La responsabilità estesa del produttore quale asse portante dell’economia circolare nella normativa comunitaria e nel d.lgs. n. 116/2020
di Gianfranco AMENDOLA
pubblicato su Diritto e Giurisprudenza Agraria Alimentare e dell'Ambiente n. 1\2021 si ringraziano Autore ed Editore.
1. Premessa generale. - 2. La responsabilità estesa del produttore nella direttiva rifiuti 851/2018 ed il suo recepimento con d.lgs. n. 116/2020. - 3. Responsabilità estesa del produttore e imballaggi.
1. - Premessa generale. Il piano d’azione per l’economia circolare adottato dalla Commissione Juncker nel 2015 definisce misure volte a guidare l’economia dell’UE verso un percorso circolare e ad aiutare l’Unione a diventare leader mondiale di questa transizione. Il piano comprende misure per modificare i modelli di consumo e di produzione, imperniandosi sulla progettazione dei prodotti (durabilità, riparabilità, riutilizzo e riciclabilità), sulla gestione dei rifiuti (prevenzione, riciclaggio dei materiali, recupero dell’energia e prevenzione dello smaltimento in discarica) e sulla sensibilizzazione dei consumatori1 .
In questo quadro, nel 2018 venivano apportate sostanziose modifiche alla direttiva rifiuti del 2008 sul presupposto che «la valutazione del ciclo di vita dei prodotti dovrebbe diventare la norma e il quadro normativo della progettazione ecocompatibile – finalizzato ad aumentare l’efficienza dei prodotti per ridurre il consumo di energia e di risorse – dovrebbe essere il più possibile ampliato» 2. Più in particolare, come si legge nei ‘considerando’ della nuova direttiva 2018/851, «al fine di creare un’autentica economia circolare, è necessario adottare misure aggiuntive sulla produzione e il consumo sostenibili, concentrandosi sull’intero ciclo di vita dei prodotti in modo da preservare le risorse e fungere da “anello mancante”. L’uso più efficiente delle risorse garantirebbe anche un considerevole risparmio netto alle imprese, alle autorità pubbliche e ai consumatori dell’Unione, riducendo nel contempo le emissioni totali annue dei gas a effetto serra», aggiungendo che «dovrebbero essere rafforzati gli obiettivi della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativi alla preparazione per il riutilizzo e al riciclaggio dei rifiuti, affinché riflettano più incisivamente l’ambizione dell’Unione di passare a un’economia circolare».
Rafforzamento che veniva attuato con l’art. 11 (Preparazione per il riutilizzo e riciclaggio) della direttiva 2018/851, fissando nuovi obiettivi con scadenze tra il 2020 e il 2035 3.
La «responsabilità estesa del produttore del prodotto» 4 costituisce l’asse portante di questi obiettivi di economia circolare perseguiti dalla UE con l’intento di prolungare la vita dei prodotti (es. con il riutilizzo), ovvero di farli durare (es. con la riparazione) o di ritornare in vita (es. con il riciclaggio, anche multiplo); evitando, quindi, la formazione di rifiuti nel rispetto dei princìpi di precauzione e di tutela della salute e dell’ambiente 5 nonché dei criteri di priorità nella gestione dei rifiuti 6.
A tal fine, la normativa comunitaria attribuisce al produttore del prodotto la responsabilità finanziaria o quella finanziaria e operativa della gestione della fase del ciclo di vita in cui il prodotto diventa un rifiuto, incluse le operazioni di raccolta differenziata, di cernita e di trattamento, precisando che la responsabilità finanziaria non deve superare i costi necessari per la prestazione di tali servizi, che sono ripartiti in modo trasparente tra gli attori interessati, inclusi i produttori di prodotti, i sistemi collettivi che operano per loro conto e le autorità pubbliche. Pertanto, i produttori del prodotto, ovvero i sistemi collettivi, determinano il contributo ambientale da corrispondere per assicurare la copertura dei costi di gestione del rifiuto da essi generato 7.
2. - La responsabilità estesa del produttore ne lla direttiva rifiuti 851/2018 ed il suo recepimento con d.lgs. n. 116/2020. Come abbiamo detto, la responsabilità estesa del produttore del prodotto costituisce l’asse portante della strategia comunitaria per l’economia circolare8 e pertanto viene ampiamente considerata nella legge che delegava il Governo a dare attuazione alle direttive su rifiuti ed imballaggi del 2018 9.
L. 4 ottobre 2019, n. 117. Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea - Legge di delegazione europea 2018 .
Princìpi e criteri direttivi per l’attuazione della direttiva (UE) 2018/851, che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti, e della direttiva (UE) 2018/852, che modifica la direttiva 1994/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio.
«1. Nell’esercizio della delega per l’attuazione della direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, e della direttiva (UE) 2018/852 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, il Governo è tenuto a seguire, oltre ai princìpi e criteri direttivi generali di cui all’articolo 1, comma 1, anche i seguenti princìpi e criteri direttivi specifici:
a ) riformare il sistema di responsabilità estesa del produttore, in attuazione delle disposizioni di cui all’articolo 1 della direttiva (UE) 2018/851 e all’articolo 1 della direttiva (UE) 2018/852, nel rispetto delle seguenti indicazioni:
1) procedere al riordino dei princìpi generali di riferimento nel rispetto degli obiettivi ambientali, della tutela della concorrenza nonché del ruolo degli enti locali;
2) definire i modelli ammissibili di responsabilità estesa per i sistemi di gestione delle diverse filiere e stabilire procedure omogenee per il riconoscimento;
3) prevedere una disciplina sanzionatoria per ogni soggetto obbligato della filiera;
4) definire la natura del contributo ambientale, l’ambito di applicazione e le modalità di determinazione in relazione alla copertura dei costi di gestione, nonché prevedere adeguati sistemi di garanzia;
5) nel rispetto del principio di concorrenza, promuovere l’accesso alle infrastrutture di raccolta differenziata e selezione da parte dei sistemi di responsabilità estesa autorizzati, in condizioni di parità tra loro, ed estendere l’obbligo di raccolta all’intero anno di riferimento, indipendentemente dall’intervenuto conseguimento dell’obiettivo fissato;
6) prevedere, nell’ambito della responsabilità estesa, l’obbligo di sviluppare attività di comunicazione e di informazione univoche, chiare e immediate, ai fini della promozione e dello sviluppo delle attività di raccolta differenziata, di riutilizzo e di recupero dei rifiuti;
7) disciplinare le attività di vigilanza e controllo sui sistemi di gestione;
8) prevedere sanzioni proporzionate in relazione agli obiettivi di riciclo definiti a livello nazionale e dell’Unione europea».
In attuazione di questa delega, il d.lgs. n. 116/2020 provvedeva, con il nuovo art. 178 bis, d.lgs. n. 152/06 10, a recepire il testo dell’art. 8 della direttiva rifiuti con le modifiche del 201811 sulla responsabilità estesa del produttore, come risulta dallo schema seguente:
Come si vede, trattasi di trasposizione abbastanza fedele che rinvia a futuri decreti governativi la istituzione, anche su istanza di parte, di regimi di responsabilità estesa del produttore con i relativi requisiti da rispettare.
Viene, comunque, «fatta salva la responsabilità della gestione dei rifiuti di cui all’articolo 188, comma 1», secondo il quale (dopo il d.lgs. n. 116/2020) 12 «il produttore iniziale, o altro detentore, di rifiuti provvede al loro trattamento direttamente ovvero mediante l’affidamento ad intermediario, o ad un commerciante o alla loro consegna a un ente o impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti, o ad un soggetto addetto alla raccolta o al trasporto dei rifiuti, pubblico o privato, nel rispetto della Parte IV del presente decreto» 13. Così come «sono fatte salve le discipline di responsabilità estesa del produttore di cui agli articoli 217 e seguenti»; e cioè quelle già esistenti relative alla gestione degli imballaggi e di particolari categorie di rifiuti 14.
A questo proposito, l’art. 6, d.lgs. n. 116/2020 dispone che «i soggetti sottoposti a regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti prima dell’entrata in vigore del presente decreto legislativo si conformano alle disposizioni da esso dettate in materia di responsabilità estesa del produttore entro il 5 gennaio 2023», comunicando al Ministero le modifiche apportate a tal fine; con facoltà del Ministero di inserire le necessarie integrazioni.
Quanto ai requisiti da rispettare in materia di responsabilità estesa, essi, così come anticipato dai ‘considerando’ della direttiva, «dovrebbero ridurre i costi e migliorare l’efficacia, così come garantire pari condizioni di concorrenza, anche per le piccole e medie imprese e le imprese del commercio elettronico, e l’assenza di ostacoli al funzionamento del mercato interno. Essi dovrebbero inoltre contribuire a internalizzare i costi del fine vita includendoli nel prezzo del prodotto e incentivare i produttori, al momento della progettazione dei loro prodotti, a tenere conto in maggior misura della riciclabilità, della riutilizzabilità, della riparabilità e della presenza di sostanze pericolose in fase di progettazione. Nel complesso tali requisiti dovrebbero migliorare la governance e la trasparenza dei regimi di responsabilità estesa del produttore e limitare le possibilità che emergano conflitti di interesse tra le organizzazioni che attuano, per conto dei produttori di prodotti, gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa di questi ultimi e i gestori di rifiuti ai quali tali organizzazioni fanno ricorso. I requisiti dovrebbero applicarsi ai regimi di responsabilità estesa del produttore nuovi e esistenti. È tuttavia necessario prevedere un periodo transitorio per quelli esistenti affinché i produttori possano adeguare le loro strutture e procedure ai nuovi requisiti. Le disposizioni relative alla responsabilità finanziaria dei produttori di prodotti introdotte nel novero dei requisiti generali minimi in materia di responsabilità estesa del produttore si dovrebbero applicare ferma restando la competenza delle autorità pubbliche per quanto riguarda la raccolta e il trattamento dei rifiuti urbani».
Ed è, quindi, su queste basi che l’art. 8 bis introdotto dalla direttiva rifiuti n. 851 del 2018 delinea, appunto i «requisiti generali minimi in materia di responsabilità estesa del produttore», trasposti nel d.lgs. n. 152/06 con l’art. 178 ter del d.lgs. n. 116/2020.
Rinviando allo schema pubblicato in appendice per un puntuale confronto tra il testo comunitario e quello italiano, sembra sufficiente, in questa sede, evidenziare che, in sostanza i principali requisiti che dovranno essere contenuti nei decreti governativi di attuazione riguardano:
a ) definizione ruoli e responsabilità;
b ) definizione degli obiettivi di gestione dei rifiuti;
c ) comunicazione e pubblicità dei dati su prodotti e su raccolta e trattamento dei rifiuti da essi derivati;
d ) copertura geografica della rete di raccolta (che non si limiti alle aree o ai segmenti più redditizi);
e ) idonei mezzi finanziari e organizzativi;
f ) meccanismi di autosorveglianza;
g ) contributo finanziario da versare e possibili deroghe condizionate;
h ) ecomodulazione dei contributi (adeguamento dei contributi versati dai membri del regime di responsabilità estesa, allo scopo di incentivare il riciclaggio);
i ) funzioni di vigilanza e controllo sul rispetto degli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa del produttore.
Ed è proprio con riferimento a quest’ultimo, importantissimo requisito 15 che occorre registrare la più rilevante novità introdotta dal nostro Paese.
Se, infatti, da un lato si rinvia ad un futuro decreto del Ministro dell’ambiente per la definizione delle modalità di vigilanza e controllo da parte dello stesso Ministero, dall’altro si istituisce un «Registro nazionale dei produttori» al quale i soggetti sottoposti ad un regime di responsabilità estesa del produttore sono tenuti ad iscriversi, trasmettendo, con modalità e tempi da dettagliare con il decreto sopra citato, una serie di dati, di rendiconti, di piani e di relazioni anche con riferimento all’entità del contributo ambientale.
Trattasi di novità che desta notevoli perplessità in quanto, in linea con i più recenti indirizzi del Ministero dell’ambiente, sembra ancora una volta – e proprio a proposito della fondamentale materia dei controlli – privilegiare una visione tutta burocratica, destinata ad operare soprattutto sulla carta, che scarica gli oneri sui privati rinviando ad un futuro totalmente incerto la definizione degli obblighi operativi dell’apparato pubblico.
Si noti che la mancata ottemperanza agli obblighi connessi con la istituzione del Registro viene punita con «una sanzione amministrativa pecuniaria da cinquecento euro a duemila euro, per i rifiuti non pericolosi, e da mille euro a tremila euro per i rifiuti pericolosi» (ridotta a un terzo in caso di iscrizione tardiva entro sessanta giorni); mentre «la mancata o incompleta trasmissione dei dati informativi con le tempistiche e le modalità ivi definite comporta l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da cinquecento euro a duemila euro per i rifiuti non pericolosi e da mille euro a tremila euro per i rifiuti pericolosi». Sanzione che, tuttavia, è esclusa se si tratta di «mera correzione di dati», mentre, se si tratta della trasmissione o dell’annotazione di dati incompleti o inesatti, si applica «solo nell’ipotesi in cui i dati siano rilevanti ai fini della tracciabilità, con esclusione degli errori materiali e violazioni formali» (art. 4, d.lgs. n. 116/2020).
In proposito, vale la pena di notare che, in realtà, questa è l’unica sanzione specifica prevista con riferimento agli obblighi connessi con la responsabilità estesa del produttore mentre, come abbiamo visto, la legge delega, proprio con riferimento alla responsabilità estesa del produttore, imponeva al Governo di «prevedere una disciplina sanzionatoria per ogni soggetto obbligato della filiera» con «sanzioni proporzionate in relazione agli obiettivi di riciclo definiti a livello nazionale e dell’Unione europea».
3. - Responsabilità estesa del produttore e imballaggi. L’introduzione, nella direttiva sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio del 1994, di valori-obiettivo di riciclaggio vincolanti per gli imballaggi di plastica, aveva già indotto molti Stati membri a prevedere un regime di responsabilità estesa del produttore allo scopo di:
- responsabilizzare i produttori per i costi di fine vita degli imballaggi, onde incoraggiare una progettazione migliore per ridurre tali costi (imballaggi più leggeri, riciclabilità più elevata…);
- migliorare i tassi di riutilizzo e riciclaggio;
- ridurre il costo della gestione dei rifiuti per le amministrazioni comunali (e i contribuenti), trasferendolo su produttori e consumatori (dal momento che il contributo per i regimi di responsabilità estesa del produttore è internalizzato nel prezzo del prodotto).
Negli ultimi anni questa tendenza veniva ripetutamente incentivata a livello comunitario in quanto, come rilevato dalla Commissione UE, «regimi di responsabilità estesa del produttore ben congegnati possono svolgere un ruolo essenziale nel fornire i finanziamenti necessari. In alcuni Paesi con tassi di riciclaggio molto alti, per esempio, la maggior parte dei costi della raccolta differenziata e del riciclaggio dei rifiuti di imballaggio è finanziata mediante contributi versati dai produttori», aggiungendo che «oltre ad essere una fonte di finanziamento, la responsabilità estesa del produttore può fornire alle imprese incentivi economici affinché sviluppino prodotti di plastica più sostenibili. Se ben concepiti e attuati in tutta Europa, i regimi di responsabilità estesa del produttore potrebbero contribuire a migliorare l’efficienza del processo di riciclaggio, incoraggiare la progettazione in funzione del riciclaggio, ridurre i rifiuti e il loro abbandono nell’ambiente e incentivare il dialogo tra produttori, autorità locali e imprese di riciclaggio». Ed infatti, «nella sua proposta di revisione della legislazione in materia di rifiuti, la Commissione mira a promuovere tale modello e a renderlo più efficace attraverso requisiti minimi comuni, sulla base delle migliori prassi esistenti. Per garantire il corretto funzionamento dei regimi di responsabilità estesa del produttore e sostenere gli investimenti nel riciclaggio, la Commissione fornirà orientamenti su come garantire un’efficace modulazione dei contributi versati dai produttori, in particolare per gli imballaggi. Ad esempio, l’“eco-modulazione” di tali contributi può produrre risultati solo se garantisce un ritorno finanziario in cambio di scelte più sostenibili nella progettazione dei prodotti». Peraltro – conclude la Commissione – «un maggiore riciclaggio della plastica utilizzata in agricoltura (come i film pacciamanti o le serre di plastica) può contribuire a ridurne la dispersione nell’ambiente. A tal fine, i regimi di responsabilità estesa del produttore si sono rivelati efficaci in diversi Paesi. Anche i regimi di responsabilità estesa del produttore a livello nazionale possono contribuire a finanziare iniziative volte ad arginare l’abbandono di rifiuti di plastica nell’ambiente. I sistemi di cauzione-rimborso mirati possono contribuire a tal fine e promuovere il riciclaggio e hanno già consentito a diversi Paesi di raggiungere elevati tassi di raccolta per i contenitori di bevande» 16.
E pertanto, la direttiva (UE) n. 852 del 30 maggio 2018 che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, seguendo la stessa impostazione, già nei ‘considerando’ evidenziava che «gli Stati membri dovrebbero adottare misure per promuovere la diffusione degli imballaggi riutilizzabili e per conseguire una riduzione del consumo di imballaggi non riciclabili e di imballaggi eccessivi», aggiungendo che «le norme relative alla responsabilità estesa del produttore, di cui alla direttiva 2008/98/CE, dovrebbero applicarsi ai regimi di responsabilità estesa del produttore per i produttori di imballaggi». Di conseguenza, modificava l’art. 7, sancendo che «gli Stati membri garantiscono che, entro il 31 dicembre 2024, siano stabiliti regimi di responsabilità estesa del produttore per tutti gli imballaggi, conformemente all’articolo 8 e all’articolo 8 bis della direttiva 2008/98/CE» (comma 2).
In Italia, come abbiamo visto, restano valide (nuovo art. 178 bis ), quindi, le discipline di responsabilità estesa del produttore già esistenti per gli imballaggi, di cui agli artt. 217 e ss., d.lgs. n. 152/06 i cui criteri di gestione subiscono, tuttavia, alcune variazioni.
Infatti, il d.lgs. n. 116/2020 modifica l’art. 219 sia con il richiamo espresso alla gerarchia dei rifiuti sia – in armonia con i requisiti generali in materia di responsabilità estesa del produttore (art. 178 ter, sopra riportato) –, aggiungendo, al terzo comma, che:
«L’attività di gestione integrata dei rifiuti di imballaggio rispetta i seguenti princìpi:
a ) individuazione degli obblighi di ciascun operatore economico, garantendo che i costi di cui all’articolo 221, comma 10, del presente decreto siano sostenuti dai produttori e dagli utilizzatori in proporzione alle quantità di imballaggi immessi sul mercato nazionale, a tal fine promuovendo per tali soggetti e i relativi sistemi di responsabilità estesa del produttore, nel rispetto del principio di concorrenza, l’accesso alle infrastrutture di raccolta e selezione, in condizioni di parità tra loro, e che i Comuni ovvero gli Enti di governo d’ambito territoriale ottimale, ove costituiti ed operanti, organizzino la raccolta differenziata;
b ) promozione di strumenti di cooperazione tra i soggetti pubblici e privati;
c ) informazione agli utenti finali degli imballaggi ed in particolare ai consumatori. Dette informazioni riguardano:
1) i sistemi di restituzione, di raccolta e di recupero disponibili;
2) il ruolo degli utenti finali di imballaggi e dei consumatori nel processo di riutilizzazione, di recupero e di riciclaggio degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio;
3) il significato dei marchi apposti sugli imballaggi quali si presentano sul mercato;
d ) gli elementi significativi dei programmi di gestione per gli imballaggi ed i rifiuti di imballaggio, di cui all’articolo 225, comma 1, e gli elementi significativi delle specifiche previsioni contenute nei piani regionali ai sensi dell’articolo 225, comma 6 (…)».
Nello stesso quadro, il nuovo art. 219 bis («Sistema di riutilizzo di specifiche tipologie di imballaggi»), introdotto dal d.lgs. n. 116/2020, prescrive, tra l’altro, agli operatori economici di adottare misure volte ad assicurare l’aumento della percentuale di imballaggi riutilizzabili immessi sul mercato anche attraverso l’utilizzo di sistemi di restituzione con cauzione, nonché dei sistemi per il riutilizzo degli imballaggi.
A questo proposito, appare doveroso ricordare che recentemente la Corte dei conti europea 17 ha approfondito la problematica sull’efficacia dei regimi di responsabilità estesa per imballaggi adottati nei Paesi della UE, rilevando notevoli disparità nel livello di efficacia dei regimi e nell’ambito di applicazione della responsabilità dei produttori; evidenziando, peraltro, che, allo stato, per i produttori, il costo unitario del trattamento di fine vita è inferiore al costo effettivo del riciclaggio degli imballaggi di plastica e che la maggior parte dei regimi di responsabilità estesa impone ai membri di versare contributi in funzione del peso degli imballaggi di plastica che essi immettono sul mercato. «Ciò incoraggia i produttori a ridurre il peso degli imballaggi di plastica, al fine di ridurre i costi. Nell’Unione europea, ad esempio, il peso medio di una bottiglia da 500 ml di polietilene tereftalato (PET) è diminuito da 24 grammi nel 1990 a 9,5 grammi nel 2013. Un documento di lavoro dei servizi della Commissione rileva che una più ampia progettazione degli imballaggi di plastica in funzione della riciclabilità sta incontrando numerosi ostacoli legati ai processi di produzione, alle abitudini e alla mancanza di dialogo lungo la catena del valore, oltre che fra i vari attori. Tali circostanze possono esercitare un notevole impatto, dal momento che, secondo le stime, oltre l’80 per cento di tutti gli impatti ambientali connessi ai prodotti hanno origine nella fase di progettazione di un prodotto. In alcuni casi, gli imballaggi più leggeri possono risultare meno riciclabili a causa della loro struttura multistrato, che utilizza plastiche differenti per ottenere le stesse proprietà di un imballaggio monomateriale più spesso».
Di particolare interesse, in proposito, appare il richiamo alla modulazione dei contributi nel regime olandese di responsabilità estesa del produttore:
«Il fondo olandese per i rifiuti di imballaggio (Afvalfonds Verpakkingen) ha adottato sin dal 2019 un sistema di modulazione dei contributi per gli imballaggi di plastica. Applica un sistema di bonus con contributi inferiori (nel 2020 0,34 euro al chilogrammo, anziché 0,60 euro al chilogrammo) a favore delle imprese che utilizzano imballaggi di plastica rigida, caratterizzati da una buona riciclabilità e un valore di mercato positivo dopo la cernita, portando così a costi netti inferiori per Afvalfonds Verpakkingen. Per valutare il grado di riciclabilità degli imballaggi di plastica, Afvalfonds Verpakkingen impiega il controllo sul riciclaggio KIDV per gli imballaggi di plastica rigida, elaborato dall’Istituto dei Paesi Bassi per gli imballaggi sostenibili. Afvalfonds Verpakkingen remunera l’utilizzo di imballaggi con un buon livello di riciclabilità e non sanziona l’impiego di altri imballaggi.
La decisione di ricorrere a un regime di bonus, e non di bonus-malus, è stata dettata dal desiderio di inviare un segnale positivo al mercato e dalle difficoltà pratiche di applicare un sistema di malus, che avrebbe obbligato Afvalfonds Verpakkingen a effettuare minuziosi controlli tecnici su una vasta gamma di imballaggi di plastica, con costi considerevoli».
Per completezza, appare opportuno ricordare anche la direttiva (UE) 2019/904 del 5 giugno 2019 sulla «riduzione dell’incidenza di determinati prodotti di plastica sull’ambiente» che, già dai ‘considerando’, dopo aver premesso di essere «lex specialis rispetto alla direttiva 94/68/CE e alla direttiva 2008/98/CE», evidenzia, tra l’altro, che essa stabilisce «requisiti di responsabilità estesa del produttore in aggiunta a quelli di cui alla direttiva 2008/98/CE, come quello che impone ai produttori di taluni prodotti di plastica monouso di coprire i costi di rimozione dei rifiuti».
Nello stesso quadro, infine, è bene ricordare anche l’art. 226 quater introdotto nel d.lgs. n. 152/06 dalla l. 30 dicembre 2018, n. 145, sulle plastiche monouso 18.
APPENDICE
1 Commissione UE Bruxelles, 30 gennaio 2019 COM(2019) 22 final Documento di riflessione Verso un’Europa sostenibile entro il 2030.
2 Comunicazione della Commissione UE sull’attuazione del pacchetto sull’economia circolare: possibili soluzioni all’interazione tra la normativa in materia di sostanze chimiche, prodotti e rifiuti, Strasburgo, 16 gennaio 2018 COM(2018) 32 final.
3 Art. 11, direttiva 2018/851 (reso operativo per l’Italia con l’art. 181, d.lgs. n. 152/06 modificato dal d.lgs. n. 116/2020) «Preparazione per il riutilizzo e riciclaggio
(Omissis)
2. Al fine di rispettare le finalità della presente direttiva e avanzare verso un’economia circolare europea con un alto livello di efficienza delle risorse, gli Stati membri adottano le misure necessarie per conseguire i seguenti obiettivi:
a ) entro il 2020, la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio di rifiuti quali, come minimo, carta, metalli, plastica e vetro provenienti dai nuclei domestici, e possibilmente di altra origine, nella misura in cui tali flussi di rifiuti sono simili a quelli domestici, sarà aumentata complessivamente almeno al 50% in termini di peso;
b ) entro il 2020 la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio e altri tipi di recupero di materiale, incluse operazioni di colmatazione che utilizzano i rifiuti in sostituzione di altri materiali, di rifiuti da costruzione e demolizione non pericolosi, escluso il materiale allo stato naturale definito alla voce 17 05 04 dell’elenco dei rifiuti, sarà aumentata almeno al 70% in termini di peso;
c ) entro il 2025, la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio dei rifiuti urbani saranno aumentati almeno al 55% in peso;
d ) entro il 2030, la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio dei rifiuti urbani saranno aumentati almeno al 60% in peso;
e ) entro il 2035, la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio dei rifiuti urbani saranno aumentati almeno al 65% in peso».
4 Secondo le definizioni dell’art. 183, d.lgs. n. 152/06 (dopo le modifiche del d.lgs. n. 116/2020), ricalcate, ovviamente, dalla direttiva del 2018, per «produttore del prodotto» si intende «qualsiasi persona fisica o giuridica che professionalmente sviluppi, fabbrichi, trasformi, tratti, venda o importi prodotti» [lett. g)]; mentre il «regime di responsabilità estesa del produttore» comprende «le misure volte ad assicurare che ai produttori di prodotti spetti la responsabilità finanziaria o la responsabilità finanziaria e organizzativa della gestione della fase del ciclo di vita in cui il prodotto diventa un rifiuto» [lett. g bis)]; per «produttore di rifiuti» si intende, invece [lett. f)], «il soggetto la cui attività produce rifiuti e il soggetto al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione (produttore iniziale) o chiunque effettui operazioni di pretrattamento, di miscelazione o altre operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti rifiuti (nuovo produttore)».
5 Cfr. art. 177 (Campo di applicazione e finalità), d.lgs. n. 152/06 secondo cui (comma 4) «I rifiuti sono gestiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente e, in particolare:
a ) senza determinare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo, nonché per la fauna e la flora;
b ) senza causare inconvenienti da rumori o odori;
c ) senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse, tutelati in base alla normativa vigente».
6 Cfr. art. 179 (Criteri di priorità nella gestione dei rifiuti), d.lgs. n. 152/06, secondo cui (comma 1) «La gestione dei rifiuti avviene nel rispetto della seguente gerarchia:
a ) prevenzione;
b ) preparazione per il riutilizzo;
c ) riciclaggio;
d ) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia;
e ) smaltimento (…)».
7 Cfr. nuovo art. 237 (Criteri direttivi dei sistemi di gestione), d.lgs. n. 152/06 (introdotto da d.lgs. n. 116/2020):
«1. Al fine di migliorare la qualità dell’ambiente e per contribuire alla transizione verso un’economia circolare, i sistemi di gestione adottati favoriscono misure intese, in via prioritaria, a prevenire la produzione di rifiuti tenuto conto dell’obsolescenza programmata, nonché a incentivare il riciclaggio, la simbiosi industriale e altre forme di recupero, quindi, la riduzione dello smaltimento finale di tali rifiuti, tenendo conto dei princìpi di cui all’articolo 178 e dei criteri di cui all’articolo 179 del presente decreto legislativo. I Consorzi ovvero i sistemi di gestione in forma individuale o collettiva, di cui ai titoli II e III della parte IV del presente decreto legislativo, già istituiti ovvero riconosciuti ovvero in corso di riconoscimento, operano sull’intero territorio nazionale senza generare distorsioni della concorrenza, curano per conto dei produttori la gestione dei rifiuti provenienti dai prodotti che immettono sul mercato nazionale e dai prodotti importati in condizioni non discriminatorie, in modo da evitare ostacoli al commercio, adempiono ai propri obblighi senza limitare le operazioni di raccolta e di gestione nelle aree più proficue.
2. I sistemi di gestione adottati devono essere aperti alla partecipazione degli operatori economici interessati, assicurando il rispetto del principio di trasparenza e di non discriminazione, garantiscono la continuità dei servizi di gestione dei rifiuti sull’anno solare di riferimento, ancorché siano stati conseguiti gli obiettivi generali e specifici ad essi applicabili, nonché adeguata attività di informazione ai detentori di rifiuti sulle misure di prevenzione e di riutilizzo, sui sistemi di ritiro e di raccolta dei rifiuti anche al fine di prevenire la dispersione degli stessi.
3. I produttori del prodotto, dispongono dei mezzi finanziari ovvero dei mezzi finanziari e organizzativi della gestione del ciclo di vita in cui il prodotto diventa rifiuto; tale responsabilità finanziaria non supera i costi necessari per la prestazione di tali servizi; i costi sono determinati in modo trasparente tra gli attori interessati, inclusi i produttori di prodotti, i sistemi collettivi che operano per loro conto e le autorità pubbliche; a tal fine, i produttori del prodotto, ovvero i sistemi collettivi, determinano il contributo ambientale secondo le modalità di cui al comma 4.
4. Il contributo ambientale, determinato per tipologia, per unità o per peso del prodotto immesso sul mercato nazionale, assicura la copertura dei costi di gestione del rifiuto da esso generato in conformità ai princìpi di cui all’articolo 178, al netto degli introiti ricavati dal riutilizzo, dalla vendita delle materie prime ottenute dal prodotto, nonché da eventuali cauzioni di deposito non reclamate. Esso è modulato, ove possibile, per singoli prodotti o gruppi di prodotti simili, tenuto conto della loro durevolezza, riparabilità, riutilizzabilità e riciclabilità, nonché della presenza di sostanze pericolose, garantendo un approccio basato sul ciclo di vita del prodotto e il buon funzionamento del mercato interno. (…)
5. Il contributo è inoltre impiegato per accrescere l’efficienza della filiera, mediante attività di ricerca scientifica applicata all’ecodesign dei prodotti e allo studio di nuove tecnologie e sistemi innovativi per la gestione dei relativi rifiuti».
8 Pierobon, Nuova disciplina sui rifiuti: dalla responsabilità estesa del produttore, alla possenza gestionale e tariffaria dei servizi pubblici locali , in Azienditalia, 11/2020, 1786 ss. definisce la responsabilità estesa «la chiave nella toppa».
9 In realtà già l’art. 8 della direttiva rifiuti del 2008 prevedeva, come vedremo, la responsabilità estesa del produttore ma in modo generico.
10 Riportiamo il testo dell’art. 178 bis, d.lgs. n. 152/06 nella versione precedente il d.lgs. 116/2020:
Art. 178 bis. Responsabilità estesa del produttore (articolo introdotto dall’art. 3 del d.lgs. n. 205 del 2010)
«1. Al fine di rafforzare la prevenzione e facilitare l’utilizzo efficiente delle risorse durante l’intero ciclo di vita, comprese le fasi di riutilizzo, riciclaggio e recupero dei rifiuti, evitando di compromettere la libera circolazione delle merci sul mercato, possono essere adottati, previa consultazione delle parti interessate, con uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare aventi natura regolamentare, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, le modalità e i criteri di introduzione della responsabilità estesa del produttore del prodotto, inteso come qualsiasi persona fisica o giuridica che professionalmente sviluppi, fabbrichi, trasformi, tratti, venda o importi prodotti, nell’organizzazione del sistema di gestione dei rifiuti, e nell’accettazione dei prodotti restituiti e dei rifiuti che restano dopo il loro utilizzo. Ai medesimi fini possono essere adottati con uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministero dello sviluppo economico, le modalità e i criteri:
a ) di gestione dei rifiuti e della relativa responsabilità finanziaria dei produttori del prodotto. I decreti della presente lettera sono adottati di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze;
b ) di pubblicizzazione delle informazioni relative alla misura in cui il prodotto è riutilizzabile e riciclabile;
c ) della progettazione dei prodotti volta a ridurre i loro impatti ambientali;
d ) di progettazione dei prodotti volta a diminuire o eliminare i rifiuti durante la produzione e il successivo utilizzo dei prodotti, assicurando che il recupero e lo smaltimento dei prodotti che sono diventati rifiuti avvengano in conformità ai criteri di cui agli articoli 177 e 179;
e ) volti a favorire e incoraggiare lo sviluppo, la produzione e la commercializzazione di prodotti adatti all’uso multiplo, tecnicamente durevoli, e che, dopo essere diventati rifiuti, sono adatti ad un recupero adeguato e sicuro e a uno smaltimento compatibile con l’ambiente.
2. La responsabilità estesa del produttore del prodotto è applicabile fatta salva la responsabilità della gestione dei rifiuti di cui all’articolo 188, comma 1, e fatta salva la legislazione esistente concernente flussi di rifiuti e prodotti specifici.
3. I decreti di cui al comma 1 possono prevedere altresì che i costi della gestione dei rifiuti siano sostenuti parzialmente o interamente dal produttore del prodotto causa dei rifiuti. Nel caso il produttore del prodotto partecipi parzialmente, il distributore del prodotto concorre per la differenza fino all’intera copertura di tali costi.
4. Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
11 Riportiamo il testo dell’art. 8 nella versione della direttiva del 2008:
Art. 8. Responsabilità estesa del produttore
«1. Per rafforzare il riutilizzo, la prevenzione, il riciclaggio e l’altro recupero dei rifiuti, gli Stati membri possono adottare misure legislative o non legislative volte ad assicurare che qualsiasi persona fisica o giuridica che professionalmente sviluppi, fabbrichi, trasformi, tratti, venda o importi prodotti (produttore del prodotto) sia soggetto ad una responsabilità estesa del produttore.
Tali misure possono includere l’accettazione dei prodotti restituiti e dei rifiuti che restano dopo l’utilizzo di tali prodotti, nonché la successiva gestione dei rifiuti e la responsabilità finanziaria per tali attività. Tali misure possono includere l’obbligo di mettere a disposizione del pubblico informazioni relative alla misura in cui il prodotto è riutilizzabile e riciclabile.
2. Gli Stati membri possono adottare misure appropriate per incoraggiare una progettazione dei prodotti volta a ridurre i loro impatti ambientali e la produzione di rifiuti durante la produzione e il successivo utilizzo dei prodotti e ad assicurare che il recupero e lo smaltimento dei prodotti che sono diventati rifiuti avvengano in conformità degli articoli 4 e 13.
Tali misure possono incoraggiare, tra l’altro, lo sviluppo, la produzione e la commercializzazione di prodotti adatti all’uso multiplo, tecnicamente durevoli e che, dopo essere diventati rifiuti, sono adatti a un recupero adeguato e sicuro e a uno smaltimento compatibile con l’ambiente.
3. Nell’applicare la responsabilità estesa del produttore, gli Stati membri tengono conto della fattibilità tecnica e della praticabilità economica nonché degli impatti complessivi sociali, sanitari e ambientali, rispettando l’esigenza di assicurare il corretto funzionamento del mercato interno.
4. La responsabilità estesa del produttore è applicata fatta salva la responsabilità della gestione dei rifiuti di cui all’articolo 15, paragrafo 1, e fatta salva la legislazione esistente concernente flussi di rifiuti e prodotti specifici».
12 Si noti che il primo comma dell’art. 188, nella versione precedente le modifiche del d.lgs. n. 116/2020 conteneva anche la disposizione secondo cui «fatto salvo quanto previsto ai successivi commi del presente articolo, il produttore iniziale o altro detentore conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento, restando inteso che qualora il produttore iniziale o il detentore trasferisca i rifiuti per il trattamento preliminare a uno dei soggetti consegnatari di cui al presente comma, tale responsabilità, di regola, comunque sussiste». In dottrina, a questo proposito, ci permettiamo rinviare, anche per richiami, al nostro La Cassazione e il «giallo» dell’art. 188, d.lgs. 152/06 sulla responsabilità nella gestione dei rifiuti , in www.lexambiente.it, 10 aprile 2020.
13 In dottrina cfr., da ultimo, in proposito lo stimolante ed approfondito articolo di Paone, La responsabilità condivisa dei soggetti che effettuano la gestione dei rifiuti , in Lexambiente, Riv trim. dir. pen. amb., fasc. 3, 2020, 13 e ss.
14 Cfr. anche il nuovo testo dell’art. 227, secondo cui «fatte salve le disposizioni degli articoli 178 bis e 178 ter, ove applicabili, restano in vigore le disposizioni nazionali relative alle altre tipologie di rifiuti, ed in particolare quelle riguardanti: a) rifiuti elettrici ed elettronici: direttiva 2012/19/UE e direttiva 2011/65/UE e relativi decreti legislativi di attuazione 14 marzo 2014, n. 49 e 4 marzo 2014, n. 27, e direttiva (UE) 2018/849; b) rifiuti sanitari: decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 2003, n. 254; c) veicoli fuori uso: direttiva 2000/53/CE e relativo decreto legislativo di attuazione 24 giugno 2003, n. 209 e direttiva (UE) 2018/849; d) recupero dei rifiuti dei beni e prodotti contenenti amianto: decreto ministeriale 29 luglio 2004, n. 248; e) rifiuti di pile e accumulatori: direttiva 2006/66/CE e relativo decreto legislativo di attuazione 15 febbraio 2016, n. 27 e direttiva (UE) 2018/849».
15 Si ricorda che la legge delega demandava specificamente al Governo di «disciplinare le attività di vigilanza e controllo sui sistemi di gestione».
16 Comunicazione della Commissione UE su Strategia europea per la plastica nell’economia circolare, Strasburgo, 16 gennaio 2018 COM(2018) 28 final.
17 Corte dei conti Europea, L’azione della UE per affrontare il problema dei rifiuti di plastica , analisi n. 4 del 2020, n. 33 e ss.
18 Art. 226 quater, d.lgs. n. 152/06. Plastiche monouso.
«1. Ai fini di prevenire la produzione di rifiuti da prodotti di plastica monouso e di quella dei materiali di origine fossile, nonché di prevenire l’abbandono e di favorire la loro raccolta differenziata e il relativo riciclaggio di materia, nonché di facilitare e promuovere l’utilizzo di beni di consumo ecocompatibili coerentemente con gli obiettivi indicati nella comunicazione della Commissione europea “Strategia europea per la plastica nell’economia circolare”, COM(2018) 28 definitivo, i produttori, su base volontaria e in via sperimentale dal 1° gennaio 2019 fino al 31 dicembre 2023: a) adottano modelli di raccolta differenziata e di riciclo di stoviglie in plastica da fonte fossile con percentuali crescenti di reintroduzione delle materie prime seconde nel ciclo produttivo; b) producono, impiegano e avviano a compostaggio stoviglie fabbricate con bio-polimeri di origine vegetale; c) utilizzano entro il 31 dicembre 2023 biopolimeri, con particolare attenzione alle fonti di approvvigionamento nazionale, in modo massivo e in alternativa alle plastiche di fonte fossile per la produzione di stoviglie monouso.
2. Per le finalità e gli obiettivi di cui al comma 1 i produttori promuovono: a) la raccolta delle informazioni necessarie alla messa a punto di materie prime, processi e prodotti ecocompatibili e la raccolta dei dati per la costruzione di Life Cycle Assessment certificabili; b) l’elaborazione di standard qualitativi per la 1) determinazione delle caratteristiche qualitative delle materie prime e degli additivi impiegabili in fase di produzione; 2) determinazione delle prestazioni minime del prodotto durante le fasi di impiego, compreso il trasporto, lo stoccaggio e l’utilizzo; c) lo sviluppo di tecnologie innovative per il riciclo dei prodotti in plastica monouso; d) l’informazione sui sistemi di restituzione dei prodotti in plastica monouso usati da parte del consumatore.
3. Le informazioni di cui alla lettera d) del comma 2 riguardano in particolare: a) i sistemi di restituzione, di raccolta e di recupero disponibili; b) il ruolo degli utenti di prodotti di plastica monouso e dei consumatori nel processo di riutilizzazione, di recupero e di riciclaggio dei prodotti di plastica monouso e dei rifiuti di imballaggio; c) il significato dei marchi apposti sui prodotti di plastica monouso.
4. Al fine di realizzare attività di studio e verifica tecnica e monitoraggio da parte dei competenti istituti di ricerca, è istituito un apposito Fondo presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare con una dotazione di euro 100.000 a decorrere dall’anno 2019. Con successivo decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, sono individuate le specifiche modalità di utilizzazione del Fondo».
