Consiglio di Stato Sez. V sent. 2943 dell'11 maggio 2004

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, (Quinta Sezione)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
Sul ricorso in appello n.544/2002 proposto dalla Provincia di Treviso, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Manzi ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, via Confalonieri n.5;

CONTRO
F.lli Bonato di Bonato Enzo & C s.n.c. rappresentata e difesa dagli avv. ti Edgardo Benassi, Antonella Matronola ed Alberto Pagnoscin ed elettivamente domiciliata in Roma presso Antonella Matronola, via Aurelia n.35;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione terza, n.2228/2001;
Visto il ricorso con i relativi allegati ;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa ;
Udita alla pubblica udienza del 27 gennaio 2004 la relazione del Consigliere dottor Goffredo Zaccardi e uditi, altresì, gli avv.ti Manzi e, per delega dell’avv. Pagnoscin, l’avv. R. Izzo;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue :

FATTO
La sentenza indicata in epigrafe ha accolto il ricorso proposto in primo grado dalla Società attuale appellata per l’annullamento del decreto dirigenziale n. 57920 del 30 giugno 2000, con il quale era stata rilasciata l’autorizzazione all’esercizio della discarica di 2° categoria tipo A situata nel Comune di Roncade con la prescrizione del divieto di conferimento in tale discarica di rifiuti contenenti amianto, nonché della deliberazione della Giunta Provinciale di Treviso n. 264 del 12 giugno 2000 che ha disciplinato lo smaltimento dei rifiuti contenenti amianto in discariche di 2° categoria tipo A.
Con i due provvedimenti impugnati la Provincia di Treviso aveva, in primo luogo, vietato il rilascio di ulteriori autorizzazioni allo smaltimento dei rifiuti qui considerati nelle discariche di 2° categoria tipo A ed, inoltre, l’integrazione dei rifiuti conferibili insieme con quelli contenenti amianto (delibera n. 264/2000) ed, in applicazione di tale delibera, aveva respinto per la parte in cui si chiedeva la possibilità di smaltire tali rifiuti nel lotto B della discarica di cui trattasi, la domanda di autorizzazione presentata dalla Società appellata,ricorrente in primo grado,.
La decisione qui in esame ha,essenzialmente, ritenuto che la Provincia di Treviso non fosse competente ad adottare un provvedimento generalizzato di divieto di autorizzazione in presenza di norme nazionali che consentono di smaltire i rifiuti in questione nelle discariche della tipologia suddetta ed in ragione della attribuzione dei poteri pianificatori in materia alle Regioni e non alle Provincie (articoli 9 e 10 della legge 27 marzo 1992 n. 257 ed articolo 1 del DPR 8 agosto 1994). La medesima decisione ha accolto, altresì, la domanda di risarcimento del danno presentata da parte della Società ricorrente in quella sede ordinando all’Amministrazione provinciale di formulare una offerta al riguardo ai sensi dell’art. 35 del D.Lvo 31 marzo 1998 n. 80.
Nell’atto di appello sono confutate le considerazioni che hanno portato il primo giudice ad emettere le ricordate statuizioni e si chiede la riforma della sentenza .
La Società appellata si è costituita chiedendo il rigetto dell’appello e ribadendo le argomentazioni già espresse in primo grado ed accolte nella decisione in esame.

DIRITTO
1) L’appello è, ad avviso del Collegio, destituito di fondamento.
2) Appare pregiudiziale, e decisiva ai fini della definizione della controversia, la considerazione che la normativa nazionale vigente al momento di adozione degli atti impugnati, ed in particolare l’art. 6, terzo comma, del DPR 8 agosto 1994 n. 1073200, recante l’atto di indirizzo e coordinamento rivolto alle Regioni per la formazione dei piani di protezione e difesa dall’amianto, prevedeva esplicitamente lo smaltimento nelle discariche di 2° categoria di tipo A, dei rifiuti costituiti da sostanze o prodotti contenenti amianto legato in matrice cementizia e resinoide, a condizione che gli stessi provenissero da lavori di costruzione, demolizione e scavo e previa adozione di norme tecniche di gestione, condizioni che non è controverso ricorressero nel caso di specie.
In forza di tale disposizione un divieto generalizzato di smaltimento dei rifiuti contenenti amianto di cui si è detto non poteva essere disposto con atti amministrativi, necessariamente sottoordinati e vincolati al rispetto di norme regolamentari dettate nell’esercizio dello specifico potere di indirizzo del Governo sull’attività delle Regioni, norme dettate con il decreto presidenziale che si è richiamato.
Può essere utile ricordare, per completezza, che la disposizione statale in parola è stata abrogata solo con il D.Lvo 13 gennaio 2003, articolo 17, comma sesto, lett.d), ma la stessa norma abrogatrice ha fatto salva (commi primo, secondo e terzo) la facoltà dello smaltimento nelle discariche di 2° categoria di tipo A dei rifiuti contenenti amianto, con le caratteristiche tipologiche sopra indicate, fino al 16 luglio 2005 ed, inoltre, previa adozione dei necessari interventi di adeguamento delle discariche in parola alle previsioni del medesimo decreto presidenziale, anche successivamente.
Pertanto, posto che neanche la Regione o lo Stato (se non attraverso la modifica delle specifiche norme dettate con l’atto di indirizzo di cui al DPR 1073200/1994) potevano dettare prescrizioni in contrasto con la disciplina regolamentare di cui trattasi, appare chiaro che la Provincia di Treviso non era competente ad adottare gli atti impugnati.
Ciò nel duplice senso che non aveva alcun potere per modificare norme statali in materia di gestione dei rifiuti contenenti amianto ed, inoltre, che non era comunque la Provincia l’Ente deputato alla pianificazione delle attività “di protezione dell’ambiente, di decontaminazione, di smaltimento e di bonifica ai fini della difesa dai pericoli dell’amianto”, funzioni espressamente riservate alle Regioni dall’articolo 10 della legge 257/1992.
Con tale disposizione infatti alle Regioni sono state attribuite, nel quadro della funzione di pianificazione qui evidenziata, le competenze per “la predisposizione di programmi per dismettere l’attività estrattiva dell’amianto e realizzare la relativa bonifica dei siti” (comma secondo lett.c)); “per l’individuazione dei siti che devono essere utilizzati per l’attività di smaltimento dei rifiuti di amianto” (comma secondo lett. d)) e per “il controllo delle attività di smaltimento e di bonifica relative all’amianto”.
La peculiarità delle funzioni attribuite alle Regioni è evidente se solo si tiene conto che i piani qui considerati sono adottati autonomamente e devono essere solo coordinati con i piani di organizzazione dei servizi di smaltimento dei rifiuti (art. 10, comma terzo) ed, ancora, che in caso di inerzia delle Regioni è il Governo che interviene in via sostitutiva (art. 10, comma quarto).
Il complesso di tali disposizioni consente di ritenere che il legislatore abbia inteso prevedere per lo smaltimento dei rifiuti contenenti amianto un regime speciale, in deroga alle norme ordinarie in materia di gestione dei rifiuti, con la conseguenza che tale regime è rimasto in vigore nelle sue componenti essenziali anche dopo la riforma di cui al DPR 5 febbraio 1997 n. 22 e che, pertanto,costituisce una regolamentazione specifica della materia rispetto alla quale non determinano modifiche o integrazioni le disposizioni di carattere generale concernenti la competenza degli Enti territoriali in materia anche ambientale.
E’ in forza di tale considerazione che non appare rilevante indagare se le disposizioni sulle competenze provinciali in materia ambientale (ora indicate nell’art. 19 del D.Lvo 267/2000), ovvero le norme del DPR 22/1997 (art. 20) che attengono alle competenze delle Provincie in materia di rifiuti, ovvero ancora la legge regionale n. 3 del 21 gennaio 2001 che si occupa della materia, potessero radicare una competenza di tali Enti che consentisse di disporre modifiche così significative del regime di smaltimento dei rifiuti contenenti amianto.
In ogni caso è utile precisare che anche tali disposizioni, che come si è detto non hanno la forza per modificare il regime giuridico di disciplina dei rifiuti contenenti amianto, non sorreggono a sufficienza la tesi della Provincia di Treviso.
In primo luogo si tratta di competenze amministrative soggette al rispetto delle norme primarie e secondarie dettate per disciplinare la materia .
In secondo luogo le attribuzioni in materia di programmazione ed organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale contemplate dall’art. 20 del DPR 22/ 1997 (sulle quali si fonda principalmente la tesi difensiva della Provincia appellante) si pongono in posizione subordinata, integrativa ed attuativa sia del potere regionale di predisporre i piani regionali di gestione dei rifiuti che, a maggior ragione, del potere statale di “determinare la disciplina delle attività di recupero dei prodotti di amianto” e di individuare le tipologie di rifiuti “ che per comprovate ragioni tecniche, ambientali ed economiche possono essere smaltiti in discarica” (art. 18, comma seconda, lett. b) ed l) del DPR 22/1997) ed, in ogni caso, non potrebbero assumere – senza violare l’assetto istituzionale delle competenze in materia-la funzione di prevedere divieti specifici di attività consentite a livello normativo dovendo soltanto, di tali attività, programmare ed organizzare in concreto, la esecuzione (in particolare articoli 5 e 20 del DPR 22/1997).
Tale quadro normativo di riferimento è, poi, confermato dalle disposizioni della legge provinciale n.3 del 20 gennaio 2001 che riserva alle province solo compiti di pianificazione per la gestione dei rifiuti urbani nonchè le attribuzioni relative al rilascio delle autorizzazioni per lo smaltimento, il recupero ed il conferimento in discarica dei rifiuti.
In materia di disciplina dei rifiuti contenenti amianto è, quindi, lo Stato che può dettare le condizioni per lo smaltimento in discarica mentre alla regione spettano attribuzioni di pianficazione ed alle provincie compiti attuativi del quadro normativo così delineato.
Né vale il richiamo al principio di sussidiarietà che non è violato proprio perché il legislatore ha ritenuto, correttamente a giudizio del Collegio, che il problema della gestione dei rifiuti contenenti amianto superasse, per complessità ed ampiezza, il livello decisionale provinciale .
3) Appare al Collegio da condividere anche la statuizione della sentenza appellata in ordine al riconoscimento del risarcimento del danno patito dalla Società appellata per non aver potuto avviare, come invece era consentito dalle disposizioni dell’ordinamento di settore, l’attività di smaltimento per il cui esercizio aveva titolo ad essere autorizzata .
L’elemento soggettivo è ravvisabile nella violazione di norme che, sia pure in un quadro complesso ed articolato, non consentivano alla Provincia di modificare norme statali che regolavano in modo puntuale il rilascio delle autorizzazioni per lo smaltimento in discarica dei rifiuti contenenti amianto. Né ovviamente poteva avere influenza la particolarità della situazione evidenziata in essere nella provincia di Treviso dovuta, in ogni caso, ad un comportamento della Provincia stessa.
Per quel che concerne la quantificazione del danno è equilibrata la decisione assunta dal primo giudice nel rimettere alle due parti la definizione dell’entità del danno subito dalla Società appellante a tenore dell’art. 35 del D.Lvo 31 marzo 1998 n.80.
La vicenda, successiva al presente giudizio, relativa al rilascio della autorizzazione di cui trattasi alla Società appellante non ha altro rilievo se non quello di limitare il periodo temporale del danno risarcibile in relazione al verificarsi di fatti che, per loro effetto diretto, avrebbero comunque impedito l’inizio dell’attività di cui trattasi.
4) Alla stregua delle considerazioni che precedono l’appello è respinto mentre sussistono ragioni per compensare tra le parti integralmente le spese di giudizio.
PQM
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello di cui in epigrafe lo rigetta con conferma della sentenza appellata.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso, addì 27 gennaio 2004, in camera di consiglio, con l’intervento di:
Agostino Elefante Presidente,
Rosalia Pietronilla Bellavia consigliere,
Corrado Allegretta consigliere,
Goffredo Zaccardi consigliere est.,
Marzio Branca consigliere.