luogo la Corte costituzionale, con la sentenza 17 marzo 2006 n. 116 avrebbe dichiarato incostituzionale l’art. 8 del D.L. 279/2004 che subordinava all’approvazione di questi piani regionali l’autorizzazione alle colture transgeniche.
Inoltre sarebbe illegittimo il riferimento, contenuto nella nota, alla Circolare 31 marzo 2006 n. 269 in quanto, trattandosi di mera prassi amministrativa si porrebbe in contrasto con la riserva di legge in materia di attività economica prevista dall’art. 41 della Costituzione ed in quanto la circolare non sarebbe idonea a reintrodurre l’obbligo dei piani di coesistenza, già espunto dal nostro ordinamento dalla Corte costituzionale.
III) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 8 del D.L. 279/2004 e della sentenza della Corte Costituzionale 17 marzo 2006 n. 116. Eccesso di potere per difetto di motivazione, irragionevolezza, travisamento dei fatti ed erroneo presupposto di fatto.
Secondo la ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per contrasto con il D.L. 279/2004 e con la circolare impugnata in quanto essi escluderebbero dall’obbligo di assoggettamento ai piani regionali l’importazione e la commercializzazione di sementi per scopi sperimentali.
IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 della L. 1097/1971, del D.M. 18 marzo 2005, degli artt. 1 e 8 del D.L. 279/2004 e della sentenza della Corte costituzionale 17 marzo 2006 n. 116. Eccesso di potere sotto vari profili.
Secondo la ricorrente la nota ministeriale farebbe riferimento illegittimamente a Linee Guida ed a “siti autorizzati dalle Regioni”, che non troverebbero alcun fondamento normativo.
In secondo luogo sussisterebbe eccesso di potere in quanto l’atto farebbe riferimento alla coltura, indicata con i termini “messa in campo” mentre la ricorrente aveva chiesto l’importazione e la commercializzazione.
In terzo luogo l’art. 8 del D.L. 279/2004 escluderebbe esplicitamente la necessità di piani di coesistenza per la coltura per fini di ricerca e di sperimentazione.
Da ultimo sarebbe illegittimo il riferimento al principio di precauzione in quanto non è data prova dell’esistenza di un rischio reale.
Con il ricorso per motivi aggiunti la ricorrente impugna la nota del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali indirizzata al TAR Lombardia, Milano e all’Avvocatura Distrettuale dello Stato, del 17 settembre 2007 n. 2900 che conferma il provvedimento impugnato in via principale affermando inoltre che: a) anche dopo la sentenza della Corte costituzionale 17 marzo 2006 n. 116 permarrebbe la competenza regionale all’approvazione dei piani di coesistenza; b) il principio di precauzione non richiede la prova della realtà e della gravità del rischio quando sussistano incertezze in merito ai rischi per la salute delle persone; c) le istanze avrebbero per oggetto varietà di mais non iscritte nel registro nazionale e comunitario e quindi sussisterebbe un potenziale pericolo per la salute e per l’ambiente; d) sarebbero state approvate dal Gruppo tecnico Interregionale sugli OGM della Conferenza dei Presidenti le “linee guida per le normative regionali per la coesistenza tra colture convenzionali, biologiche e geneticamente modificate”, che prevederebbe apposite procedure di autorizzazione per gli OGM.
Contro il suddetto atto la ricorrente ha sollevato i seguenti motivi di ricorso.
I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 10 bis della L. 241/90, del principio del giusto procedimento ed eccesso di potere per erronea supposizione in diritto; irragionevolezza dell’azione amministrativa.
Secondo la ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per mancata comunicazione di avvio del procedimento.
In secondo luogo il provvedimento sarebbe illegittimo per mancata comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/90.
II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 L. 1097/1971 e del D.M. 18 marzo 2005 relative all’importazione e alla commercializzazione di sementi a scopo scientifico. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 8 del D.L. 279/2004 e della sentenza della Corte costituzionale 17 marzo 2006 n. 116. Eccesso di potere per difetto di motivazione, irragionevolezza ed illogicità.
Secondo la ricorrente l’art. 37 L. 1097/1971 ed il D.M. 18 marzo 2005 non subordinano il rilascio dell’autorizzazione all’emanazione di norme o piani regionali. In secondo luogo la Corte costituzionale, con la sentenza 17 marzo 2006 n. 116 avrebbe dichiarato incostituzionale l’art. 8 del D.L. 279/2004 che subordinava all’approvazione di questi piani regionali l’autorizzazione alle colture transgeniche, con la conseguenza che non sussisterebbe alcuna disposizione che imponga l’adozione di piani regionali per la coesistenza tra colture diverse.
Inoltre, fermo restando l’obbligo della ricorrente di rispettare le leggi regionali una volta emanate, non sussisterebbe alcuna disposizione che stabilisca che la previa approvazione di queste leggi sia condicio sine qua non per il rilascio delle autorizzazioni.
Inoltre sarebbe illegittimo il riferimento, contenuto nella nota 1619/2007, alla Circolare 31 marzo 2006 n. 269 in quanto la circolare non sarebbe idonea a reintrodurre l’obbligo dei piani di coesistenza, già espunto dal nostro ordinamento dalla Corte costituzionale.
III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 della L. 1096/1971 e del D.M. 18 marzo 2005. Violazione degli artt. 1 e 8 del D.L. 279/2004 e della sentenza della Corte Costituzionale 17 marzo 2006 n. 116. Eccesso di potere per difetto di motivazione, irragionevolezza, travisamento dei fatti ed erroneo presupposto di fatto.
Secondo la ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per contrasto con il D.L. 279/2004 e con la circolare impugnata in quanto essi escluderebbero dall’obbligo di assoggettamento ai piani regionali l’importazione e la commercializzazione di sementi per scopi sperimentali.
IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 della L. 1097/1971, del D.M. 18 marzo 2005, degli artt. 1 e 8 del D.L. 279/2004 e della sentenza della Corte costituzionale 17 marzo 2006 n. 116. Eccesso di potere sotto vari profili.
Secondo la ricorrente la nota ministeriale sarebbe illegittima nella parte in cui afferma l’impossibilità di effettuare l’istruttoria per mancanza di siti autorizzati per effettuare le prove di registro in quanto tale tipo di prova non atterrebbe alle autorizzazioni richieste, che riguardano esclusivamente l’importazione e la circolazione di sementi, e non la coltivazione delle stesse.
In secondo luogo in base all’art. 8 del D.L. 279/2004 il divieto di messa in campo per le colture transgeniche non riguarderebbe le colture autorizzate per fini di ricerca o sperimentazione.
In terzo luogo sarebbe illegittimo l’utilizzo del principio di precauzione in mancanza di una preventiva valutazione del rischio.
Da ultimo contesta la nota ministeriale in quanto le varietà di mais per le quali è stata presentata la domanda, pur non iscritte nel registro nazionale o comunitario delle sementi, sarebbero comunque autorizzate a livello comunitario e la loro importazione sarebbe finalizzata esclusivamente alla consegna alle autorità competenti per l’iscrizione nel registro ufficiale delle varietà agrarie.
L’Avvocatura dello Stato ha chiesto la reiezione del ricorso.
All’udienza del 23 marzo 2010 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso principale è fondato con riferimento ai motivi primo, terzo e quarto.
Nello stabilire l’ordine di esame delle censure il Collegio ritiene opportuno conformarsi all’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’ordine del giudice di esaminare le censure non può prescindere dal principio dispositivo, che regola anche il processo amministrativo e comporta la necessità di esaminare prima quelle censure da cui deriva un effetto pienamente satisfattivo della pretesa del ricorrente (Cons. Stato, IV, 25 gennaio 2008 n. 213). E’ quindi opportuno iniziare dall’esame del terzo motivo con il quale la ricorrente contesta il provvedimento impugnato e la circolare MIPAAF del 31 marzo 2006 nella parte in cui afferma che il Ministero non potrebbe provvedere all’istruttoria delle domande presentate nelle more dell’adozione da parte delle Regioni dei Piani regionali di coesistenza.
Tale motivo è fondato in quanto, come rilevato anche dalla giurisprudenza (Cons. Stato, VI, 19 gennaio 2010 n. 183) il d.l. n. 279/2004, conv. in l. n. 5/2005, testo normativo che esplicitamente prevede l’approvazione dei piani di coesistenza e si dichiara attuativo della raccomandazione 2003/556/CE, al fine di disciplinare il «quadro normativo minimo per la coesistenza tra le colture transgeniche, e quelle convenzionali e biologiche» esclude dalla propria area di competenza le colture per fini di ricerca e sperimentazione autorizzate ai sensi del D.M. 19 gennaio 2005.
Ne consegue che l’Amministrazione non poteva rifiutare l’esame delle istanze presentate dalla ricorrente ai sensi dell’art. 37 della L. 25/11/1971 n. 1096 al fine di ottenere l’autorizzazione a commercializzare piccoli quantitativi di sementi a scopi scientifici o per lavori di miglioramento genetico, facendo riferimento alla normativa che espressamente esclude che le norme in materia di coesistenza tra colture da essa dettate si applichino alle colture per fini di ricerca e sperimentazione.
Per tali ragioni deve invece dichiararsi inammissibile l’impugnazione della Circolare MIPAAF del 31 marzo 2006 richiamata nell’atto impugnato in quanto essa era volta a disciplinare la moratoria della semina degli OGM successiva alla pronuncia della Corte costituzionale n. 116/2006, in attuazione della L. 16 gennaio 2005 n. 5, che non è applicabile al caso in questione.
A ciò si aggiunge, benché non rilevato dalle parti, che tale Circolare risulta già annullata, nella parte impugnata, dal Consiglio di Stato con la sentenza della sez. VI 19 gennaio 2010 n. 183.
Il ricorso è fondato anche con riferimento al quarto motivo di ricorso, ove investe la parte del provvedimento impugnato con la quale l’amministrazione invoca, a fondamento del diniego, il principio di precauzione, in quanto, in conformità a quanto rilevato dalla giurisprudenza con riferimento a richieste di messa in coltura di OGM, sicuramente molto più invasive e pericolose delle domande proposte dalla ricorrente, finalizzate esclusivamente alla commercializzazione di piccoli quantitativi di sementi a scopi scientifici, “il richiamo al principio di precauzione, a sostegno dell’impossibilità per l’Amministrazione di istruire e concludere i procedimenti autorizzativi, si palesa nella specie inconferente, non avendo l’Amministrazione indicato specifici studi scientifici ai quali potrebbe essere eventualmente ricondotto un rischio per la salute umana, o altri beni o diritti fondamentali, derivante dalla conclusione positiva dei medesimi procedimenti” (Cons. Stato, VI, 19 gennaio 2010 n. 183).
Da ultimo risulta fondato anche il primo motivo di ricorso, riferito ai vizi procedimentali di mancata comunicazione di avvio del procedimento e di mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, in quanto l’amministrazione, a seguito della sentenza del TAR Lombardia, sez. IV, 23 aprile 2007 n. 1931, che aveva ordinato all’Amministrazione di provvedere sull’istanza, non ha aperto un procedimento con le garanzie previste dalla L. 241/90 e, prima della decisione finale in senso negativo, non ha comunicato all’istante il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10 bis della L. 241/90 che avrebbe permesso alla ricorrente di far valere le proprie ragioni anche in sede procedimentale.
Venendo ora all’esame del ricorso per motivi aggiunti, esso dev’essere dichiarato inammissibile.
Infatti l’atto impugnato costituisce una mera comunicazione con contenuto confermativo degli atti adottati in precedenza, diretta dall’amministrazione al TAR di Milano ed all’Avvocatura dello Stato di Milano. Si tratta quindi di un atto redatto con fini difensivi, avente rilievo esclusivamente processuale, inidoneo a ledere le posizioni giuridiche della ricorrente in quanto non diretto nei suoi confronti.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano, sez. IV, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto annulla la nota del 28 maggio 2007 n. 1619 del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali avente ad oggetto “le istanze di autorizzazione all’importazione e alla circolazione di campioni di sementi geneticamente modificate oggetto di complessivi n. 7 ricorsi avanti al TAR Lombardia, confluiti ed unificati nella sentenza TAR Lombardia n. 1931/2007 del 23/04/2007”.
Dichiara inammissibile l’impugnazione della Circolare del Ministero delle Politiche Agricole Alimentali e Forestali – Dipartimento delle Filiere Agricole e Agroalimentari del 31 marzo 2006.
Dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.
Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese processuali a favore della ricorrente che liquida in via forfettaria in euro duemilacinquecento/00 (2.500,00), oltre IVA e CPA se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2010 e del giorno 8 giugno 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Adriano Leo, Presidente
Ugo De Carlo, Referendario
Alberto Di Mario, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/06/2010
