T.A.R. Lazio (RM) Sez. I ter n. 4915 del 31 maggio 2011
Rifiuti. natura di rifiuto urbano o speciale

La semplice separazione meccanica della frazione secca dalla frazione umida di un rifiuto non può comportare il mutamento della natura del rifiuto da urbano a speciale, con conseguente sottrazione del ‘rifiuto speciale’ alla disciplina del ‘rifiuto urbano’.

N. 04915/2011 REG.PROV.COLL.
N. 01872/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1872 del 2011, proposto da Italcave S.p.a., rappresentata e difeso dagli avv.ti Giampaolo Sechi ed Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Studio Legale Studio Bdl in Roma, via Bocca di Leone, 78;

contro

Regione Puglia, rappresentata e difesa dall'avv. Nino Matassa, con domicilio eletto presso Studio Legale Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania (ARPAC) (non costituita);
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Protezione Civile - rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l'intervento di
ad adiuvandum, A. De Sarlo A. & C. S.a.s., rappresentata e difesa dall'avv. Pasquale Rago, con domicilio eletto presso Gabriella Rago in Roma, via Caio Mario n.7;

per l’annullamento
previa adozione di idonee misure cautelari,
- della nota prot. n. A00089/10-02-2011-n.1258 del 10 febbraio 2011, a firma congiunta del Dirigente dell’Ufficio Inquinamento e Grandi Impianti, del Dirigente del Servizio Gestione dei Rifiuti e Bonifiche e del Dirigente del Servizio Ecologia della Regione Puglia, inviata a mezzo telefax a Italcave S.p.A. in data 10 febbraio 2011, avente ad oggetto “Società Italcave Spa. Diffida cessazione conferimenti”;
- ove occorra, della nota prot. n. 6514/2011 del 22 febbraio 2011 a firma del Direttore Generale dell’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania (ARPAC), comunicata a mezzo telefax a Italcave S.p.A. in data 23 febbraio 2011, con la quale 1’ARPAC ha riscontrato la nota prot. n. A00089/l0-02-2011-n.1258 del 10 febbraio 2011 della Regione Puglia;
- ove occorra, della nota del 9 febbraio 2011, menzionata nella nota prot. n. A00089/10-02-2011-n.1258 del 10 febbraio 2011 della Regione Puglia, con la quale la Polizia Provinciale di Taranto ed il Comando dei Carabinieri per la Tutela dell’Ambiente - NOE di Lecce hanno comunicato alla Regione Puglia “l‘avvenuto accertamento del conferimento di rifiuti CER 19.12.12 provenienti dagli STIR di Tufino, Battipaglia e Giugliano della Regione Campania e derivanti dalla tritovagliatura di rifiuti urbani evidenziando, tra l’altro, la difformità di detti conferimenti rispetto alle previsioni definite dal Protocollo di Intesa stipulato tra Regione Puglia e Regione Campania in data 3 dicembre 2010 e dai successivi tavoli tecnici”;
- ove occorra, nei limiti dell’interesse di Italcave S.p.A. ed in via estremamente subordinata, del Protocollo di intesa tra la Regione Puglia e la Regione Campania del 3 dicembre 2010 e dei relativi atti regionali presupposti e conseguenti;
- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 maggio 2011 il dott. Roberto Proietti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Italcave S.p.A. gestisce, in forza della Determinazione del Dirigente del Servizio Ecologia della Regione Puglia n. 67 del 24 febbraio 2009 (recante l’autorizzazione integrata ambientale IPPC ai sensi del D.lgs. n. 59/2005) e della Determinazione del Dirigente del Servizio Ecologia della Regione Puglia n. 421 del 23 agosto 2010 (recante l’inquadramento in sottocategoria ex art. 7, comma 1, lett. c) del D.M. 3 agosto 2005 con deroga al parametro DOC per alcune tipologie di rifiuti) un impianto complesso di discarica per rifiuti speciali non pericolosi con annessa piattaforma di selezione ed inertizzazione, ubicato in Taranto, Contrada La Riccia, Giardinello.

In forza delle due determinazioni citate, Italcave S.p.A. è autorizzata a ricevere nella propria discarica, tra le diverse tipologie di rifiuti speciali non pericolosi, anche i rifiuti speciali contraddistinti e identificati con il codice CER 19.12.12 (come risulta dall’Allegato A alla Determinazione n. 67/2009, punto 5.1.c, recante l’indicazione dei codici CER smaltibili presso la discarica).

In base a quanto previsto dall’Allegato D) alla parte Quarta del D.Lgs. n. 152/2006 (recante l’elenco dei rifiuti, con indicazione dei codici CER, istituito conformemente all’articolo 1, lettera a), della Direttiva 75/442/CEE e all’articolo 1, paragrafo 4, della Direttiva 91/689/CEE) i rifiuti urbani sono contraddistinti da un codice CER a sei cifre che inizia con la serie 20, mentre i codici CER contrassegnati con la serie iniziale 19 identificano rifiuti non urbani, ma speciali. In particolare, i rifiuti il cui codice CER inizia con le cifre 19.12 consistono in rifiuti prodotti dal trattamento meccanico (ad esempio, selezione, triturazione, compattazione, riduzione in pellet) di altri rifiuti. Tra questi, il codice CER 19.12.10 contrassegna i “rifiuti combustibili (CDR: combustibile derivato da rifiuti)”; il codice CER 19.12.11 identifica “altri rifiuti (compresi materiali misti) prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti, contenenti sostanze pericolose”; il codice CER 19.12.12 contrassegna, infine, “altri rifiuti (compresi i materiali misti) prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti, diversi da quelli di cui alla voce 19.12.11”.

Nell’estate del 2010, a causa delle criticità nella gestione del ciclo dei rifiuti in Campania, l’Unità Operativa costituita nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento di Protezione Civile, per la chiusura dell’emergenza rifiuti in Campania, ha ritenuto di assumere una iniziativa volta ad alleggerire la pressione sulle discariche campane. L’Unità Operativa, con bando pubblicato sulla GURI n. 97 del 23 agosto 2010, ha indetto una gara d’appalto per l’affidamento a terzi, dietro corrispettivo a carico della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del servizio di trasporto e smaltimento “fuori Regione” di 61.000 tonnellate di rifiuti campani, qualificati come rifiuti speciali non pericolosi, contrassegnati con il codice CER 19.12.12, prodotti dagli STIR (Stabilimenti di Tritovagliatura e Imballaggio Rifiuti) della Regione Campania. Lo scopo perseguito dalla Protezione Civile era quello si smaltire i rifiuti speciali non pericolosi contrassegnati con il codice CER 19.12.12 (in quanto rifiuti speciali e non urbani) fuori dalla Regione Campania, previo accordo volontario, in regime di mercato, tra gli operatori economici dello smaltimento della Campania e quelli delle altre Regioni. Tuttavia, data la momentanea situazione di elevata criticità, la Protezione Civile ha ritenuto di dover intervenire per sostenere, con risorse pubbliche a carico della finanza statale, lo smaltimento extra-regionale dei rifiuti speciali con il codice CER 19.12.12, i quali avevano ormai intasato i siti di smaltimento campani, al fine di non rimettere soltanto al libero gioco del mercato il flusso in direzione di altre Regioni e di rendere certo lo smaltimento fuori regione almeno di un quantitativo minimo di tali rifiuti speciali.

La gara d’appalto si è conclusa con l’aggiudicazione in favore del Consorzio Interprovinciale Trasporti Ecoambientali (CITE) di Salerno il quale, in sede di offerta, ha indicato come impianti finali di smaltimento tre discariche per rifiuti speciali ubicate nella Regione Puglia, tra le quali (oltre alla discarica di Taranto gestita da Vergine Spa ed alla discarica di Grottaglie gestita da Ecolevante Spa) la discarica di Taranto gestita dalla ricorrente Italcave Spa.

A seguito dell’aggiudicazione della gara, la Regione Campania e la Regione Puglia hanno: - preso atto della circostanza che, nel frattempo, era entrato in vigore il D.l. n. 196 del 26 novembre 2010, il quale aveva sollecitato il Governo a promuovere, su base volontaria e consensuale, un accordo interregionale in sede di Conferenza Stato-Regioni per assicurare, a fini di solidarietà con la Regione Campania, una partecipazione delle altre Regioni, nel senso di accogliere nel proprio territorio una quota di rifiuti della Regione Campania; - tenuto conto che nella seduta del 29 novembre 2010 della Conferenza Stato-Regioni, era stato raggiunto un accordo interistituzionale di base per favorire l’accoglienza, in altre Regioni, almeno di una parte dei rifiuti campani; - conseguentemente, stipulato un Protocollo di intesa in data 3 dicembre 2010 con il quale hanno disciplinato, nella prospettiva di una leale collaborazione ispirata dal principio solidaristico, l’ingresso e lo smaltimento in Puglia di una parte di quei rifiuti che avevano formato oggetto della gara d’appalto indetta dalla Protezione Civile nell’agosto del 2010, ma non hanno stabilito alcuna disciplina o prescrizione relativamente a rifiuti diversi ed estranei alla citata gara d’appalto.

Con gli artt. 1 e 2 del Protocollo di intesa, le due Regioni hanno disciplinato i rifiuti che sarebbero stati trasportati in Puglia “dal Consorzio CITE quale aggiudicatario del servizio di smaltimento, incluso caricamento e trasporto, di cui al bando di gara pubblicato sul Supplemento della G.U. 5° Serie Speciale – Contratti pubblici n. 97 del 23 agosto 2010, di cui l’Unità Operativa è Stazione appaltante”, intendendosi per quest’ultima la “Unità Operativa costituita nell‘ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento di Protezione Civile per la chiusura dell’emergenza rifiuti in Campania” (art. 2, lett. b) e c) del Protocollo). La finalità del Protocollo è stata chiaramente individuata dalle parti affermando che “il presente Protocollo di intesa è stipulato al fine di individuare le modalità tecnico-operative di conferimento di 45.000 tonnellate di rifiuti speciali non pericolosi (CER 19.12.12 e/o CER 19.05.01) provenienti dagli impianti STIR di Tufino, Giugliano S. Maria C. V., Battipaglia e Caivano della Regione Campania presso gli impianti di discarica di rifiuti speciali nel territorio ubicati nel territorio della Regione Puglia”. Tra tali modalità tecnico-operative di conferimento delle suddette 45.000 tonnellate di rifiuti speciali non pericolosi di cui alla gara della Protezione Civile, il Protocollo di intesa prevedeva un ruolo attivo dell’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Regione Campania, con il supporto dell’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale nella Regione Puglia. Le due ARPA regionali, infatti, avrebbero dovuto effettuare dei controlli tecnici, non imposti come obbligatori dalla normativa ambientale vigente ma, ulteriori ed aggiuntivi rispetto agli standards fissati dalla legge in materia di rifiuti, al fine di incrementare la sorveglianza su tali flussi.

Tuttavia, il Protocollo di intesa non stabiliva una regola di esclusività del conferimento extraregionale ivi disciplinato, vietando l’ingresso in Puglia di rifiuti speciali con il codice CER 19.12.12 ulteriori e diversi rispetto al flusso delle 45.000 tonnellate disciplinate dal Protocollo. Ciò in quanto il Protocollo era solo finalizzato ad assicurare alla Regione Campania il sostegno e l’impegno della Regione Puglia per ricevere almeno le citate 45.000 tonnellate quale quota parte delle 61.000 tonnellate il cui servizio di smaltimento e trasporto extraregionale era stato posto in gara dall’Unità Operativa della Protezione Civile.

Essendo la discarica sita in Taranto e gestita dalla Italcave S.p.A. uno dei tre siti di smaltimento volontariamente individuati dal Consorzio in qualità di aggiudicatario della gara indetta dalla Protezione Civile nell’agosto del 2010, la Società ha cominciato, a partire dal mese di dicembre 2010, a ricevere nella propria discarica alcuni quantitativi di rifiuti speciali non pericolosi con codice CER 19.12.12 oggetto della gara d’appalto della Protezione Civile e, dunque, disciplinati dal Protocollo di intesa tra Regione Puglia e Regione Campania, in forza del contratto di smaltimento sottoscritto in data 11 dicembre 2010 con il Consorzio CITE.

Tuttavia, esercitando la propria libertà di iniziativa economica e imprenditoriale e muovendo dal principio fondamentale (fissato dalla normativa comunitaria e nazionale) della libera circolazione sul territorio nazionale dei rifiuti speciali non pericolosi (insuscettibile di limitazione da parte delle Regioni), Italcave S.p.A. ha sottoscritto dei contratti di smaltimento con operatori autorizzati della Campania per accogliere nella propria discarica, a prescindere dai quantitativi di rifiuti oggetto della gara d’appalto della Protezione Civile e del Protocollo di intesa, ed in via autonoma rispetto ad essi, ulteriori quantitativi di rifiuti speciali non pericolosi, sempre contrassegnati con il codice CER 19.12.12 e provenienti dagli STIR della Regione Campania. In particolare, si tratta delle appendici nn. 003 e 004 del 18 gennaio 2011 al contratto di smaltimento stipulato con CITE in data 11 dicembre 2010 (per rifiuti contrassegnati dal codice CER 19.12.12 provenienti dagli STIR di Giugliano e di Tufino) e del contratto di smaltimento sottoscritto in data 30 novembre 2010 con la ditta De Sarlo A. & C. Sas di Battipaglia, con le relative appendici e addenda (per rifiuti contrassegnati dal codice CER 19.12.12 provenienti dallo STIR di Battipaglia) (cfr. la consulenza tecnica a firma del Dr.Ghimenti).

Proprio sul conferimento nella discarica di Italcave S.p.A. dei suddetti rifiuti speciali non pericolosi con codice CER 19.12.12, in quanto fuori gara ed estranei al Protocollo di intesa, è sorta la contestazione da parte della Regione Puglia, poiché con nota del 9 febbraio 2011 la Polizia Provinciale di Taranto ed il Comando dei Carabinieri per la tutela dell’Ambiente NOE di Lecce, hanno comunicato all’Amministrazione regionale “l’avvenuto accertamento del conferimento di rifiuti CER 19.12.12 provenienti dagli STIR di Tufino, Battipaglia e Giugliano della Regione Campania e derivanti dalla tritovagliatura di rifiuti urbani evidenziando, tra l‘altro, la difformità di detti conferimenti rispetto alle previsioni definite dal Protocollo di Intesa stipulato tra Regione Puglia e Regione Campania in data 3 dicembre 2010 e dai successivi tavoli tecnici”. La Polizia Provinciale ed il NOE, in sostanza, hanno segnalato alla Regione che Italcave S.p.A. stava accettando nella propria discarica non solo i rifiuti di cui al Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010, ma anche ulteriori flussi di rifiuti speciali non pericolosi, tutti contrassegnati con il Codice CER 19.12.12, provenienti dagli STIR della Campania.

Sulla base di tale segnalazione, la Regione Puglia ha adottato la nota prot. n. A00089/10.02.2001-n.1258 del 10 febbraio 2011, recante ad oggetto “Società Italcave Spa. Diffida cessazione conferimenti”.

A parere della parte ricorrente, la suddetta nota regionale è formulata in maniera ambigua ed equivoca, non consentendo di trarre da essa un’unica interpretazione in quanto, da una parte, si sostiene che i rifiuti con codice CER 19.12.12 sarebbero assimilabili ai rifiuti urbani ai sensi di quanto stabilito dall’art. 6-ter della legge n. 123 del 2008 mentre, dall’altra, si afferma l’applicabilità dell’art. 1, comma 7, del D.l. n. 196 del 26 novembre 2010, convertito in legge con modificazioni dalla L.n. 1 del 24 gennaio 2011, ritenendo i rifiuti speciali non pericolosi aventi codici CER 19.12.12 conferibili esclusivamente nell‘ambito delle Intese stipulate tra Regione Puglia e Regione Campania. In sostanza, l’Amministrazione regionale ha ritenuto che ad Italcave S.p.A. sarebbe vietato accettare nella propria discarica rifiuti speciali non pericolosi con il codice CER 19.12.12, provenienti dagli STIR della Regione Campania, oltre il limite quantitativo di conferimenti cui si riferisce il Protocollo di intesa tra Regione Puglia e Regione Campania del 3 dicembre 2010.

La citata nota del 10 febbraio 2011 della Regione Puglia è stata inviata, tra gli altri, all’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania (ARPAC), la quale l’ha riscontrata con nota prot. n. 65 14/2011 del 22 febbraio 2011, avallando le tesi della Regione Puglia e affermando che, al di fuori di quanto previsto dal Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010, “i rifiuti eventualmente inviati in Puglia dai gestori degli impianti STIR non possono essere accettati, poiché violano il Protocollo del 3 dicembre 2010, a prescindere dal rispetto delle disposizioni normative generali … eventuali altri rifiuti partiti dagli STIR campani ed accettati nelle discariche pugliesi sono da considerarsi non conformi al Protocollo siglato tra Regione Puglia e Regione Campania in data 3 dicembre 2010”.

Ritenendo illegittime le determinazioni assunte dalla Regione Puglia e dall’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania (ARPAC), Italcave S.p.A. ha proposto ricorso dinanzi al TAR del Lazio avanzando le domande indicate in epigrafe.

La Regione Puglia e la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Protezione Civile, costituitesi in giudizio, hanno sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne hanno chiesto il rigetto.

L’Amministrazione regionale ha, inoltre, eccepito l’incompetenza territoriale del giudice adito.

E’ intervenuta in giudizio ad adiuvandum la De Carlo A. & C. S.a.s..

Con decreto presidenziale in data 4 marzo 2011 n. 842, confermato con ordinanza del 25 marzo 2011 n. 1071, il TAR ha accolto la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente.

Con successive memorie le parti hanno argomentato ulteriormente le rispettive difese.

All’udienza del 12 maggio 2011 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, va rilevato che la Regione Puglia ha eccepito l’incompetenza territoriale del Giudice adito, in favore del TAR Puglia, in quanto: - i provvedimenti impugnati sono emanati da amministrazioni pugliesi e producono i loro effetti unicamente all’interno della Regione Puglia; - il Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010 prevede che “Per qualsiasi controversia, di natura tecnica o amministrativa, riferita alla interpretazione ed alla esecuzione del presente protocollo di intesa, insorta in itinere o al termine delle attività oggetto del presente atto, le parti, concordemente, dichiarano competente il Foro di Bari” (art. 10).

Il Collegio ritiene che l’eccezione sia infondata in quanto l’art. 135, comma 1, lett. e), C.p.a., attribuisce alla competenza funzionale inderogabile del TAR del Lazio tutte le controversie di cui all’art. 133, comma 1, lett. p), C.p.a., tra le quali quelle “… comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti”.
In tale ambito rientra la vicenda oggetto di causa, caratterizzata dall’impugnazione di atti relativi al trasferimento e smaltimento di rifiuti con codice CER 19.12.12 dalla Regione Campania e la Regione Puglia e, quindi, va affermata la competenza del TAR del Lazio a giudicare la controversia.

2. Passando all’esame del merito della controversia, va rilevato che Italcave S.p.A. ha proposto un unico articolato motivo di ricorso per contestare gli atti impugnati, deducendo i seguenti vizi: erronea presupposizione in diritto, erronea e falsa interpretazione ed applicazione del Protocollo di intesa stipulato tra Regione Puglia e Regione Campania in data 3 dicembre 2010 e dell’art. 1, comma 7, del d.l. n. 196/2010, conv. in l.n. 1/2011; violazione dei principi dell’ordinamento comunitario e nazionale in materia di libera circolazione tra le diverse Regioni dei rifiuti speciali non pericolosi, con particolare riferimento all’art. 182 del d.lgs. n. 152/2006, all’art. 4-octies del d.l. n. 97/2008, conv. in l.n. 129/2008, all’art. 8 del d.lgs. n. 205/2010, alla direttiva 2008/98/CE, ai principi enunciati dalla Corte Costituzionale; violazione dell’art. 120 Cost.; violazione, erronea e falsa interpretazione ed applicazione dell’art. 6-ter del d.l. n. 90/2008, conv. in l.n. 123/2008, letto in combinato disposto con il sopravvenuto art. 4-novies del d.l. n. 97/2008, conv. in l.n. 129/2008.

2.1. In particolare, la ricorrente ha evidenziato l’ambiguità e la difficoltà di interpretazione dell’impugnata diffida della Regione Puglia, affermando l’erroneità dell’assimilazione dei rifiuti campani con codice CER 19.12.12 ai rifiuti urbani che, secondo la Regione Campania, sarebbe stata stabilita (nel pieno dello stato di emergenza in Campania) dall’art. 6-ter del D.l. n. 90/2008, conv. in L.n. 123/2008, con conseguente divieto (oltre che per i rifiuti urbani, anche) per i rifiuti speciali assimilati agli urbani, di smaltimento extraregionale, derogabile solo con un accordo tra Regioni (come previsto dall’art. 182, comma 3, del D.lgs. n. 152/2006). Pertanto, al di fuori di un accordo interregionale (quale, nella fattispecie, il Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010), sarebbe impossibile qualsiasi ulteriore e diverso conferimento extra-regionale.

A parere della Società ricorrente tale tesi è sbagliata in quanto è vero che l’art. 6-ter del D.l. n. 90 del 23 maggio 2008, nel testo introdotto dalla legge di conversione n. 123 del 14 luglio 2008, dopo aver qualificato e classificato alcuni rifiuti (tra i quali quelli con codice CER 19.12.12) come speciali, ha assimilato i rifiuti speciali con Codice CER 19.12.12, se provenienti dagli STIR campani, ai rifiuti urbani con codice CER 20.03.01 (corrispondente, ai sensi dell’Allegato D alla Parte Quarte del D.Lgs. n. 152/2006, ai “rifiuti urbani non differenziati”). Ma è anche vero che, in considerazione di quanto disposto dal comma 2 del citato articolo 6-ter, l’assimilazione dei rifiuti speciali con codice CER 19.12.12 ai rifiuti urbani con codice CER 20.03.01 è stata disposta dal legislatore esclusivamente “ai fini delle successive fasi di gestione” di quei rifiuti e, quindi, allo scopo di essere smaltiti, in deroga e per ragioni di emergenza, nel ciclo dei rifiuti interno alla Regione Campania, anche in discariche per rifiuti urbani (molto più numerose sul territorio rispetto alle discariche per rifiuti speciali), le quali, ordinariamente, non dovrebbero ricevere rifiuti speciali.

A conferma di ciò va considerato che le “successive fasi di gestione” dei rifiuti con codice CER 19.12.12, provenienti dagli STIR campani, trovano disciplina negli articoli 8 e 9 dello stesso D.l. n. 90/2008, i quali stabiliscono che “nelle more del funzionamento a regime del sistema di smaltimento dei rifiuti della regione Campania di cui al presente decreto e ferma restando la necessità di adottare misure di salvaguardia ambientale e di tutela igienico-sanitaria, è autorizzato l’esercizio degli impianti in cui i rifiuti aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 sono scaricati al fine di essere preparati per il successivo trasporto in un impianto di recupero, trattamento o smaltimento, e sono altresì autorizzati lo stoccaggio dei rifiuti in attesa dello smaltimento ed il deposito temporaneo limitatamente ai rifiuti aventi i medesimi codici sopra richiamati” (art. 8, comma 2, D.l. n. 90/2008); “allo scopo di consentire lo smaltimento in piena sicurezza dei rifiuti urbani prodotti nella regione Campania ….. è autorizzata la realizzazione, nel pieno rispetto della normativa comunitaria tecnica di settore, dei siti da destinare a discarica presso i seguenti comuni: ……” (art. 9, comma 1, del D.l. n. 90/2008); “gli impianti di cui al comma 1 sono autorizzati allo smaltimento dei rifiuti contraddistinti dai seguenti codici CER: 19.12.12; 19.05.01; 19.05.93; 20.03.01; 19.01.12; …” (art. 9, comma 2, del D.l. n. 90/2008).

Peraltro, l’art. 4-novies del D.l. 3 giugno 2008 n. 97 (Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonché in materia fiscale e di proroga di termini), ha precisato che “I rifiuti provenienti dagli impianti di selezione e trattamento di Caivano (NA), Tufino (NA), Giugliano (NA), Santa Maria Capua Vetere (CE), Avellino - località Pianodardine, Battipaglia (SA) e Casalduni (BN), ai fini delle successive fasi di gestione nell’ambito della regione Campania, sono sempre assimilati alla tipologia di rifiuti aventi codice CER 20.03.01”, confermando che, le “successive fasi di gestione”, ai cui fini l’art. 6-ter del decreto legge n. 90/2008 aveva stabilito l’assimilazione dei rifiuti speciali con Codice CER 19.12.12 ai rifiuti urbani con codice CER 20.03.01, erano da intendersi (non esterne, ma) interne al ciclo dei rifiuti della Regione Campania (anche perché gli artt. 8 e 9 del D.l. n. 90/2008 consentivano modalità peculiari di stoccaggio e deposito temporaneo ed abilitavano le costruende discariche per rifiuti urbani a ricevere anche i rifiuti speciali con il codice CER 19.12.12).

Ne consegue che è erroneo assimilare, ex comma 2 dell’articolo 6-ter del D.l. n. 90/2008, i rifiuti speciali con codici CER 19.12.12 a quelli urbani con codice CER 20.03.01 ai fini dello smaltimento extra-regionale.

2.2. A parere della Società ricorrente, la diffida impugnata va considerata erronea e, quindi, illegittima anche ove fosse da intendersi nel senso che - a prescindere dell’argomento dell’assimilazione ai rifiuti urbani - il Protocollo di intesa tra Regione Puglia e Regione Campania del 3 dicembre 2010, dovrebbe essere considerato quale unico titolo legittimante l’ingresso in Puglia di rifiuti speciali non pericolosi con codice CER 19.12.12 provenienti dalla Campania, con conseguente impossibilità di stipulare ed eseguire contratti di conferimento nell’esercizio della libertà di iniziativa economica, tra Italcave S.p.A. (in qualità di gestore di una discarica di rifiuti speciali regolarmente autorizzata a ricevere quelli con codice CER 19.12.12) e operatori della Regione Campania (altrettanto regolarmente autorizzati a conferirli).

Tale tesi risulta smentita dallo stesso testo del Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010, il quale non fissa la regola dell’esclusività, vietando ai gestori delle discariche pugliesi di rifiuti speciali di accettare questi ultimi ove provengano dalla Campania ma non facciano parte dell’oggetto della gara d’appalto sopra descritta, bandita della Protezione Civile. L’accordo stipulato tra la Regione Puglia e la Regione Campania ha un oggetto limitato, in quanto circoscritto a 45.000 tonnellate di rifiuti oggetto della gara aggiudicata dall’Unità Operativa nell’agosto del 2010, senza dettare ulteriori prescrizioni o divieti.

E, del resto, non avrebbe potuto essere diversamente, posto che l’art. 120, comma 1, Cost. vieta alle Regioni di “adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle cose e delle persone tra le regioni”, di “istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni” e di “limitare l‘esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale”. Tale norma è stata richiamata dalla Corte Costituzionale per dichiarare incostituzionali leggi regionali che avevano introdotto divieti, assoluti o anche relativi, all’ingresso, al transito o allo smaltimento nel territorio regionale di rifiuti speciali, pericolosi o non pericolosi, di provenienza extra-regionale (cfr. sentenze n. 161 del 21/4/2005; n. 62 del 29/1/2005; n. 505 del 4/12/2002; n. 335 del 19/10/2001; n. 281 del 14/7/2000; n. 10 del 23/1/2009).

In sostanza, per essere in linea con l’articolo 120 della Costituzione, il divieto di smaltimento extraregionale può applicarsi solo ai rifiuti urbani non pericolosi (in quanto smaltibili in discariche non specializzate e per questo più numerose all’interno della Regione in cui il rifiuto urbano è prodotto), ma non può sussistere con riferimento ai rifiuti speciali, pericolosi o non pericolosi, in quanto i suddetti rifiuti “necessitano di processi di smaltimento appropriati e specializzati”, e dunque per gli stessi vale “il diverso criterio, pure previsto dal legislatore, della specializzazione dell’impianto di smaltimento” (C. Cost. n. 335 del 19/10/2001 e n. 10 del 23/1/2009).

2.3. Questa linea è conforme anche al quadro della normazione comunitaria e nazionale in materia di rifiuti, delineato dalla Direttiva 2008/98/CE (cfr. il 32° Considerando e l’articolo 16), dal Codice dell’Ambiente e dalle norme emergenziali.
Al riguardo, va considerato che l’art. 182 del D.Lgs. n. 152/2006, al comma 3, stabilisce che “È vietato smaltire i rifiuti urbani non pericolosi in regioni diverse da quelle dove gli stessi sono prodotti, fatti salvi eventuali accordi regionali o internazionali, qualora gli aspetti territoriali e l’opportunità tecnico economica di raggiungere livelli ottimali di utenza servita lo richiedano”. Il divieto di smaltimento extraregionale salvo accordo interregionale, dunque, è istituto che il legislatore statale prevede solo per i rifiuti urbani. Per i rifiuti speciali, invece, il Codice dell’Ambiente non prevede divieti di circolazione extraregionale, evidentemente ritenendo che il principio dovesse essere quello della libertà di circolazione sul territorio nazionale, senza limitazioni geografiche o territoriali, dovendo il rifiuto speciale essere conferito in impianti appropriati e specializzati a prescindere dalla loro ubicazione.

La medesima linea ha seguito la legislazione statale eccezionale, introdotta per fronteggiare l’emergenza rifiuti in Campania, ed, in particolare, l’art. 4-octies del D.l. n. 97/2008, convertito in L.n. 129/2008 (Disposizioni in materia di trasferimento e smaltimento dei rifiuti nella regione Campania), che ha integrato e precisato quanto stabilito dalle precedenti disposizioni emergenziali di cui al D.l. n. 263/2006 e al D.l. n. 90/2008, da cui risulta che, fino alla cessazione dello stato di emergenza (intervenuta il 31 dicembre del 2009), il legislatore statale aveva scelto di riservare ai soli rifiuti urbani il divieto di smaltimento extraregionale salvo accordo interregionale, evitando di estendere tale disciplina ai rifiuti speciali.

La diffida della Regione Puglia del 10 febbraio 2011 richiama anche l’art. 1, comma 7, del D.l. n. 196/2010, convertito dalla L.n. 1/2011, ma neanche questa disposizione consente di giungere alle conclusioni cui è pervenuta l’Amministrazione regionale, perché la norma citata non stabilisce alcun divieto di smaltimento extraregionale di rifiuti speciali derogabile solo con accordo tra Regioni, ma tende a promuove (attraverso l’azione del Governo nazionale) accordi interregionali di solidarietà con la Campania ai fini dello smaltimento extra-regionale di rifiuti da questa ultima prodotti; non fissa regole di esclusività di tali (eventuali) accordi tra Regioni ai fini della legittimazione di conferimenti extra-regionali di rifiuti speciali, i quali non vengono né preclusi né limitati tanto in assenza quanto in presenza di tali accordi interregionali; si riferisce a conferimenti extra-regionali la cui necessità sorge ove si verifichi la non autosufficienza del sistema di gestione dei rifiuti urbani non pericolosi prodotti in Campania, tale da non poter essere risolta con le strutture e dotazioni esistenti nella stessa Regione e, quindi, gli accordi tra Regioni consentono lo smaltimento extra-regionale di rifiuti urbani prodotti in Campania, non già di rifiuti speciali, considerando, peraltro, che l’art. 182, comma 3, del D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce solo per i rifiuti urbani un divieto di smaltimento extra-regionale, derogabile solo attraverso accordi tra Regioni che, appunto, ex l’art. 1, comma 7, del D.l. n. 196/2010, il Governo è chiamato a promuovere e favorire.

2.4. Dal quadro normativo sopra delineato, deriva che al di fuori della gara d’appalto bandita dalla Protezione civile e del Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010, lo smaltimento extra regionale di ulteriori quantitativi di rifiuti speciali, non per iniziativa pubblica (come e accaduto nel caso della gara indetta dalla Protezione Civile nell’agosto 2010), ma per iniziativa privata, non a carico di risorse pubbliche statali, non può ritenersi limitato.

In via subordinata, la Società ricorrente ha chiesto l’annullamento del Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010 e degli atti regionali ad esso presupposti e conseguenti (tra i quali la delibera di ratifica della Giunta regionale pugliese n. 2744 del 7 dicembre 2010) ove interpretati nel senso prospettato dalla Regione Puglia nella diffida del 10 febbraio 2011.

2.5. Va considerato, infine, a parere della ricorrente, che la legislazione statale di natura eccezionale e derogatoria, introdotta per fronteggiare l’emergenza rifiuti in Campania, non è più applicabile al caso di specie, perché lo stato di emergenza dichiarato ai sensi dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, è cessato al 31 dicembre 2009 (cfr. art. 19 d.l. n. 90/2008), mentre tutti gli atti e i comportamenti che riguardano la vicenda oggetto di causa sono stati assunti e posti in essere successivamente a tale data, sicché è inutile richiamare la disciplina emergenziale per tentare di giustificare i provvedimenti impugnati.

3. La Regione Puglia ha contestato le censure avanzate dalla ricorrente depositando note e documenti, affermando l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

3.1. In particolare, l’Amministrazione regionale – richiamando la disciplina ordinaria ed eccezionale dettata in materia di rifiuti ed, in particolare, l’art. 182, d.lgs. n. 152/2006, l’art. 5, comma 3, d.l. n. 263/2006, l’art. 6-ter, comma 2, d.l. n. 90/2008, l’art. 4-octies, d.l. n. 97/2008 e l’art. 1, d.l. n. 196/2010 - ha affermato l’assimilazione dei rifiuti con codice CER 19.12.12 a quelli con codice CER 20.03.01 e la conseguente impossibilità di smaltirli al di fuori della Regione Campania, se non mediante un accordo interregionale ex art. 1, comma 7, d.l. n. 196/2010. In attuazione di tale disposizione è stato raggiunto un accordo interregionale nell’ambito della seduta della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano del 29 novembre 2010, e, conseguentemente, la Regione Puglia ha stipulato con la Regione Campania il Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010 “al fine di individuare le modalità tecnico operative di conferimento di 45.000 tonnellate di rifiuti speciali non pericolosi (CER 19.12.12 e/o CER 19.05.01) provenienti dagli impianti STIR di Tufino, Giugliano, S. Maria C.V., Battipaglia e Caivano della Regione Campania presso gli impianti di discarica di rifiuti speciali ubicati nel territorio della Regione Puglia” (rifiuti prodotti dagli STIR campani elencati all’art. 6, comma 1, del d.l. n. 90/2008, per i quali è prevista l’assimilazione, a prescindere dalle tipologie, alla disciplina dei rifiuti urbani non differenziati e, quindi, il divieto di conferimento extra-regionale in assenza di accordi istituzionali).

In tale Protocollo di Intesa si è tenuto conto del fatto che il 23 agosto 2010 l’Unità operativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della Protezione civile per la chiusura dell’emergenza rifiuti in Campania, aveva indetto bando di gara per l’appalto del servizio di smaltimento, incluso caricamento e trasporto, fuori Regione ed in territorio italiano, di 61.000 tonnellate di rifiuti speciali non pericolosi codice CER 19.12.12 (frazione umida tritovagliata) prodotta e stoccata negli Stabilimenti di Tritovagliatura e Imballaggio Rifiuti urbani (STIR) della Regione Campania, subordinndo l’offerta alla stipula di un Protocollo d’intesa fra Regione Campania e regione disponibile al ricevimento della predetta tipologia di rifiuti.

Quindi, non sarebbe stato consentito conferire extra-regione rifiuti solidi urbani o speciali non pericolosi provenienti dagli STIR campani, in mancanza o al di fuori specifici accordi stipulati tra la Regione Campania e le regioni disponibili ai conferimenti nel proprio territorio.

A tale conclusione – confermata dal Ministero dell’Ambiente con nota prot. n. 100 33/TRI/DI del 28 febbraio 2011 - si giunge anche sulla base dell’interpretazione della disciplina legislativa emergenziale contenuta nei dd.ll. n. 90 e 97 del 2008.

Peraltro, i rifiuti CER 19.12.12 provenienti dagli STIR campani non possono essere qualificati come “speciali”, ma vanno qualificati come “urbani” o “frazione di urbani”. Infatti, nessuna norma classifica i rifiuti con codice CER 19.12.12 come speciali, mentre la giurisprudenza ha precisato che tali rifiuti rientrano nel ciclo dei rifiuti urbani (cfr. Cass. Penale, Sez. III, 9 dicembre 2009, n. 46843: Tribunale di Milano, Ufficio GIP, 23 marzo 2006).

Tali considerazioni, peraltro, sembrano essere state condivise dalla stessa Regione Campania la quale ha concluso accordi analoghi al Protocollo di intesa impugnato, definendo i rifiuti aventi codice CER 19.12.12 provenienti dagli STIR campani, sostanzialmente, come ‘urbani’.

4. La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Protezione Civile, si è difesa in giudizio depositando documentazione relativa alla vicenda.

5. Con atto di intervento in data 23 aprile 2011 la De Carlo A. & C. S.a.s. è intervenuta in giudizio sostenendo le ragioni della Società ricorrente.

6. Il Collegio – ad un esame della controversia più approfondito rispetto a quello consentito nella fase cautelare – ritiene che il ricorso sia infondato per le ragioni di seguito esposte.
6.1. Alla valutazione delle censure proposte dalla Società ricorrente, occorre premettere un sintetico quadro normativo di riferimento.

Il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (recante il Codice dell’Ambiente) - Parte quarta – Titolo I – detta norme in materia di gestione dei rifiuti, prevedendo, tra l’altro: - il divieto di smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi in regioni diverse da quelle dove gli stessi sono prodotti, fatti salvi eventuali accordi regionali o internazionali, qualora gli aspetti territoriali e l'opportunità tecnico economica di raggiungere livelli ottimali di utenza servita lo richiedano (art. 182, comma 3); - il principio di autosufficienza e prossimità (art. 182-bis); - la classificazione dei rifiuti urbani e di quelli speciali (art. 184, commi 2 e 3 e All. D alla Parte IV del Codice dell’Ambiente).

La lettera n) del terzo comma dell’articolo 184 del Codice dell’Ambiente (che classificava nell’ambito dei ‘rifiuti speciali’ i rifiuti derivati dalle attività di selezione meccanica dei rifiuti solidi urbani) è stata soppressa dall'art. 2, comma 21-bis, del D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 e, quindi, i rifiuti derivati dalle attività di selezione meccanica dei rifiuti solidi urbani non possono essere più considerati e classificati quali rifiuti speciali, ma rientrano nell’ambito della classificazione dei rifiuti urbani.

In senso contrario non può essere richiamato l’Allegato D) alla Parte IV del Codice dell’Ambiente - recante l’Elenco dei rifiuti di cui alla Decisione della Commissione 2000/532/CE del 3 maggio 2000 – il quale indica i rifiuti urbani con un codice CER a sei cifre che inizia con la serie 20, mentre i codici CER contrassegnati con la serie iniziale 19 identificano rifiuti speciali. In particolare, i rifiuti il cui codice CER inizia con le cifre 19.12 consistono in rifiuti prodotti dal trattamento meccanico (ad esempio, selezione, triturazione, compattazione, riduzione in pellet) di altri rifiuti; tra questi, il codice CER 19.12.10 contrassegna i “rifiuti combustibili (CDR: combustibile derivato da rifiuti)”; il codice CER 19.12.11 identifica “altri rifiuti (compresi materiali misti) prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti, contenenti sostanze pericolose”; il codice CER 19.12.12 contrassegna, infine, “altri rifiuti (compresi i materiali misti) prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti, diversi da quelli di cui alla voce 19.12.11”.

Infatti, il citato Allegato D) prevede che ai rifiuti inclusi nell'elenco si applicano le disposizioni di cui alla direttiva 2008/98/CE, a condizione che non trovino applicazione le disposizioni di cui agli articoli 2, 5 e 7 della direttiva 2008/98/CE, ma precisa che il codice a sei cifre riferito a ciascun rifiuto è utile per identificare la ‘fonte che genera il rifiuto’ stesso e, quindi, per individuare la disciplina applicabile occorre, comunque, fare riferimento alla normativa primaria contenuta nel Codice dell’Ambiente. Quindi, è vero che il codice CER 19 individua rifiuti prodotti da impianti di trattamento dei rifiuti, impianti di trattamento delle acque reflue fuori sito, nonché dalla potabilizzazione dell'acqua e dalla sua preparazione per uso industriale, mentre il codice CER 20 individua Rifiuti urbani (rifiuti domestici e assimilabili prodotti da attività commerciali e industriali nonché dalle istituzioni) inclusi i rifiuti della raccolta differenziata, ma è chiaro che per qualificare e in concreto i rifiuti va tenuto conto di quanto stabilito dalla norma primaria contenuta dell’articolo 184, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 152/2006, che reca la puntuale classificazione dei rifiuti urbani e di quelli speciali.

In sostanza, per classificare i rifiuti oggetto di causa e individuare la disciplina agli stessi applicabile, occorre considerare che la lettera n) del terzo comma dell’articolo 184 del Codice dell’Ambiente è stata soppressa dall'art. 2, comma 21-bis, del D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, con la conseguenza che i rifiuti derivati dalle attività di selezione meccanica dei rifiuti solidi urbani (contraddistinti con il codice CER 19.12.12), in precedenza inclusi tra i rifiuti speciali, a seguito della citata modifica, devono essere considerati come rientranti tra i rifiuti urbani (contraddistinti con il codice CER 20).

Ciò appare in linea anche con quanto stabilito a livello comunitario con la Dir. 19-11-2008 n. 2008/98/CE (direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti) posto che applicare ad un determinato rifiuto una disciplina più stringente (quale quella relativa ai rifiuti urbani) rispetto ad altra (ed, in particolare, a quella avente ad oggetto determinati rifiuti speciali non pericolosi), è conforme alla ratio delle citate disposizioni comunitarie finalizzate a proteggere l'ambiente e la salute umana prevenendo o riducendo gli impatti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti.

Il Collegio, quindi, condivide l’orientamento giurisprudenziale indicato dall’Amministrazione regionale pugliese secondo il quale affermare che la semplice separazione meccanica della frazione secca dalla frazione umida di un rifiuto non può comportare il mutamento della natura del rifiuto da urbano a speciale, con conseguente sottrazione del ‘rifiuto speciale’ alla disciplina del ‘rifiuto urbano’. Altrettanto si giungerebbe alla conclusione irrazionale che ciò che non può essere smaltito e trasportato fuori Regione “intero” (il rifiuto urbano), possa poi essere smaltito e trasportato una volta “frazionato” (il rifiuto speciale con codice CER 19.12.12). In sostanza, a tal fine non può essere considerata decisiva l’attribuzione del codice CER 19.12.12, perché le operazioni di tritovagliatura (e, cioè, il trattamento che consiste in una operazione di pretrattamento composta di triturazione e vagliatura; la fase di triturazione serve a ridurre il volume dei rifiuti, mentre la vagliatura ha lo scopo di separare i diversi tipi di materiale, ad esempio, in base alla pesantezza, che compongono un determinato rifiuto) si pongono come preliminari rispetto a quella che sarà l’operazione compiuta di recupero o smaltimento cui il rifiuto deve essere sottoposto e non sono, quindi, utili, da sole, a cambiare la classificazione del rifiuto secondo l’origine. Affermare il contrario significherebbe consentire – mediante la semplice operazione meccanica e di riduzione del volume – di disattendere la normativa che disciplina la gestione dei rifiuti urbani, il principio di autosufficienza ed il divieto di smaltimento in regioni diverse da quella di produzione (cfr. Cass. Penale, Sez. III, 9 dicembre 2009, n. 46843: Tribunale di Milano, Ufficio GIP, 23 marzo 2006).

In conclusione, deve ritenersi che proprio considerazioni del genere espresso dalla richiamata giurisprudenza abbiano indotto il legislatore ad abrogare la lettera n) del terzo comma dell’articolo 184 del Codice dell’Ambiente (soppressa dall'art. 2, comma 21-bis, del D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4) sostanzialmente, facendo rientrare i rifiuti derivati dalle attività di selezione meccanica dei rifiuti solidi urbani (in precedenza inclusi tra i rifiuti speciali) nell’ambito della classificazione dei rifiuti urbani.

Le medesime considerazioni, peraltro, sembrano essere state sostanzialmente condivise dalla stessa Regione Campania la quale, con del. G.R. n. 899 del 14.12.2010, n. 942 del 21.12.2010 e n. 1002 del 30.12.2010, ha approvato accordi analoghi all’impugnato Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010, con le Regioni Emila-Romagna, Toscana e Lazio, per il conferimento nelle discariche delle tre Regioni di destinazione, di rifiuti aventi codice CER 19.12.12 provenienti dagli STIR campani, sostanzialmente, definendo tali rifiuti come ‘urbani’.

Lungo la stessa linea va considerato che anche nel bando di gara del 24 agosto 2010, relativo all’appalto bandito dal Dipartimento della Protezione civile, i rifiuti con codice CER 19.12.12 sono definiti ‘rifiuti urbani tritovagliati’.

6.2. Ciò posto, va considerata la disciplina emergenziale emanata per tentare di superare la situazione di criticità relativa al trattamento dei rifiuti in Campania, individuando le norme applicabili al caso di specie, partendo dal D.L. 9 ottobre 2006, n. 263 (recante Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania. Misure per la raccolta differenziata), il cui articolo 5 ha stabilito che “Fino alla cessazione dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani o speciali non pericolosi provenienti dalle attività di selezione, trattamento e raccolta dei rifiuti solidi urbani, che potranno essere destinati in via eccezionale fuori regione, sono utilizzate e messe in sicurezza le discariche già autorizzate o realizzate dal Commissario delegato-prefetto di Napoli, nonché le ulteriori discariche che il Commissario delegato può individuare per l'attuazione degli obiettivi fissati dal presente decreto. …” (comma 1), e che “Il trasferimento, in una regione nella quale è stato dichiarato lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti, di una parte dei rifiuti prodotti può essere disposto dal Commissario delegato, solo previa intesa con la regione interessata e comunque tenendo conto del livello di esaurimento delle discariche esistenti nel territorio della regione medesima” (comma 3-bis).

Con D.L. 23 maggio 2008, n. 90 (recante Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione) si è, poi stabilito che: - “Nelle more dell'espletamento delle procedure di valutazione di cui all'articolo 6, comma 1, è autorizzato, presso gli impianti ivi indicati, il trattamento meccanico dei rifiuti urbani, per i quali, all'esito delle relative lavorazioni, si applica in ogni caso, fermo quanto disposto dall'articolo 18, la disciplina prevista per i rifiuti codice CER 19.12.12, CER 19.12.02, CER 19.05.01, CER 19.05.03; presso i medesimi impianti sono altresì autorizzate le attività di stoccaggio e di trasferenza dei rifiuti stessi.I rifiuti aventi codice CER 19.05.03, previa autorizzazione regionale, possono essere impiegati quale materiale di ricomposizione ambientale per la copertura e risagomatura di cave abbandonate e dismesse, di discariche chiuse ed esaurite, ovvero quale materiale di copertura giornaliera per gli impianti di discarica in esercizio” (art. 6-ter, comma 1 - Disciplina tecnica per il trattamento dei rifiuti); - “Fermo quanto disposto dall'articolo 18, e in deroga alle disposizioni di cui all'allegato D alla parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, i rifiuti comunque provenienti dagli impianti di cui al comma 1 del presente articolo sono destinati ad attività di recupero ovvero di smaltimento secondo quanto previsto dagli allegati B e C alla parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, e, ai fini delle successive fasi di gestione, detti rifiuti sono sempre assimilati, per quanto previsto dall'articolo 184 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come modificato dall'articolo 2 del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4, alla tipologia di rifiuti avente codice CER 20.03.01” (art. 6-ter, comma 2 - Disciplina tecnica per il trattamento dei rifiuti); - “Fatte salve le intese ai sensi dell'articolo 5, comma 3, del decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290, fino alla cessazione dello stato di emergenza di cui all'articolo 19 del presente decreto, è vietato il trasferimento, lo smaltimento o il recupero di rifiuti in altre regioni” (art. 9, comma 7-bis - Discariche).

Con D.L. 3 giugno 2008, n. 97 (recante Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonché in materia fiscale e di proroga di termini) è stato stabilito che “Fatte salve le intese ai sensi dell’ articolo 5, comma 3, del decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290, fino alla cessazione dello stato di emergenza nella gestione dei rifiuti nella regione Campania, è vietato il trasferimento e lo smaltimento dei rifiuti urbani, esclusi quelli della raccolta differenziata inviati presso impianti per il riutilizzo, il riciclo o il recupero di materia, in altre regioni” (art. 4-octies Disposizioni in materia di trasferimento e smaltimento dei rifiuti nella regione Campania ); e che “I rifiuti provenienti dagli impianti di selezione e trattamento di Caivano (NA), Tufino (NA), Giugliano (NA), Santa Maria Capua Vetere (CE), Avellino - località Pianodardine, Battipaglia (SA) e Casalduni (BN), ai fini delle successive fasi di gestione nell’ambito della regione Campania, sono sempre assimilati alla tipologia di rifiuti aventi codice CER 20.03.01” (art. 4-novies Ulteriori disposizioni in materia di trattamento dei rifiuti e di impianti di termovalorizzazione).
Il D.L. 26 novembre 2010, n. 196 (recante Disposizioni relative al subentro delle amministrazioni territoriali della regione Campania nelle attività di gestione del ciclo integrato dei rifiuti), infine, ha previsto che “Fino alla completa realizzazione degli impianti necessari per la chiusura del ciclo integrato di gestione dei rifiuti nella regione Campania previsti dal decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, così come modificato dal presente decreto, ove si verifichi la non autosufficienza del sistema di gestione dei rifiuti urbani non pericolosi prodotti in Campania, tale da non poter essere risolta con le strutture e dotazioni esistenti nella stessa Regione, il Governo promuove, nell'ambito di una seduta della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, appositamente convocata anche in via d'urgenza, su richiesta della Regione, un accordo interregionale volto allo smaltimento dei rifiuti campani anche in altre regioni. L'attuazione del presente comma non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica” (art. 1, comma 7).

Dall’esame delle norme richiamate, emerge chiaramente che la disciplina emergenziale indicata non prevede eccezioni al principio di smaltimento intra-regionale dei rifiuti urbani, quali devono essere classificati quelli con codice CER 19.12.12, per le ragioni sopra descritte.

Ma, alla luce della richiamata legislazione emergenziale, le censure di parte ricorrente risultano infondate anche se si volesse affermare che i rifiuti con codice CER 19.12.12 devono seguire la disciplina dei rifiuti speciali non pericolosi.

Infatti, tentando di coordinare le disposizioni emergenziali richiamate e di applicarle correttamente al caso di specie, va evidenziato che già l’art. 5, commi 1 e 3, del d.l. n. 263/2006, consentiva lo smaltimento fuori dalla Regione Campania (oltre che dei rifiuti solidi urbani, anche dei rifiuti) speciali non pericolosi provenienti dalle attività di selezione, il trattamento e la raccolta dei rifiuti solidi urbani (e, quindi, dei rifiuti con codice CER 19.12.12) solo in via eccezionale e previa intesa con le regioni interessate.

Ciò è stato, sostanzialmente, confermato dalla normativa emergenziale successiva, in quanto l’art. 6-ter, comma 2, del d.l. n. 23 maggio 2008, n. 90, per tutte le tipologie di rifiuti provenienti dagli STIR campani e per ogni fase di gestione ad essi relativa, prevedendo l’assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani non differenziati (come confermato dal Ministero dell’Ambiente con nota prot. n. 100 33/TRI/DI del 28 febbraio 2011) e, quindi, fissando un divieto generale di trasporto extra regione. L’art. 4-novies, del d.l. n. n. 97/2008, conferma che tali rifiuti possono essere smaltiti solo nell’ambito della Regione Campania, in quanto tale disposizione va letta alla luce di quanto stabilito dall’art. 4-octies del medesimo decreto legge, il quale prevede che “Fatte salve le intese ai sensi dell’articolo 5, comma 3, del decreto legge 9 ottobre 2006, n. 263, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290, fino alla cessazione dello stato di emergenza nella gestione dei rifiuti nella regione Campania, è vietato il trasferimento e lo smaltimento dei rifiuti urbani, esclusi quelli della raccolta differenziata inviati presso impianti per il riutilizzo, il riciclo o il recupero di materia, in altre regioni”. Ne consegue che il trasferimento fuori regione è ammesso solo per i rifiuti oggetto raccolta differenziata inviati presso impianti per il riutilizzo, il riciclo o il recupero di materia, in altre regioni. L’art. 1, comma 7, del d.l. 26 novembre 2010, n. 196 (recante Disposizioni relative al subentro delle amministrazioni territoriali della regione Campania nelle attività di gestione del ciclo integrato dei rifiuti), infine, ha stabilito che fino alla completa realizzazione degli impianti necessari per la chiusura del ciclo integrato di gestione dei rifiuti nella regione Campania previsti dal d.l. n. 90/2008, in caso di non autosufficienza del sistema di gestione dei rifiuti urbani non pericolosi prodotti in Campania, tale da non poter essere risolta con le strutture e dotazioni esistenti nella stessa Regione, il Governo promuove, nell'ambito di una seduta della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, appositamente convocata anche in via d'urgenza, su richiesta della Regione, un accordo interregionale volto allo smaltimento dei rifiuti campani anche in altre regioni.
La Società ricorrente ha affermato, tra l’altro, che la legislazione statale di natura eccezionale e derogatoria, introdotta per fronteggiare l’emergenza rifiuti in Campania, non è più applicabile al caso di specie, perché lo stato di emergenza dichiarato ai sensi dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, sarebbe cessato al 31 dicembre 2009 (cfr. art. 19 d.l. n. 90/2008), mentre tutti gli atti e i comportamenti che riguardano la vicenda oggetto di causa sono stati assunti e posti in essere successivamente a tale data, sicché sarebbe inutile richiamare la disciplina emergenziale per tentare di giustificare i provvedimenti impugnati.

Se ciò fosse vero, sarebbe applicabile la disciplina ordinaria contenuta nel Codice dell’ambiente che, per le ragioni sopra espresse, non avrebbe consentito nel caso di specie di smaltire i rifiuti campani presso discariche della Regione Puglia. In sostanza, la formale cessazione al 31 dicembre 2009 dello stato di emergenza rifiuti in Campania, si rivela irrilevante perché non incide sul divieto di trasferimento fuori regione dei rifiuti urbani previsto dalla disciplina ordinaria dall’art. 182, comma 3, del d.lgs. n. 156/2006.

Peraltro, è dubbio che lo stato di emergenza sia effettivamente cessato perché il d.l. n. 196/2010 ha continuato a dare atto della perdurante situazione di elevata criticità nel settore dei rifiuti nella Regione Campania, confermando (seppure con qualche modifica che non assume particolare rilievo ai fini della controversia in esame) la perdurante vigenza della disciplina contenuta nel d.l. n. 90/2008, ivi compreso il secondo comma dell’articolo 6-ter di tale ultimo decreto legge che prevede l’assimilazione dei rifiuti provenienti dagli STIR campani ai rifiuti aventi codice CER 20.03.01.

Nel quadro normativo complessivamente considerato non assume particolare rilievo neanche la giurisprudenza costituzionale richiamata dalla Società ricorrente (ed, in particolare, le sentenze della Corte Costituzionale n. 335 del 19/10/2001 e n. 10 del 23/1/2009), in quanto, nei casi posti all’attenzione della Consulta, con leggi regionali erano stati posti limiti al principio della libera circolazione extra-regionale dei rifiuti speciali in assenza di una specifica disciplina limitativa nazionale (nella fattispecie, esistente); si è ritenuto fosse stata violata, in tal modo, la competenza esclusiva statale nella materia "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema", di cui all'art. 117, comma 2, lettera s), cost. (nella fattispecie, rispettata, perché tutta la disciplina sopra richiamata è stata emanata dal legislatore statale); è stato affermato il contrasto con l'art. 120 cost., introducendo una misura che ostacolava la libera circolazione delle persone e delle cose tra le regioni, senza che sussistessero ragioni giustificatrici di ordine sanitario o ambientale di tale limitazione (nella fattispecie esistenti, in considerazione della situazione emergenziale oggetto della descritta disciplina speciale).

6.3. Passando, infine, a considerare il Protocollo di intesa datato 3 dicembre 2010, va rilevato che lo stesso è stato correttamente sottoscritto in ossequio alla disciplina applicabile al caso di specie, realizzando l’assenso della Regione Puglia al trasferimento dei rifiuti campani: presupposto che abilita lo smaltimento dei rifiuti campani nel territorio pugliese, in base alla previsioni contenute nell’art. 182, comma 3 del d.lgs. n. 152 del 3.4.2006, nell’art. 5, comma 3, del d.l. n. 263 del 9 ottobre 2006, nell’art. 1, comma 7 del d.l. n. 196 del 26 novembre 2010, nel punto III.1.4 del bando di gara del 23 agosto 2010.

Quindi, risultano infondate le censure mosse avverso lo stesso dalla Società ricorrente.

In tale Protocollo di Intesa, infatti, si è tenuto conto del fatto che il 23 agosto 2010 l’Unità operativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della Protezione civile per la chiusura dell’emergenza rifiuti in Campania, aveva indetto bando di gara per l’appalto del “Servizio di smaltimento, incluso caricamento e trasporto, fuori Regione ed in territorio italiano, di 61.000 tonnellate di rifiuti speciali non pericolosi codice CER 19.12.12 (frazione umida tritovagliata) prodotta e stoccata negli Stabilimenti di Tritovagliatura e Imballaggio Rifiuti urbani (STIR) della Regione Campania” e che in attuazione della legislazione di emergenza richiamata, il bando aveva subordinato l’offerta alla stipula di un Protocollo d’intesa fra Regione Campania e regione disponibile al ricevimento della predetta tipologia di rifiuti (punto III.1.4).

Ciò a conferma del fatto che, in base alla disciplina emergenziale richiamata ed in base a quanto stabilito dal Protocollo di intesa, fino alla cessazione dello stato di emergenza, non sarebbe stato possibile conferire extra-regione rifiuti solidi urbani o speciali non pericolosi provenienti dagli STIR campani, in mancanza o al di fuori specifici accordi stipulati tra la Regione Campania e le regioni disponibili ai conferimenti nel proprio territorio. Sotto questo profilo, risulta smentita l’affermazione di parte ricorrente secondo la quale il Protocollo ha fissato un ‘quantitativo minimo’ di rifiuti smaltibili presso la Regione Puglia, perché a pagina 5 del citato Protocollo è espressamente previsto che “Il quantitativo massimo (di rifiuti con codice CER 19.12.12) che potrà essere smaltito negli impianti finali (pugliesi) è pari a 45.000 tonnellate”. Quindi, la Società ricorrente avrebbe dovuto accogliere i conferimenti di rifiuti esclusivamente nei limiti e con le modalità stabilite dal Protocollo di intesa.

Del resto, il Protocollo di intesa consente il conferimento di rifiuti nella misura e nella tipologia indicate prevedendo modalità tecnico-operative idonee a garantire in ciascuna della fasi di prelievo (art. 4), trasporto (art. 5) e conferimento dei rifiuti (art. 6) la esclusione e/o minimizzazione degli impatti sul territorio pugliese e la tutela della salute dei cittadini. Ed è chiaro che sarebbe illogico consentire di superare tali regole ammettendo la possibilità di conferire rifiuti in Puglia a prescindere dal rispetto del citato Protocollo di intesa (come avvenuto nel caso di specie: cfr. nota del NOE di Lecce e della Polizia Provinciale di Taranto del 7 febbraio 2011).

7. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato e debba essere respinto.

8. Sussistono validi motivi – legati alla particolarità delle vicenda e delle questioni trattate - per disporre la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
respinge il ricorso;
compensa le spese di giudizio fra le parti in causa;
ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla competente Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Linda Sandulli, Presidente
Pietro Morabito, Consigliere
Roberto Proietti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/05/2011