TAR LAZIO- ROMA- Sez. I- SENTENZA n. 1797 del 20.2.2009, Comune di Acerra (avv. Balletta) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri ed altri (Avv. Stato) e Fibe S.p.a. (Prof. Avv. Dell\'Anno)
Sentenza che afferma oltre ai principi della sent. 1798/09, anche l\'interpretazione dell\'’art. 5, co. 1, D.L. 263/2006, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, co. 1, L. 290/2006REPUBBLICA ITALIANA sentenza n. 1797/09
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Prima Sezione
nelle persone dei magistrati:
Dott. Giorgio Giovannini Presidente
Dott. Antonino Savo Amodio Componente
Dott. Roberto Caponigro Componente, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 5304 del 2007, proposto da
Comune di Acerra
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Maurizio Balletta con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, Via degli Scipioni n. 268/A (studio Avv. Alessio Petretti)
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania, Ministero dell’Interno, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Regione Campania, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui ope legis domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
FIBE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Paolo Dell’Anno ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, Via Umberto Saba n. 54
per l’annullamento
dell’ordinanza n. 158 del 24.5.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 ha disposto di requisire in via temporanea, ai sensi dell’art. 2, co. 1, dell’OPCM 3354/2006, le piazzole contrassegnate con il n. 3 e il n. 2, realizzate alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) e di autorizzare, ai sensi dell’art. 191 D.Lgs. 152/2006, lo stoccaggio provvisorio di rifiuti CER 20 03 01 sulle piazzole n. 3 e n. 2 fino all’esaurimento delle capacità recettive, stabilendo che le attività di svuotamento del sito dovranno avere inizio dal 30.6.2007;
della nota del 24.5.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 dispone che, dalle ore 21 del 24.5.2007 e fino alle ore 21 del 25.5.2007, presso le piazzole n. 3 e n. 2 dell’area di stoccaggio realizzata in loc. Pantano del Comune di Acerra il Comune di Acerra conferisca 1.000 tonnellate di rifiuti ed il Comune di Napoli conferisca 3.000 tonnellate di rifiuti, per un totale complessivo di 4.000 tonnellate;
della nota del 24.5.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 dispone che, dalle ore 21 del 25.5.2007 e fino alle ore 21 del 28.5.2007, presso le piazzole n. 3 e n. 2 dell’area di stoccaggio realizzata in loc. Pantano del Comune di Acerra il Comune di Acerra conferisca 200 tonnellate di rifiuti;
della nota del 25.5.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 dispone che, dalle ore 21 del 25.5.2007 e fino alle ore 21 del 28.5.2007, presso le piazzole n. 3 e n. 2 dell’area di stoccaggio realizzata in loc. Pantano del Comune di Acerra vari Comuni conferiscano ulteriori quantità di rifiuti complessivamente pari a 1.500 tonnellate;
della nota del 25.5.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 dispone che, dalle ore 21 del 25.5.2007 e fino alle ore 21 del 28.5.2007, presso le piazzole n. 3 e n. 2 dell’area di stoccaggio realizzata in loc. Pantano del Comune di Acerra vari Comuni conferiscano ulteriori quantità di rifiuti complessivamente pari a 215.000 tonnellate;
nonché, per quanto possa occorrere:
dell’ordinanza n. 127 del 4.5.2007 del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, delegato ex L. 296/2006, richiamata nell’ordinanza n. 158 del 24.5.2007;
dell’ordinanza n. 25 del 31.1.2007, richiamata nel precedente provvedimento, con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, delegato ex L. 296/2006, ha prorogato lo stoccaggio di rifiuti sulla piazzola n. 3
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 252 del 30.7.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 ha disposto la proroga dell’ordinanza commissariale n. 127 del 4.5.2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti codice CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 3 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra fino all’attuazione del programma di evacuazione da parte della Ecolog e comunque non oltre il 30.10.2007;
della nota del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06, con la quale si dispone che vari Comuni sono autorizzati eccezionalmente a conferire in data 9 e 10 ottobre 2007 ulteriori quantità di rifiuti ivi indicate nella piazzola denominata n. 3 in loc. Pantano di Acerra;
dell’ordinanza n. 343 dell’8.10.2007, con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 ha disposto l’utilizzo per 48 ore, dalle ore 0.00 e fino alle ore 24.00 del 10 ottobre 2007, tra le altre, della piazzola n. 3 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra per il conferimento, lo stoccaggio e la trasferenza dei rifiuti urbani codice CER 200301 dei comuni della regione Campania interessati dal nubifragio del 6.9.2007;
della nota del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06, con la quale si dispone che il Comune di Napoli – area di trasferenza (ASIA) è autorizzato eccezionalmente a conferire in data 19 ottobre 2007 ulteriori quantità di rifiuti ivi indicate nella piazzola denominata n. 3 in loc. Pantano di Acerra
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 361 del 30.10.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 ha disposto la proroga dell’ordinanza commissariale n. 252 del 30.7.2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti codice CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 3 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra fino all’attuazione del programma di evacuazione da parte della Ecolog e comunque non oltre il 31.12.2007
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 524 del 31.12.2007, con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, delegato ex L. 296/2006, ha disposto la proroga degli effetti dell’ordinanza commissariale n. 158/07 inerente lo stoccaggio di rifiuti codice CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 2 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 143 del 31.3.2008, con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, delegato ex OPCM 3639 dell’11.1.2008, ha disposto la proroga fino al 30.5.2008 degli effetti dell’ordinanza commissariale n. 524 del 31.12.2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti codice CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 2 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra
nonché per l’annullamento
dell’art. 8, co. 2 e 3, del decreto legge 23 maggio 2008, n. 90
nonché per l’annullamento
dell’art. 8, co. 2, del decreto legge 23 maggio 2008, n. 90, come modificato dalla legge 14 luglio 2008, n. 123.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti depositati dal ricorrente;
Vista la costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato;
Vista la costituzione in giudizio della FIBE S.p.a.;
Visti gli atti tutti della causa;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Uditi alla udienza pubblica del 28 gennaio 2009, relatore il dott. Roberto Caponigro, gli avvocati di cui al relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Il Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, con ordinanza n. 158 del 24 maggio 2007, ha disposto di requisire in via temporanea, ai sensi dell’art. 2, co. 1, dell’OPCM n. 3345/2006, le piazzole contrassegnate con il n. 3 e il n. 2 realizzate alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) e di autorizzare, ai sensi dell’art. 191 del D.Lgs. 152/2006, lo stoccaggio provvisorio di rifiuti CER 20 03 01 sulle piazzole n. 3 e n. 2 fino all’esaurimento delle capacità ricettive stabilendo che le attività di svuotamento del sito dovranno avere inizio entro e non oltre il 30.6.2007.
Il provvedimento è stato adottato vista, tra l’altro, l’ordinanza commissariale n. 127 del 4 maggio 2007 con la quale è stata prorogata l’autorizzazione per le attività di stoccaggio provvisorio di rifiuto CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 3 in loc. Pantano del Comune di Acerra, nelle more dello svuotamento del sito da parte della Ecolog.
Il ricorso introduttivo del presente giudizio, proposto avverso le dette ordinanze, è articolato nei seguenti motivi di impugnativa:
• Violazione e falsa applicazione art. 2, lett. c), OPCM 30.3.2004, n. 3345.
L’adozione di provvedimenti di requisizione temporanea sarebbe prevista solo per quanto riguarda la frazione organica stabilizzata, i sovvalli ed il combustibile derivato da rifiuti e non anche per lo stoccaggio di rifiuto tal quale.
• Violazione art. 2, lett. h), OPCM 30.3.2004 n. 3345. Violazione art. 1 D.L. 245/2005, convertito, con modificazioni, dalla L. 21/2006, sostituito dall’art. 2, co. 1 bis, D.L. 263/2006, convertito, con modificazioni, dalla L. 290/2006.
Non sarebbe stato acquisito l’avviso della Consulta degli enti locali.
• Violazione art. 1 OPCM 15.5.2007 n. 3588. Incompetenza.
Il Presidente della Provincia sarebbe competente ad individuare le zone idonee alla localizzazione degli impianti di stoccaggio dei rifiuti.
• Violazione art. 5, co. 1, D.L. 263/2006 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, co. 1, L. 290/2006. Carenza assoluta di istruttoria. Violazione art. 3 L. 241/1990.
Il Commissario avrebbe omesso la prescritta valutazione dell’utilizzo prioritario di altri siti alternativi.
• Violazione art. 191, co. 3, D.Lgs. 152/2006. Violazione art. 3 L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria in ordine alla compatibilità sanitaria ed ambientale del sito di stoccaggio. Violazione artt. 2, 3, 9, 32 Cost. (diritto all’ambiente e diritto alla salute). Violazione art. 5, co. 5, L. 225/1992.
Non sarebbe stata acquisita alcuna valutazione in ordine alla compatibilità sanitaria ed ambientale del sito di stoccaggio provvisorio.
• Violazione art. 191, co. 4, D.Lgs. 152/2006. Violazione art. 21 septies L. 241/1990.
Ove l’ordinanza n. 158/2007 fosse configurabile come una proroga di precedenti ordinanze, peraltro annullate dal giudice amministrativo, e non un autonomo provvedimento di requisizione e gestione extra ordinem ex art. 191 D.Lgs. 152/2006, sarebbe parimenti illegittima per l’assenza della preventiva intesa del Ministero dell’Ambiente nonché per violazione del giudicato amministrativo, avendo la sentenza del TAR Lazio n. 2698/2007 annullato, tra le altre, le ordinanze commissariali nn. 494/2006, 496/2006, 498/2006 e 503/2006 richiamate dall’ordinanza n. 127/2007, a sua volta richiamata dall’ordinanza n. 158/2007.
• Violazione direttiva 85/337/CEE. Violazione art. 1, co. 3, e dell’allegato A al DPR 12.4.1996. Violazione art. 15 L. 306/2003. Violazione art. 11 OPCM n. 3569/2007.
Il sito di stoccaggio non sarebbe stato sottoposto a preventiva valutazione di impatto ambientale, né sarebbe stato rispettato il procedimento di cui all’art. 15 L. 306/2003.
• Violazione e falsa applicazione del D.L. 61/2007.
La fonte normativa in rubrica, richiamata nell’ordinanza impugnata n. 158/2007, non avrebbe attinenza con i siti di stoccaggio in discorso.
Il Comune ricorrente ha altresì impugnato, deducendone l’illegittimità in via derivata per gli stessi vizi dedotti con il ricorso introduttivo del giudizio, con un primo atto di motivi aggiunti, tra l’altro, l’ordinanza commissariale n. 252 del 30 luglio 2007 che ha prorogato sino a non oltre il 30 ottobre 2007 gli effetti dell’ordinanza n. 127/2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti sulla piazzola n. 3, con un secondo atto di motivi aggiunti, l’ordinanza commissariale n. 361 del 30 ottobre 2007 che ha prorogato sino a non oltre il 31 dicembre 2007 gli effetti dell’ordinanza n. 252/2007, con un terzo atto di motivi aggiunti, l’ordinanza n. 524 del 31 dicembre 2007 che ha prorogato sino al 31 marzo 2008 gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 158/2007 inerente lo stoccaggio provvisorio sulla piazzola n. 2 e, con un quarto atto di motivi aggiunti, l’ordinanza n. 143 del 31 marzo 2008 che ha prorogato fino al 30 maggio 2008 gli effetti dell’ordinanza n. 524/2007.
Con il terzo ed il quarto atto di motivi aggiunti, proposti avverso le ordinanze nn. 524/2007 e 143/2008, il ricorrente ha proposto anche i seguenti autonomi motivi d’impugnativa:
• Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Eccesso di potere per travisamento dei fatti.
Il Commissario avrebbe prorogato sino al 31 marzo 2008 un’ordinanza che al 31 dicembre 2007, data della sua adozione, era già scaduta.
• Violazione e falsa applicazione art. 208 D.Lgs. 152/2006. Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Violazione art. 97 Cost. Violazione art. 5, co. 5, L. 225/1992. Eccesso di potere per travisamento di fatto.
La proroga sarebbe avvenuta fuori del potere autorizzatorio tipizzato dall’art. 208 D.Lgs. 152/2006. Detta norma sarebbe stata applicata ad un impianto già esistente in quanto attivato con l’ordinanza extra ordinem ex art. 191 D.Lgs. 152/2006.
• Violazione e falsa applicazione art. 208 D.Lgs. 152/2006. Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Violazione art. 97 Cost. Violazione dei principi comunitari di prevenzione, precauzione, tutela della salute e dell’ambiente richiamati nell’art. 178 D.Lgs. 152/2006. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria.
Non sarebbe stata svolta la fase istruttoria di cui all’art. 208 D.Lgs. 152/2006, né sarebbero state indicate le prescrizioni di cui al comma 11 dello stesso art. 208.
Con ulteriori motivi aggiunti, il Comune di Acerra ha chiesto l’annullamento dell’art. 8, co. 2 e 3, del d.l. 90/2008.
A tal fine - premesso che la natura formalmente legislativa delle norme impugnate non muta la natura sostanzialmente amministrativa delle stesse, con conseguente possibilità di tutela innanzi al giudice amministrativo – ha formulato le seguenti censure:
• Violazione art. 117, co. 1, Cost. in relazione alla direttiva 99/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti. Violazione artt. 3 e 97 Cost.
La proroga triennale ex lege contrasterebbe con l’art. 117, co. 1, Cost. in relazione ai vincoli comunitari di cui alla direttiva 99/31/CE, self executing, relativa alle discariche di rifiuti, sulla cui base il sito oggetto del giudizio non potrebbe più essere considerato sito di stoccaggio atteso che l’ulteriore proroga trasformerebbe lo stesso in discarica senza peraltro indicare i quantitativi totali di rifiuti il cui deposito è autorizzato e con autorizzazione rilasciata ex post, laddove la disposizione comunitaria prevede il rilascio solo di autorizzazioni preventive.
• Violazione art. 117, co. 1, Cost. in relazione alla direttiva 85/337/CE come modificata dalla direttiva 11/97/CE.
Il sito di stoccaggio sarebbe stato realizzato ed utilizzato in assenza della prescritta valutazione di impatto ambientale.
• Violazione art. 117, co. 1, in relazione all’art. 191 del trattato sull’Unione Europea versione consolidata (ex art. 174 del Trattato dell’Unione Europea). Violazione artt. 2, 9 e 32 Cost.
L’ulteriore autorizzazione triennale dello stoccaggio in assenza della prescritta valutazione di impatto ambientale e dei preventivi pareri degli organi sanitari ed ambientali violerebbe i principi comunitari della precauzione e dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente.
Di talché l’amministrazione comunale ricorrente ha chiesto che sia proposta la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, co. 2 e 3, d.l. 90/2008 per contrasto con le anzidette norme costituzionali e comunitarie.
Con successivi motivi aggiunti, il Comune ha altresì impugnato l’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla l. 123/2008, deducendo i motivi già formulati all’atto dell’impugnazione delle norme del decreto legge ed evidenziando anche la violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.
Con ulteriore memoria, l’amministrazione comunale ha altresì prospettato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 ter d.l. 6 novembre 2008, n. 172, introdotto dalla legge di conversione 30 dicembre 2008, n. 210 recante l’interpretazione autentica dell’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 legge 2008.
L’Avvocatura dello Stato ha eccepito la inammissibilità del ricorso e della prima serie di motivi aggiunti per carenza di interesse, avendo le ordinanze impugnate già prodotto i propri effetti, nonché degli ulteriori motivi aggiunti, in quanto la norma oggetto di impugnativa ha forma legislativa e sarebbe pertanto sottratta agli strumenti rimediali apprestati dall’ordinamento per la reazione avverso gli atti della pubblica amministrazione.
Nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
La FIBE S.p.a. ha eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo e della prima serie di motivi aggiunti per l’identità del contenuto delle disposizioni legislative di cui all’art. 8, co. 2 e 3, d.l. 90/2008 e delle statuizioni di cui alle ordinanze in discorso, che avrebbe determinato una novazione della fonte da cui promanano i provvedimenti impugnati, nonché l’inammissibilità dei motivi aggiunti con cui sono state impugnate direttamente le norme di legge per carenza di giurisdizione, essendo sottratti al sindacato giurisdizionale ordinario gli atti che costituiscono esercizio della potestà legislativa.
Nel merito, ha comunque escluso la sussistenza di profili di illegittimità costituzionale o di violazioni comunitarie.
All’udienza pubblica del 28 gennaio 2009, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. L’art. 8, co. 2, d.l. 23 maggio 2008, n. 90, come sostituito dalla legge di conversione 14 luglio 2008, n. 123, recante misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, ha stabilito che, nelle more del funzionamento a regime del sistema di smaltimento dei rifiuti della regione Campania di cui al decreto stesso e ferma restando la necessità di adottare misure di salvaguardia ambientale e di tutela igienico-sanitaria, è autorizzato l’esercizio degli impianti in cui i rifiuti aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 sono scaricati al fine di essere preparati per il successivo trasporto in un impianto di recupero, trattamento o smaltimento, e sono altresì autorizzati lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento e il deposito temporaneo limitatamente ai rifiuti aventi i medesimi codici sopra richiamati.
L’art. 2 ter del d.l. 6 novembre 2008, n. 172, nel testo coordinato con la legge di conversione 30 dicembre 2008, n. 210, ha disposto che il comma 2 dell’art. 8 del d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla l. 14 luglio 2008, n. 123, si interpreta nel senso che, nelle more del funzionamento a regime del sistema dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, sono autorizzati lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 e il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo. L’attuazione del comma 2 dell’art. 8 del citato d.l. n. 90 del 2008, così interpretato, è sottoposta all’autorizzazione comunitaria.
L’entrata in vigore di tali norme non determina l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo e dei primi quattro atti di motivi aggiunti con cui sono state impugnate le ordinanze commissariali nn. 127 del 4 maggio 2007, 158 del 24 maggio 2007, 252 del 30 luglio 2007, 361 del 31 ottobre 2007, 524 del 31 dicembre 2007 e 143 del 31 marzo 2008 che hanno via via prorogato gli effetti sino al 30 maggio 2008, per quanto concerne la piazzola n. 2, e sino al 31 dicembre 2007, per quanto concerne la piazzola n. 3, di precedenti ordinanze inerenti lo stoccaggio dei rifiuti CER 200301 sulle piazzole contrassegnate con il n. 2 ed il n. 3 alla loc. Pantano nel Comune di Acerra.
La norma di legge, infatti, ha autorizzato lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento con codice CER 20.03.01 e il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo e, quindi, anche presso la dette piazzole in loc. Pantano nel Comune di Acerra a far tempo dalla sua entrata in vigore, vale a dire dal 23 maggio 2008 (la norma di interpretazione autentica, peraltro, prevede che l’attuazione della previsione di legge è subordinata all’autorizzazione comunitaria), con la conseguenza che, sino a tale data, i provvedimenti amministrativi de quibus hanno prodotto i loro effetti in via autonoma ed a prescindere dalla normativa sopravvenuta.
Gli effetti prodotti dagli atti, il cui contenuto è stato poi sostanzialmente ricompreso nel più ampio contenuto precettivo della norma di legge, sono irreversibili, avendo prodotto una lesione alla sfera giuridica del destinatario non più eliminabile, sicché l’interesse al gravame permane non in quanto dall’annullamento degli atti il ricorrente potrebbe trarre una qualche utilità inerente al bene della vita, costituente il lato interno della propria posizione di interesse legittimo (id est: la non utilizzazione di aree del territorio comunale per lo stoccaggio dei rifiuti), oramai irrimediabilmente compromesso, ma al fine di un’eventuale azione risarcitoria dei danni medio tempore subiti.
In altri termini, la circostanza che le norme di legge introdotte dal d.l. 23 maggio 2008, n. 90 sono idonee a consentire lo stoccaggio del codice CER 20.03.01 anche presso la località in discorso non elide che tale stoccaggio, sino alla data di entrata in vigore della norma di legge (23 maggio 2008), è avvenuto sulla base di provvedimenti amministrativi e la considerazione che tali provvedimenti hanno prodotto effetti non più reversibili e, quindi, non eliminabili in sede di esecuzione di un’eventuale sentenza di annullamento, non determina la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnativa, atteso che il ricorrente potrebbe agire in giudizio per chiedere il risarcimento per equivalente patrimoniale dei danni subiti.
Tali considerazioni danno altresì conto del fatto che, sebbene le ordinanze impugnate abbiano già prodotto i loro effetti, persiste l’interesse al ricorso.
2. Nel merito, l’impugnativa proposta con il ricorso introduttivo e con i primi quattro atti di motivi aggiunti è fondata e va accolta.
In particolare, è fondata ed assorbente la censura di violazione dell’art. 5, co. 1, D.L. 263/2006, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, co. 1, L. 290/2006 e la conseguente censura di difetto di motivazione e di istruttoria.
L’art. 5, co. 1, d.l. 263/2006, come sostituito dalla legge di conversione 290/2006, recante misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania, prevede che, nell’individuazione delle aree da destinare a siti di stoccaggio o discariche, il Commissario delegato dovrà tenere conto del carico e degli impatti ambientali gravanti sulle aree su cui già insistono discariche, siti di stoccaggio o altri impianti in evidente stato di saturazione; a tal fine il Commissario delegato, nel disporre l’apertura dei nuovi impianti, valuta prioritariamente la possibilità di individuare siti ubicati in aree diverse da quelle di cui al precedente periodo.
Il ricorrente Comune di Acerra ha evidenziato che il Commissario non avrebbe tenuto conto che, confinante con le piazzole 2 e 3 oggetto dei provvedimenti impugnati, esiste la piazzola n. 7 totalmente saturata ed avrebbe pertanto omesso la prescritta valutazione dell’utilizzo prioritario di altri siti alternativi.
La circostanza che la piazzola n. 7 (i cui provvedimenti di utilizzo sono stati impugnati con altro ricorso proposto a questo Tribunale) è totalmente satura non risulta smentita dall’amministrazione, per cui il Commissario delegato, da un lato, avrebbe dovuto tenere conto del carico e degli impatti ambientali gravanti sull’area interessata, dall’altro, avrebbe dovuto prioritariamente valutare la possibilità di individuare siti ubicati in aree diverse.
L’ordinanza n. 158 del 24 maggio 2007, invece, nel disporre la requisizione temporanea delle piazzole n.2 e n. 3 realizzate alla loc. Pantano del Comune di Acerra e nell’autorizzare lo stoccaggio provvisorio su di esse dei rifiuti CER 20 03 01, si è limitata a considerare genericamente che, allo stato, non è possibile reperire sul territorio regionale aree idonee allo stoccaggio provvisorio dei rifiuti presenti anche per la chiusura dell’unica discarica in esercizio sul territorio regionale ubicata in loc. “Masseria Riconta” nel Comune di Villaricca (NA).
Tale motivazione non fornisce alcuna valutazione del carico e degli impatti ambientali sul territorio comunale di Acerra né dimostra che vi sia stata un’effettiva valutazione sulla possibile individuazione di siti alternativi.
Di qui, la violazione della norma in discorso - la cui ratio è evidentemente volta a distribuire tra le popolazioni interessate i disagi derivanti dalla situazione di emergenza nel settore dei rifiuti onde evitare che i disagi stessi possano gravare sempre sulle stesse realtà territoriali – nonché la carenza di istruttoria e di motivazione dell’azione amministrativa.
La fondatezza della esaminata censura determina, assorbite le ulteriori censure, la fondatezza del ricorso introduttivo del giudizio e, in via derivata, dei primi quattro atti di motivi aggiunti e, per l’effetto, l’annullamento degli atti con gli stessi impugnati.
3. L’eccezione di inammissibilità per carenza di giurisdizione dei motivi aggiunti con cui sono state impugnate direttamente le norme di legge non può essere accolta.
La possibilità che oggetto di impugnazione sia una norma di legge, se, di regola, va esclusa in radice, nella fattispecie in esame assume una caratterizzazione particolare a causa del contenuto e della natura di legge provvedimento della norma impugnata, sicché ciò che si presenta formalmente come un’impugnazione diretta di una legge, è in realtà finalizzata ad estendere la cognizione del giudice ad una norma sopravvenuta per provocarne l’intervento nei soli termini e limiti in cui l’ordinamento lo consente, vale a dire sollevare, ricorrendone i presupposti di rilevanza e non manifesta infondatezza, la questione di legittimità costituzionale.
La sindacabilità di una previsione legislativa che, in quanto volta a disciplinare una concreta ed individuabile fattispecie, assume connotazione sostanzialmente provvedimentale, può essere quindi soggetta all’ordinario sindacato giurisdizionale al fine dell’eventuale rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale, che, altrimenti, non potrebbe essere affrontata con conseguente assenza di tutela giurisdizionale nei confronti di atti normativi concretamente incidenti su posizioni soggettive individuali e differenziate.
Infatti, una volta riconosciuta dalla Corte Costituzionale (sentenze nn. 62/1993, 63/1995 e 347/1995), in linea di principio, l’ammissibilità della categoria di atti normativi in discorso a fronte dell’insussistenza di una riserva di amministrazione, poiché la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l’esclusività delle pertinenti attribuzioni gestorie, e dell’inconfigurabilità per il legislatore di limiti diversi da quelli formali dell’osservanza del procedimento di formazione della legge, atteso che la Costituzione omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi, la questione essenziale attiene alla configurazione del sistema delle garanzie d tutela giurisdizionale a fronte di tale categoria di atti normativi.
In particolare, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 62/1993, ha avuto modo di affermare che i diritti di difesa del cittadino, in caso di approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale, con la conseguenza che la legge, sebbene abbia contenuto di provvedimento amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, esclusivamente dal suo giudice naturale, ossia la Corte Costituzionale.
Peraltro, il Tribunale ha avuto modo di precisare che il giudice adito è tenuto ad esprimere la valutazione in ordine alla non manifesta infondatezza della questione, mentre assume connotazione decisamente depotenziata la valutazione in ordine alla rilevanza della questione in quanto essa, in presenza di leggi provvedimento altrimenti insindacabili dal giudice di legittimità, è intrinseca nell’esclusiva attribuzione alla Corte Costituzionale dello scrutinio di legittimità della norma formalmente legislativa ma sostanzialmente amministrativa (T.A.R. Lazio, I, 21 aprile 2008, n. 3356).
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale, in altri termini, è apprezzabile in re ipsa, atteso che, diversamente, sussisterebbe un vuoto di tutela configgente con i principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 113 Cost.
3.1 La questione di legittimità costituzionale sollevata dal Comune di Acerra afferisce, tra l’altro, alla violazione del principio di uguaglianza ed al fatto che sia la norma di interpretazione autentica sia la legge provvedimento oggetto della interpretazione autentica sono state emanate in pendenza del presente giudizio, per cui contrasterebbero con l’art. 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 6 della convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che, nel prescrivere il diritto ad un giusto processo dinanzi ad un tribunale indipendente e imparziale, imporrebbe al potere legislativo di non intromettersi nell’amministrazione della giustizia, influendo così sulla singola causa o su una determinata categoria di controversie. Dall’ambito di applicazione della norma interpretativa, come recentemente indicato dall’ordinanza della Cassazione Civile, Sezione Lavoro, 22260/2008, dovrebbero essere esclusi i processi in corso alla data di entrata in vigore della disposizione.
La questione di legittimità costituzionale delle norme impugnate si rivela manifestamente infondata.
L’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 123/2008 ed interpretato dall’art. 2 ter d.l. 172/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 210/2008, può ritenersi atto avente natura sostanzialmente amministrativa in quanto, autorizzando nella regione Campania lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento ed il deposito temporaneo limitatamente ai rifiuti aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 presso qualsiasi area di deposito temporaneo, incide direttamente su posizioni giuridiche soggettive concrete ed individuabili.
Tuttavia, il contenuto precettivo dell’atto non è limitato al sito di cui alle piazzole contrassegnate con il n. 3 ed il n. 2 in località Pantano nel Comune di Acerra, ma è esteso a qualunque area di deposito temporaneo nell’ambito della regione Campania, per cui non può ritenersi che la norma sia violativa del principio di uguaglianza
La violazione dell’art. 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 6 della convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, inoltre, è insussistente in quanto l’emanazione delle norme in discorso non ha pregiudicato l’esito del giudizio pendente al momento della sua emanazione, atteso che le stesse non hanno determinato l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio e della prima serie di motivi aggiunti che, anzi, sono stati accolti con conseguente annullamento degli atti impugnati.
3.2 Il Comune ricorrente ha prospettato una ulteriore serie di violazione di norme costituzionali in relazione a direttive comunitarie.
In proposito, per disattendere la tesi proposta, è sufficiente rilevare che la norma di interpretazione autentica di cui all’art. 2 ter d.l. 172/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 210/2008, prevede, al secondo comma, che l’autorizzazione del comma 2 dell’art. 8 del d.l. 90/2008, come interpretato dal comma 1 dello stesso art. 2 ter, è sottoposta all’autorizzazione comunitaria.
L’effettivo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento con i citati codici CER, nonché il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo, quindi, non può avvenire semplicemente sulla base della previsione normativa nazionale, essendo la relativa autorizzazione subordinata alla preventiva autorizzazione comunitaria.
Ne consegue che in tale sede, ossia nell’ambito del procedimento comunitario, ed al fine di rilasciare o meno l’autorizzazione di propria competenza, l’Autorità comunitaria potrà verificare la rispondenza o il contrasto dell’autorizzazione prevista dalla norma nazionale con la normativa comunitaria, ivi comprese le direttive di cui il ricorrente lamenta la violazione.
4. Sulla base di tali considerazioni, gli ulteriori motivi aggiunti, con cui il ricorrente ha impugnato l’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 123/2008, sono infondati e vanno di conseguenza respinti.
5. Sussistono giuste ragioni, attesa la reciproca soccombenza nonché la complessità e la peculiarità della fattispecie, per disporre l’integrale compensazione delle spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma, così provvede sul ricorso in epigrafe:
• accoglie l’impugnativa proposta con il ricorso introduttivo del giudizio nonché con i primi, i secondi, i terzi ed i quarti motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti con gli stessi impugnati;
• respinge l’impugnativa proposta con gli ulteriori motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 gennaio 2009.
Dott. Giorgio Giovannini Presidente
Dott. Roberto Caponigro Estensore
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Prima Sezione
nelle persone dei magistrati:
Dott. Giorgio Giovannini Presidente
Dott. Antonino Savo Amodio Componente
Dott. Roberto Caponigro Componente, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 5304 del 2007, proposto da
Comune di Acerra
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Maurizio Balletta con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, Via degli Scipioni n. 268/A (studio Avv. Alessio Petretti)
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania, Ministero dell’Interno, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Regione Campania, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui ope legis domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
FIBE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Paolo Dell’Anno ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, Via Umberto Saba n. 54
per l’annullamento
dell’ordinanza n. 158 del 24.5.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 ha disposto di requisire in via temporanea, ai sensi dell’art. 2, co. 1, dell’OPCM 3354/2006, le piazzole contrassegnate con il n. 3 e il n. 2, realizzate alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) e di autorizzare, ai sensi dell’art. 191 D.Lgs. 152/2006, lo stoccaggio provvisorio di rifiuti CER 20 03 01 sulle piazzole n. 3 e n. 2 fino all’esaurimento delle capacità recettive, stabilendo che le attività di svuotamento del sito dovranno avere inizio dal 30.6.2007;
della nota del 24.5.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 dispone che, dalle ore 21 del 24.5.2007 e fino alle ore 21 del 25.5.2007, presso le piazzole n. 3 e n. 2 dell’area di stoccaggio realizzata in loc. Pantano del Comune di Acerra il Comune di Acerra conferisca 1.000 tonnellate di rifiuti ed il Comune di Napoli conferisca 3.000 tonnellate di rifiuti, per un totale complessivo di 4.000 tonnellate;
della nota del 24.5.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 dispone che, dalle ore 21 del 25.5.2007 e fino alle ore 21 del 28.5.2007, presso le piazzole n. 3 e n. 2 dell’area di stoccaggio realizzata in loc. Pantano del Comune di Acerra il Comune di Acerra conferisca 200 tonnellate di rifiuti;
della nota del 25.5.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 dispone che, dalle ore 21 del 25.5.2007 e fino alle ore 21 del 28.5.2007, presso le piazzole n. 3 e n. 2 dell’area di stoccaggio realizzata in loc. Pantano del Comune di Acerra vari Comuni conferiscano ulteriori quantità di rifiuti complessivamente pari a 1.500 tonnellate;
della nota del 25.5.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 dispone che, dalle ore 21 del 25.5.2007 e fino alle ore 21 del 28.5.2007, presso le piazzole n. 3 e n. 2 dell’area di stoccaggio realizzata in loc. Pantano del Comune di Acerra vari Comuni conferiscano ulteriori quantità di rifiuti complessivamente pari a 215.000 tonnellate;
nonché, per quanto possa occorrere:
dell’ordinanza n. 127 del 4.5.2007 del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, delegato ex L. 296/2006, richiamata nell’ordinanza n. 158 del 24.5.2007;
dell’ordinanza n. 25 del 31.1.2007, richiamata nel precedente provvedimento, con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, delegato ex L. 296/2006, ha prorogato lo stoccaggio di rifiuti sulla piazzola n. 3
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 252 del 30.7.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 ha disposto la proroga dell’ordinanza commissariale n. 127 del 4.5.2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti codice CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 3 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra fino all’attuazione del programma di evacuazione da parte della Ecolog e comunque non oltre il 30.10.2007;
della nota del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06, con la quale si dispone che vari Comuni sono autorizzati eccezionalmente a conferire in data 9 e 10 ottobre 2007 ulteriori quantità di rifiuti ivi indicate nella piazzola denominata n. 3 in loc. Pantano di Acerra;
dell’ordinanza n. 343 dell’8.10.2007, con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 ha disposto l’utilizzo per 48 ore, dalle ore 0.00 e fino alle ore 24.00 del 10 ottobre 2007, tra le altre, della piazzola n. 3 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra per il conferimento, lo stoccaggio e la trasferenza dei rifiuti urbani codice CER 200301 dei comuni della regione Campania interessati dal nubifragio del 6.9.2007;
della nota del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06, con la quale si dispone che il Comune di Napoli – area di trasferenza (ASIA) è autorizzato eccezionalmente a conferire in data 19 ottobre 2007 ulteriori quantità di rifiuti ivi indicate nella piazzola denominata n. 3 in loc. Pantano di Acerra
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 361 del 30.10.2007 con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex L. 290/06 ha disposto la proroga dell’ordinanza commissariale n. 252 del 30.7.2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti codice CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 3 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra fino all’attuazione del programma di evacuazione da parte della Ecolog e comunque non oltre il 31.12.2007
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 524 del 31.12.2007, con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, delegato ex L. 296/2006, ha disposto la proroga degli effetti dell’ordinanza commissariale n. 158/07 inerente lo stoccaggio di rifiuti codice CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 2 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 143 del 31.3.2008, con la quale il Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, delegato ex OPCM 3639 dell’11.1.2008, ha disposto la proroga fino al 30.5.2008 degli effetti dell’ordinanza commissariale n. 524 del 31.12.2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti codice CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 2 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra
nonché per l’annullamento
dell’art. 8, co. 2 e 3, del decreto legge 23 maggio 2008, n. 90
nonché per l’annullamento
dell’art. 8, co. 2, del decreto legge 23 maggio 2008, n. 90, come modificato dalla legge 14 luglio 2008, n. 123.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti depositati dal ricorrente;
Vista la costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato;
Vista la costituzione in giudizio della FIBE S.p.a.;
Visti gli atti tutti della causa;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Uditi alla udienza pubblica del 28 gennaio 2009, relatore il dott. Roberto Caponigro, gli avvocati di cui al relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Il Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, con ordinanza n. 158 del 24 maggio 2007, ha disposto di requisire in via temporanea, ai sensi dell’art. 2, co. 1, dell’OPCM n. 3345/2006, le piazzole contrassegnate con il n. 3 e il n. 2 realizzate alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) e di autorizzare, ai sensi dell’art. 191 del D.Lgs. 152/2006, lo stoccaggio provvisorio di rifiuti CER 20 03 01 sulle piazzole n. 3 e n. 2 fino all’esaurimento delle capacità ricettive stabilendo che le attività di svuotamento del sito dovranno avere inizio entro e non oltre il 30.6.2007.
Il provvedimento è stato adottato vista, tra l’altro, l’ordinanza commissariale n. 127 del 4 maggio 2007 con la quale è stata prorogata l’autorizzazione per le attività di stoccaggio provvisorio di rifiuto CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 3 in loc. Pantano del Comune di Acerra, nelle more dello svuotamento del sito da parte della Ecolog.
Il ricorso introduttivo del presente giudizio, proposto avverso le dette ordinanze, è articolato nei seguenti motivi di impugnativa:
• Violazione e falsa applicazione art. 2, lett. c), OPCM 30.3.2004, n. 3345.
L’adozione di provvedimenti di requisizione temporanea sarebbe prevista solo per quanto riguarda la frazione organica stabilizzata, i sovvalli ed il combustibile derivato da rifiuti e non anche per lo stoccaggio di rifiuto tal quale.
• Violazione art. 2, lett. h), OPCM 30.3.2004 n. 3345. Violazione art. 1 D.L. 245/2005, convertito, con modificazioni, dalla L. 21/2006, sostituito dall’art. 2, co. 1 bis, D.L. 263/2006, convertito, con modificazioni, dalla L. 290/2006.
Non sarebbe stato acquisito l’avviso della Consulta degli enti locali.
• Violazione art. 1 OPCM 15.5.2007 n. 3588. Incompetenza.
Il Presidente della Provincia sarebbe competente ad individuare le zone idonee alla localizzazione degli impianti di stoccaggio dei rifiuti.
• Violazione art. 5, co. 1, D.L. 263/2006 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, co. 1, L. 290/2006. Carenza assoluta di istruttoria. Violazione art. 3 L. 241/1990.
Il Commissario avrebbe omesso la prescritta valutazione dell’utilizzo prioritario di altri siti alternativi.
• Violazione art. 191, co. 3, D.Lgs. 152/2006. Violazione art. 3 L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria in ordine alla compatibilità sanitaria ed ambientale del sito di stoccaggio. Violazione artt. 2, 3, 9, 32 Cost. (diritto all’ambiente e diritto alla salute). Violazione art. 5, co. 5, L. 225/1992.
Non sarebbe stata acquisita alcuna valutazione in ordine alla compatibilità sanitaria ed ambientale del sito di stoccaggio provvisorio.
• Violazione art. 191, co. 4, D.Lgs. 152/2006. Violazione art. 21 septies L. 241/1990.
Ove l’ordinanza n. 158/2007 fosse configurabile come una proroga di precedenti ordinanze, peraltro annullate dal giudice amministrativo, e non un autonomo provvedimento di requisizione e gestione extra ordinem ex art. 191 D.Lgs. 152/2006, sarebbe parimenti illegittima per l’assenza della preventiva intesa del Ministero dell’Ambiente nonché per violazione del giudicato amministrativo, avendo la sentenza del TAR Lazio n. 2698/2007 annullato, tra le altre, le ordinanze commissariali nn. 494/2006, 496/2006, 498/2006 e 503/2006 richiamate dall’ordinanza n. 127/2007, a sua volta richiamata dall’ordinanza n. 158/2007.
• Violazione direttiva 85/337/CEE. Violazione art. 1, co. 3, e dell’allegato A al DPR 12.4.1996. Violazione art. 15 L. 306/2003. Violazione art. 11 OPCM n. 3569/2007.
Il sito di stoccaggio non sarebbe stato sottoposto a preventiva valutazione di impatto ambientale, né sarebbe stato rispettato il procedimento di cui all’art. 15 L. 306/2003.
• Violazione e falsa applicazione del D.L. 61/2007.
La fonte normativa in rubrica, richiamata nell’ordinanza impugnata n. 158/2007, non avrebbe attinenza con i siti di stoccaggio in discorso.
Il Comune ricorrente ha altresì impugnato, deducendone l’illegittimità in via derivata per gli stessi vizi dedotti con il ricorso introduttivo del giudizio, con un primo atto di motivi aggiunti, tra l’altro, l’ordinanza commissariale n. 252 del 30 luglio 2007 che ha prorogato sino a non oltre il 30 ottobre 2007 gli effetti dell’ordinanza n. 127/2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti sulla piazzola n. 3, con un secondo atto di motivi aggiunti, l’ordinanza commissariale n. 361 del 30 ottobre 2007 che ha prorogato sino a non oltre il 31 dicembre 2007 gli effetti dell’ordinanza n. 252/2007, con un terzo atto di motivi aggiunti, l’ordinanza n. 524 del 31 dicembre 2007 che ha prorogato sino al 31 marzo 2008 gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 158/2007 inerente lo stoccaggio provvisorio sulla piazzola n. 2 e, con un quarto atto di motivi aggiunti, l’ordinanza n. 143 del 31 marzo 2008 che ha prorogato fino al 30 maggio 2008 gli effetti dell’ordinanza n. 524/2007.
Con il terzo ed il quarto atto di motivi aggiunti, proposti avverso le ordinanze nn. 524/2007 e 143/2008, il ricorrente ha proposto anche i seguenti autonomi motivi d’impugnativa:
• Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Eccesso di potere per travisamento dei fatti.
Il Commissario avrebbe prorogato sino al 31 marzo 2008 un’ordinanza che al 31 dicembre 2007, data della sua adozione, era già scaduta.
• Violazione e falsa applicazione art. 208 D.Lgs. 152/2006. Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Violazione art. 97 Cost. Violazione art. 5, co. 5, L. 225/1992. Eccesso di potere per travisamento di fatto.
La proroga sarebbe avvenuta fuori del potere autorizzatorio tipizzato dall’art. 208 D.Lgs. 152/2006. Detta norma sarebbe stata applicata ad un impianto già esistente in quanto attivato con l’ordinanza extra ordinem ex art. 191 D.Lgs. 152/2006.
• Violazione e falsa applicazione art. 208 D.Lgs. 152/2006. Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Violazione art. 97 Cost. Violazione dei principi comunitari di prevenzione, precauzione, tutela della salute e dell’ambiente richiamati nell’art. 178 D.Lgs. 152/2006. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria.
Non sarebbe stata svolta la fase istruttoria di cui all’art. 208 D.Lgs. 152/2006, né sarebbero state indicate le prescrizioni di cui al comma 11 dello stesso art. 208.
Con ulteriori motivi aggiunti, il Comune di Acerra ha chiesto l’annullamento dell’art. 8, co. 2 e 3, del d.l. 90/2008.
A tal fine - premesso che la natura formalmente legislativa delle norme impugnate non muta la natura sostanzialmente amministrativa delle stesse, con conseguente possibilità di tutela innanzi al giudice amministrativo – ha formulato le seguenti censure:
• Violazione art. 117, co. 1, Cost. in relazione alla direttiva 99/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti. Violazione artt. 3 e 97 Cost.
La proroga triennale ex lege contrasterebbe con l’art. 117, co. 1, Cost. in relazione ai vincoli comunitari di cui alla direttiva 99/31/CE, self executing, relativa alle discariche di rifiuti, sulla cui base il sito oggetto del giudizio non potrebbe più essere considerato sito di stoccaggio atteso che l’ulteriore proroga trasformerebbe lo stesso in discarica senza peraltro indicare i quantitativi totali di rifiuti il cui deposito è autorizzato e con autorizzazione rilasciata ex post, laddove la disposizione comunitaria prevede il rilascio solo di autorizzazioni preventive.
• Violazione art. 117, co. 1, Cost. in relazione alla direttiva 85/337/CE come modificata dalla direttiva 11/97/CE.
Il sito di stoccaggio sarebbe stato realizzato ed utilizzato in assenza della prescritta valutazione di impatto ambientale.
• Violazione art. 117, co. 1, in relazione all’art. 191 del trattato sull’Unione Europea versione consolidata (ex art. 174 del Trattato dell’Unione Europea). Violazione artt. 2, 9 e 32 Cost.
L’ulteriore autorizzazione triennale dello stoccaggio in assenza della prescritta valutazione di impatto ambientale e dei preventivi pareri degli organi sanitari ed ambientali violerebbe i principi comunitari della precauzione e dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente.
Di talché l’amministrazione comunale ricorrente ha chiesto che sia proposta la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, co. 2 e 3, d.l. 90/2008 per contrasto con le anzidette norme costituzionali e comunitarie.
Con successivi motivi aggiunti, il Comune ha altresì impugnato l’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla l. 123/2008, deducendo i motivi già formulati all’atto dell’impugnazione delle norme del decreto legge ed evidenziando anche la violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.
Con ulteriore memoria, l’amministrazione comunale ha altresì prospettato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 ter d.l. 6 novembre 2008, n. 172, introdotto dalla legge di conversione 30 dicembre 2008, n. 210 recante l’interpretazione autentica dell’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 legge 2008.
L’Avvocatura dello Stato ha eccepito la inammissibilità del ricorso e della prima serie di motivi aggiunti per carenza di interesse, avendo le ordinanze impugnate già prodotto i propri effetti, nonché degli ulteriori motivi aggiunti, in quanto la norma oggetto di impugnativa ha forma legislativa e sarebbe pertanto sottratta agli strumenti rimediali apprestati dall’ordinamento per la reazione avverso gli atti della pubblica amministrazione.
Nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
La FIBE S.p.a. ha eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo e della prima serie di motivi aggiunti per l’identità del contenuto delle disposizioni legislative di cui all’art. 8, co. 2 e 3, d.l. 90/2008 e delle statuizioni di cui alle ordinanze in discorso, che avrebbe determinato una novazione della fonte da cui promanano i provvedimenti impugnati, nonché l’inammissibilità dei motivi aggiunti con cui sono state impugnate direttamente le norme di legge per carenza di giurisdizione, essendo sottratti al sindacato giurisdizionale ordinario gli atti che costituiscono esercizio della potestà legislativa.
Nel merito, ha comunque escluso la sussistenza di profili di illegittimità costituzionale o di violazioni comunitarie.
All’udienza pubblica del 28 gennaio 2009, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. L’art. 8, co. 2, d.l. 23 maggio 2008, n. 90, come sostituito dalla legge di conversione 14 luglio 2008, n. 123, recante misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, ha stabilito che, nelle more del funzionamento a regime del sistema di smaltimento dei rifiuti della regione Campania di cui al decreto stesso e ferma restando la necessità di adottare misure di salvaguardia ambientale e di tutela igienico-sanitaria, è autorizzato l’esercizio degli impianti in cui i rifiuti aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 sono scaricati al fine di essere preparati per il successivo trasporto in un impianto di recupero, trattamento o smaltimento, e sono altresì autorizzati lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento e il deposito temporaneo limitatamente ai rifiuti aventi i medesimi codici sopra richiamati.
L’art. 2 ter del d.l. 6 novembre 2008, n. 172, nel testo coordinato con la legge di conversione 30 dicembre 2008, n. 210, ha disposto che il comma 2 dell’art. 8 del d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla l. 14 luglio 2008, n. 123, si interpreta nel senso che, nelle more del funzionamento a regime del sistema dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, sono autorizzati lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 e il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo. L’attuazione del comma 2 dell’art. 8 del citato d.l. n. 90 del 2008, così interpretato, è sottoposta all’autorizzazione comunitaria.
L’entrata in vigore di tali norme non determina l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo e dei primi quattro atti di motivi aggiunti con cui sono state impugnate le ordinanze commissariali nn. 127 del 4 maggio 2007, 158 del 24 maggio 2007, 252 del 30 luglio 2007, 361 del 31 ottobre 2007, 524 del 31 dicembre 2007 e 143 del 31 marzo 2008 che hanno via via prorogato gli effetti sino al 30 maggio 2008, per quanto concerne la piazzola n. 2, e sino al 31 dicembre 2007, per quanto concerne la piazzola n. 3, di precedenti ordinanze inerenti lo stoccaggio dei rifiuti CER 200301 sulle piazzole contrassegnate con il n. 2 ed il n. 3 alla loc. Pantano nel Comune di Acerra.
La norma di legge, infatti, ha autorizzato lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento con codice CER 20.03.01 e il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo e, quindi, anche presso la dette piazzole in loc. Pantano nel Comune di Acerra a far tempo dalla sua entrata in vigore, vale a dire dal 23 maggio 2008 (la norma di interpretazione autentica, peraltro, prevede che l’attuazione della previsione di legge è subordinata all’autorizzazione comunitaria), con la conseguenza che, sino a tale data, i provvedimenti amministrativi de quibus hanno prodotto i loro effetti in via autonoma ed a prescindere dalla normativa sopravvenuta.
Gli effetti prodotti dagli atti, il cui contenuto è stato poi sostanzialmente ricompreso nel più ampio contenuto precettivo della norma di legge, sono irreversibili, avendo prodotto una lesione alla sfera giuridica del destinatario non più eliminabile, sicché l’interesse al gravame permane non in quanto dall’annullamento degli atti il ricorrente potrebbe trarre una qualche utilità inerente al bene della vita, costituente il lato interno della propria posizione di interesse legittimo (id est: la non utilizzazione di aree del territorio comunale per lo stoccaggio dei rifiuti), oramai irrimediabilmente compromesso, ma al fine di un’eventuale azione risarcitoria dei danni medio tempore subiti.
In altri termini, la circostanza che le norme di legge introdotte dal d.l. 23 maggio 2008, n. 90 sono idonee a consentire lo stoccaggio del codice CER 20.03.01 anche presso la località in discorso non elide che tale stoccaggio, sino alla data di entrata in vigore della norma di legge (23 maggio 2008), è avvenuto sulla base di provvedimenti amministrativi e la considerazione che tali provvedimenti hanno prodotto effetti non più reversibili e, quindi, non eliminabili in sede di esecuzione di un’eventuale sentenza di annullamento, non determina la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnativa, atteso che il ricorrente potrebbe agire in giudizio per chiedere il risarcimento per equivalente patrimoniale dei danni subiti.
Tali considerazioni danno altresì conto del fatto che, sebbene le ordinanze impugnate abbiano già prodotto i loro effetti, persiste l’interesse al ricorso.
2. Nel merito, l’impugnativa proposta con il ricorso introduttivo e con i primi quattro atti di motivi aggiunti è fondata e va accolta.
In particolare, è fondata ed assorbente la censura di violazione dell’art. 5, co. 1, D.L. 263/2006, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, co. 1, L. 290/2006 e la conseguente censura di difetto di motivazione e di istruttoria.
L’art. 5, co. 1, d.l. 263/2006, come sostituito dalla legge di conversione 290/2006, recante misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania, prevede che, nell’individuazione delle aree da destinare a siti di stoccaggio o discariche, il Commissario delegato dovrà tenere conto del carico e degli impatti ambientali gravanti sulle aree su cui già insistono discariche, siti di stoccaggio o altri impianti in evidente stato di saturazione; a tal fine il Commissario delegato, nel disporre l’apertura dei nuovi impianti, valuta prioritariamente la possibilità di individuare siti ubicati in aree diverse da quelle di cui al precedente periodo.
Il ricorrente Comune di Acerra ha evidenziato che il Commissario non avrebbe tenuto conto che, confinante con le piazzole 2 e 3 oggetto dei provvedimenti impugnati, esiste la piazzola n. 7 totalmente saturata ed avrebbe pertanto omesso la prescritta valutazione dell’utilizzo prioritario di altri siti alternativi.
La circostanza che la piazzola n. 7 (i cui provvedimenti di utilizzo sono stati impugnati con altro ricorso proposto a questo Tribunale) è totalmente satura non risulta smentita dall’amministrazione, per cui il Commissario delegato, da un lato, avrebbe dovuto tenere conto del carico e degli impatti ambientali gravanti sull’area interessata, dall’altro, avrebbe dovuto prioritariamente valutare la possibilità di individuare siti ubicati in aree diverse.
L’ordinanza n. 158 del 24 maggio 2007, invece, nel disporre la requisizione temporanea delle piazzole n.2 e n. 3 realizzate alla loc. Pantano del Comune di Acerra e nell’autorizzare lo stoccaggio provvisorio su di esse dei rifiuti CER 20 03 01, si è limitata a considerare genericamente che, allo stato, non è possibile reperire sul territorio regionale aree idonee allo stoccaggio provvisorio dei rifiuti presenti anche per la chiusura dell’unica discarica in esercizio sul territorio regionale ubicata in loc. “Masseria Riconta” nel Comune di Villaricca (NA).
Tale motivazione non fornisce alcuna valutazione del carico e degli impatti ambientali sul territorio comunale di Acerra né dimostra che vi sia stata un’effettiva valutazione sulla possibile individuazione di siti alternativi.
Di qui, la violazione della norma in discorso - la cui ratio è evidentemente volta a distribuire tra le popolazioni interessate i disagi derivanti dalla situazione di emergenza nel settore dei rifiuti onde evitare che i disagi stessi possano gravare sempre sulle stesse realtà territoriali – nonché la carenza di istruttoria e di motivazione dell’azione amministrativa.
La fondatezza della esaminata censura determina, assorbite le ulteriori censure, la fondatezza del ricorso introduttivo del giudizio e, in via derivata, dei primi quattro atti di motivi aggiunti e, per l’effetto, l’annullamento degli atti con gli stessi impugnati.
3. L’eccezione di inammissibilità per carenza di giurisdizione dei motivi aggiunti con cui sono state impugnate direttamente le norme di legge non può essere accolta.
La possibilità che oggetto di impugnazione sia una norma di legge, se, di regola, va esclusa in radice, nella fattispecie in esame assume una caratterizzazione particolare a causa del contenuto e della natura di legge provvedimento della norma impugnata, sicché ciò che si presenta formalmente come un’impugnazione diretta di una legge, è in realtà finalizzata ad estendere la cognizione del giudice ad una norma sopravvenuta per provocarne l’intervento nei soli termini e limiti in cui l’ordinamento lo consente, vale a dire sollevare, ricorrendone i presupposti di rilevanza e non manifesta infondatezza, la questione di legittimità costituzionale.
La sindacabilità di una previsione legislativa che, in quanto volta a disciplinare una concreta ed individuabile fattispecie, assume connotazione sostanzialmente provvedimentale, può essere quindi soggetta all’ordinario sindacato giurisdizionale al fine dell’eventuale rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale, che, altrimenti, non potrebbe essere affrontata con conseguente assenza di tutela giurisdizionale nei confronti di atti normativi concretamente incidenti su posizioni soggettive individuali e differenziate.
Infatti, una volta riconosciuta dalla Corte Costituzionale (sentenze nn. 62/1993, 63/1995 e 347/1995), in linea di principio, l’ammissibilità della categoria di atti normativi in discorso a fronte dell’insussistenza di una riserva di amministrazione, poiché la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l’esclusività delle pertinenti attribuzioni gestorie, e dell’inconfigurabilità per il legislatore di limiti diversi da quelli formali dell’osservanza del procedimento di formazione della legge, atteso che la Costituzione omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi, la questione essenziale attiene alla configurazione del sistema delle garanzie d tutela giurisdizionale a fronte di tale categoria di atti normativi.
In particolare, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 62/1993, ha avuto modo di affermare che i diritti di difesa del cittadino, in caso di approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale, con la conseguenza che la legge, sebbene abbia contenuto di provvedimento amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, esclusivamente dal suo giudice naturale, ossia la Corte Costituzionale.
Peraltro, il Tribunale ha avuto modo di precisare che il giudice adito è tenuto ad esprimere la valutazione in ordine alla non manifesta infondatezza della questione, mentre assume connotazione decisamente depotenziata la valutazione in ordine alla rilevanza della questione in quanto essa, in presenza di leggi provvedimento altrimenti insindacabili dal giudice di legittimità, è intrinseca nell’esclusiva attribuzione alla Corte Costituzionale dello scrutinio di legittimità della norma formalmente legislativa ma sostanzialmente amministrativa (T.A.R. Lazio, I, 21 aprile 2008, n. 3356).
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale, in altri termini, è apprezzabile in re ipsa, atteso che, diversamente, sussisterebbe un vuoto di tutela configgente con i principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 113 Cost.
3.1 La questione di legittimità costituzionale sollevata dal Comune di Acerra afferisce, tra l’altro, alla violazione del principio di uguaglianza ed al fatto che sia la norma di interpretazione autentica sia la legge provvedimento oggetto della interpretazione autentica sono state emanate in pendenza del presente giudizio, per cui contrasterebbero con l’art. 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 6 della convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che, nel prescrivere il diritto ad un giusto processo dinanzi ad un tribunale indipendente e imparziale, imporrebbe al potere legislativo di non intromettersi nell’amministrazione della giustizia, influendo così sulla singola causa o su una determinata categoria di controversie. Dall’ambito di applicazione della norma interpretativa, come recentemente indicato dall’ordinanza della Cassazione Civile, Sezione Lavoro, 22260/2008, dovrebbero essere esclusi i processi in corso alla data di entrata in vigore della disposizione.
La questione di legittimità costituzionale delle norme impugnate si rivela manifestamente infondata.
L’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 123/2008 ed interpretato dall’art. 2 ter d.l. 172/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 210/2008, può ritenersi atto avente natura sostanzialmente amministrativa in quanto, autorizzando nella regione Campania lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento ed il deposito temporaneo limitatamente ai rifiuti aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 presso qualsiasi area di deposito temporaneo, incide direttamente su posizioni giuridiche soggettive concrete ed individuabili.
Tuttavia, il contenuto precettivo dell’atto non è limitato al sito di cui alle piazzole contrassegnate con il n. 3 ed il n. 2 in località Pantano nel Comune di Acerra, ma è esteso a qualunque area di deposito temporaneo nell’ambito della regione Campania, per cui non può ritenersi che la norma sia violativa del principio di uguaglianza
La violazione dell’art. 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 6 della convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, inoltre, è insussistente in quanto l’emanazione delle norme in discorso non ha pregiudicato l’esito del giudizio pendente al momento della sua emanazione, atteso che le stesse non hanno determinato l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio e della prima serie di motivi aggiunti che, anzi, sono stati accolti con conseguente annullamento degli atti impugnati.
3.2 Il Comune ricorrente ha prospettato una ulteriore serie di violazione di norme costituzionali in relazione a direttive comunitarie.
In proposito, per disattendere la tesi proposta, è sufficiente rilevare che la norma di interpretazione autentica di cui all’art. 2 ter d.l. 172/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 210/2008, prevede, al secondo comma, che l’autorizzazione del comma 2 dell’art. 8 del d.l. 90/2008, come interpretato dal comma 1 dello stesso art. 2 ter, è sottoposta all’autorizzazione comunitaria.
L’effettivo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento con i citati codici CER, nonché il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo, quindi, non può avvenire semplicemente sulla base della previsione normativa nazionale, essendo la relativa autorizzazione subordinata alla preventiva autorizzazione comunitaria.
Ne consegue che in tale sede, ossia nell’ambito del procedimento comunitario, ed al fine di rilasciare o meno l’autorizzazione di propria competenza, l’Autorità comunitaria potrà verificare la rispondenza o il contrasto dell’autorizzazione prevista dalla norma nazionale con la normativa comunitaria, ivi comprese le direttive di cui il ricorrente lamenta la violazione.
4. Sulla base di tali considerazioni, gli ulteriori motivi aggiunti, con cui il ricorrente ha impugnato l’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 123/2008, sono infondati e vanno di conseguenza respinti.
5. Sussistono giuste ragioni, attesa la reciproca soccombenza nonché la complessità e la peculiarità della fattispecie, per disporre l’integrale compensazione delle spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma, così provvede sul ricorso in epigrafe:
• accoglie l’impugnativa proposta con il ricorso introduttivo del giudizio nonché con i primi, i secondi, i terzi ed i quarti motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti con gli stessi impugnati;
• respinge l’impugnativa proposta con gli ulteriori motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 gennaio 2009.
Dott. Giorgio Giovannini Presidente
Dott. Roberto Caponigro Estensore
