TAR Liguria Sez. I n.1237 del \14 dicembre 2016
Rifiuti.Realizzazione discarica in zona agricola
La destinazione agricola ha lo scopo di impedire insediamenti abitativi residenziali e non di precludere, in via assoluta e radicale, qualsiasi intervento urbanisticamente rilevante. Non è, pertanto, esclusa la realizzazione, in via assoluta, in zona agricola, di un impianto destinato a discarica.
Pubblicato il 14/12/2016
N. 01237/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00597/2015 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 597 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Comune di Santo Stefano al Mare, Paolo Busca, Eleonora Fasano, Luciano Dal Cortivo, Gianfranco Ghirardi, Gianfranco Bertelli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Ponte C.F. PNTCRL64E04D969J, Franco Rusca C.F. RSCFNC49P14D969K, con domicilio eletto presso Carlo Ponte in Genova, via Palestro, 2/11;
contro
Provincia di Imperia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Manolo Crocetta C.F. CRCMNL72S23L781Q, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, c/o Tar Liguria;
Comune di Terzorio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gaggero C.F. GGGPLA64P27I480S, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Roma 4/3;
Regione Liguria, Asl N.1 - Imperiese, Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali, A.R.P.A.L. non costituiti in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata in Genova, viale Brigate Partigiane 2;
Autostrada dei Fiori S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Piergiorgio Alberti C.F. LBRPGR43C28I138Y, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Corsica 2/11;
nei confronti di
Società Siter S.r.l., rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Alberto Quaglia C.F. QGLMRA48H13D969Z, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Roma 4/3;
per l'annullamento
del provvedimento 21/4/15 n. h2/408 concernente progetto per la realizzazione di una discarica di inerti
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Imperia e di Comune di Terzorio e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Autostrada dei Fiori S.p.A. e di Società Siter S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 novembre 2016 il dott. Davide Ponte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso in esame il Comune di Santo Stefano al mare e gli altri soggetti, ricorrenti in qualità di proprietari di immobili e di titolari di interessi in zona, impugnavano gli atti di cui in epigrafe, recanti l’approvazione del progetto di discarica per inerti ed autorizzazione all’approntamento ed alla gestione del primo lotto funzionale, situata in Comune di Terzorio e coinvolgente il territorio della stessa p.a. ricorrente in specie per la viabilità di accesso.
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, avverso tali atti venivano quindi dedotte una serie complessa ed articolata di censure sotto i seguenti profili così riassumibili:
- violazione degli artt. 9 l. 1150\1942, 208 d.lgs. 152\2006 e diversi profili di eccesso di potere per mancata pubblicazione a fini urbanistici per le osservazioni;
- violazione dei prg dei due comuni interessati, per contrasto con la destinazione agricola;
- violazione degli artt. 146 d.lgs 42\2004 e 208 cit., per difetto di istruttoria e di motivazione paesaggistica;
- analoghi vizi per la violazione del ptcp;
- violazione degli artt 6 l.r. 39\2008, 23 l.r. 1\2014, diversi profili di eccesso di potere per inapplicabilità del piano provinciale rifiuti;
- violazione degli artt. 2 l.r. 38\1998 e 14 bis l. 241\1990 per mancato coordinamento fra variante al piano e conferenza di servizi;
- violazione degli artt. 13 l.r. 38 cit. e 178 d. 152 cit., per irragionevolezza della via così come effettuata;
- violazione dell’art. 208 cit. ed incompetenza del provvedimento dirigenziale;
- incompetenza per mancata approvazione consiliare della variante;
- violazione degli artt. 13 cit e 208 cit per eccesso di prescrizioni;
- violazione degli artt. 1 ss. R.d. 3267\1923, 35 ss. L.r. 4\1999 per mancata valutazione idrogeologica;
- violazione degli artt. 2 ss. D.m. 1404\1968 e 26 codice della strada e diversi profili di eccesso di potere per violazione della fascia di rispetto autostradale;
- violazione sotto diversi profili del piano di bacino in relazione al rio che scorre nel sito interessato;
- difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento, illogicità, in relazione alle criticità sulla viabilità pubblica via via manifestate dal Comune ricorrente.
Le parti intimate si costituivano in giudizio e, replicando punto per punto, chiedevano il rigetto del gravame.
Con atto di motivi aggiunti veniva esteso il motivo quindici, in tema di violazione della fascia di rispetto autostradale, in relazione ai pareri favorevoli della società autostradale interessata, sia per la previa subordinazione al mancato interferimento col viadotto Conioli sia per la mancanza del progetto esecutivo.
Alla pubblica udienza del 30\11\2016, in vista della quale le parti depositavano memorie, la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. Il primo motivo di gravame va dichiarato inammissibile, nei termini condivisibilmente eccepiti dalle parti resistenti, sulla scorta del principio a mente del quale nel processo amministrativo un ricorso collettivo – quale quello in esame - è ammissibile solo quando esiste identità sostanziale e processuale dell'interesse di cui si chiede tutela tra i singoli ricorrenti, non siano in alcun modo configurabili conflitti di interesse tra gli stessi, le posizioni soggettive dei numerosi ricorrenti sono adeguatamente specificate ed è dimostrata la convergenza dei loro interessi in ordine al giudizio (cfr. ad es. CdS 1120\2016 e Tar bologna 809\2016). Nel caso de quo, infatti, l’adempimento la cui mancata adozione è contestata (cioè l’attivazione della pubblicazione della variante a fini di acquisizione delle osservazioni, invero necessario per principio generale di ogni modifica generale alla pianificazione vigente) faceva capo allo stesso comune ricorrente, cosicchè il relativo difetto di interesse non può che riverberarsi sull’intero motivo di ricorso collettivo proposto con i privati ricorrenti.
2. Il secondo motivo è in parte inammissibile, nella parte relativa alla pianificazione del Comune ricorrente, – per le stesse ragioni di cui al primo motivo – ed in parte infondato, a fronte della ormai prevalente opinione giurisprudenzale, cui non emergono nella specie ragioni per discostarsi anche a fini di certezza del diritto, a mente della quale la destinazione a zona agricola di un'area, salva la previsione di particolari vincoli ambientali o paesistici, non impone, in positivo, un obbligo specifico di utilizzazione effettiva in tal senso, bensì, in negativo, ha lo scopo soltanto di evitare insediamenti residenziali, e quindi non costituisce ostacolo alla installazione di opere che non riguardino l'edilizia residenziale e che, per contro, si rivelino per ovvi motivi incompatibili con zone abitate e quindi necessariamente da realizzare in aperta campagna: così, ad esempio sono stati ritenuti via via compatibili, con zone agricole, impianti di derivazione di acque pubbliche, attività di cava, depositi di esplosivi e, infine, anche discariche per rifiuti, come nella fattispecie ora in esame (cfr. ad es. Tar Salerno 1500\2013 e CdS 3818\2012, oltre a Cge 28\7\2016).
In proposito, la destinazione agricola ha lo scopo di impedire insediamenti abitativi residenziali e non di precludere, in via assoluta e radicale, qualsiasi intervento urbanisticamente rilevante. Non è, pertanto, esclusa la realizzazione, in via assoluta, in zona agricola, di un impianto destinato a discarica. Nel caso de quo, in ogni caso, la censura appare genericamente dedotta con riferimento alla destinazione agricola, senza evidenziare le necessarie eventuali particolari peculiarità dell’area a ciò ostative, secondo il prevalente orientamento sopra richiamato.
3. Prima facie destituiti di fondamento appaiono i tre ordini di motivi successivi, concernenti i vincoli paesaggistici sussistenti in loco. In disparte di ogni considerazione astratta, dall’analisi della documentazione versata in atti emerge la sottoposizione del progetto ad adeguata istruttoria e la relativa esplicazione delle valutazioni svolte in un ordito motivazionale che, nei limiti di sindacabilità propri della presente sede, resistono al vaglio delle censure genericamente dedotte al riguardo. In tale ottica va richiamata in specie l’autorizzazione paesaggistica (doc.n. 32) che analizza il progetto alla luce del vincolo e del piano di coordinamento. Né alcun rilievo assume il mero utilizzo della motivazione per relationem, invero ampiamente ammesso anche in materia (cfr. ad es. Tar Liguria n. 651\2015), purchè emerga – come nella specie - lo svolgimento di una valutazione e l’esplicazione delle relative ragioni. Anche in relazione alla presunta carenza del s.o.i., le censure sul punto confermano la relativa genericità di deduzione, non avendo affrontato in alcun modo la verifica della adeguatezza dell’ampia documentazione acquisita e valutata dalle pp.aa. coinvolte (fra cui lo stesso Comune ricorrente), fra cui in specie gli studi di impatto ambientale.
4. In relazione al settimo motivo, concernente i dubbi sollevati circa l’inefficacia del piano provinciale rifiuti, la relativa infondatezza emerge sotto due profili: per un verso, generale e pianificatorio, l’invocata inefficacia dovrebbe accompagnarsi all’indicazione di quale piano viga, non essendo ragionevole perseguire un’opzione ermeneutica tale da lasciare il territorio - ed una materia così delicata quale quella in esame - senza alcuna pianificazione; per un verso più strettamente normativo, in quanto l’art. 6 comma 3 l.r. 39\2008 (invero conformemente al principio predetto) statuisce che “I Piani provinciali per la gestione dei rifiuti già approvati mantengono efficacia fino all'approvazione del nuovo Piano regionale per la gestione dei rifiuti relativamente ai seguenti contenuti: a) individuazione, sulla base delle previsioni del Piano territoriale di coordinamento di cui alla legge regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge urbanistica regionale) e dei criteri definiti nel Piano regionale di gestione dei rifiuti, delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti”.
Pur dinanzi ad un dato normativo regionale spesso gravemente incerto, stante il frequente mutamento e il non costante coordinamento con la preminente disciplina regionale, nel caso de quo la norma invocata da tutte le parti appariva chiara nonché conforme ai richiamati principi di ragionevolezza.
5. In relazione ai seguenti due ordini di motivi, concernenti la valutazione di impatto ambientale, emerge prima facie l’inadeguatezza delle deduzioni, sia di carattere procedimentale che di natura sostanziale. Sotto il primo profilo, la presunzione circa la necessità dell’avvio della v.i.a. successivo alla concertazione, oltre ad apparire non necessaria (in quanto ciò che rileva semmai è la relativa epoca di conclusione), non trova alcun conforto nella preminente disciplina nazionale, costituente la cornice di principio alla cui luce esaminare ed applicare ogni regola asseritamente vigente in materia, a partire da quelle procedurali. Sotto il secondo profilo, a fronte di una generica deduzione assertiva di una presunta disamina disarticolata – con conseguente genericità del vizio -, l’analisi della documentazione versata in atti evidenzia la sussistenza di una valutazione adeguata, nei limiti di sindacato del presente giudizio, non avendo parte ricorrente indicato elementi concreti di travisamento di fatto ovvero di manifesta illogicità.
Analoghe considerazioni possono estendersi relativamente ai due ulteriori motivi, concernenti l’autorizzazione ed il rispetto dell’art. 208 cit., in quanto alla assoluta genericità delle deduzioni (che emerge palese laddove si contesta il ricorso alla norma regionale senza alcuna indicazione dei profili concreti che non sarebbero conformi a quella statale) si accompagna l’analisi della documentazione versata in atti da cui risulta il necessario coinvolgimento di diversi soggetti pubblici, fra cui lo stesso comune ricorrente, ognuno per la parte di propria competenza.
Parimenti manifestamente infondata appare la censura dodicesima, formulata in via subordinata, sia per la vigenza e l’applicazione della norma statale di principio sia per il rispetto del principio generale che attribuisce la competenza all’organo gestionale.
Palesemente viziata in termini di genericità è la censura tredicesima in cui, limitandosi a contestare la sussistenza di numerose prescrizioni, parte ricorrente ha del tutto omesso l’analisi delle stesse al fine anche solo di paventarne l’irragionevolezza ovvero il travisamento di fatti.
Analoghe considerazioni vanno svolte rispetto alla censura quattordici, formulata “al buio” senza alcuna verifica in concreto circa la sussistenza dei vincoli invocati ovvero delle carenze nelle valutazioni che le pubbliche amministrazioni coinvolte hanno comunque svolto.
6. A diverse conclusioni deve giungersi relativamente al quindicesimo motivo, in relazione alla sussistenza del vincolo autostradale.
Premesso che in linea di fatto è pacifica la parziale intersezione fra un lato della discarica e la fascia di rispetto in questione, in linea di diritto assume rilievo preminente e dirimente il costante orientamento giurisprudenziale, anche della sezione (cfr. Tar Liguria nn. 276\2015 e 228\2015 nonché giurisprudenza ivi richiamata): il vincolo d'inedificabilità gravante sulla fascia di rispetto autostradale ha carattere assoluto e prescinde dalle caratteristiche dell'opera realizzata, in quanto il divieto di costruzione non può essere inteso restrittivamente al solo scopo di prevenire l'esistenza di ostacoli materiali suscettibili di costituire, per la loro prossimità alla sede autostradale, pregiudizio alla sicurezza del traffico e all'incolumità delle persone, ma appare correlato alla più ampia esigenza di assicurare una fascia di rispetto utilizzabile, all'occorrenza, dal concessionario, per l'esecuzione dei lavori, per l'impianto dei cantieri, per il deposito di materiali, per la realizzazione di opere accessorie, senza limiti connessi alla presenza di costruzioni, con la conseguenza che le distanze previste vanno osservate anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale o che costituiscano mere sopraelevazioni o che, pur rientrando nella fascia, siano arretrate rispetto alle opere preesistenti.
Analogamente si è espressa, in termini di principio, la giurisprudenza invocata dalle parti resistenti (CdS 347\2015): il vincolo d'inedificabilità gravante sulla fascia di rispetto autostradale ha carattere assoluto e prescinde dalle caratteristiche dell'opera realizzata atteso che il suo scopo non è solo quello di garantire la sicurezza del traffico e l'incolumità delle persone, ma anche di assicurare al concessionario una fascia di terreno da utilizzare, all'occorrenza, per l'esecuzione dei lavori, per l'impianto dei cantieri, per il deposito di materiali, per la realizzazione di opere accessorie, senza limiti connessi alla presenza di costruzioni.
Tale precedente, invocato dalla difesa provinciale quale esempio di inapplicabilità e di individuazione di limite di rilevanza del principio affermato, all’opposto lo conferma, sia in quanto anche tale decisione parte dal medesimo principio, sia in relazione all’eccezionalità della situazione di deroga, avendo il caso invocato ad oggetto una fattispecie completamente diversa dalla presente. Infatti, in quell’ipotesi si trattava dell’ampliamento di una casa di civile abitazione - già esistente – nella porzione opposta a quella posta verso l’autostrada; inoltre l’immobile era situato ad una distanza in altezza superiore ai 70 metri, oltre ad essere collocato su di un’altura sovrastante l’autostrada, mentre nel caso de quo trattasi di intervento del tutto innovativo, destinato a trasformare completamente la zona sottostante direttamente il viadotto, con il continuo movimento di mezzi e personale.
In proposito, circa l’estensione del vincolo anche per le aree collocate a livello più basso delle carreggiate, va richiamato il principio consolidato per cui il divieto legale di costruire ad una certa distanza dalla sede autostradale ha natura assoluta e non ammette deroghe, sussistendo anche nel caso in cui il sedime autostradale si trovi ad un livello diverso da quello della realizzanda costruzione. Le distanze previste dalla normativa vanno perciò rispettate anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale (cfr. ad es. Tar Lazio 4999\2015).
Stante la finalità del vincolo, non è invocabile una nozione di costruzione analoga a quella meramente edilizia di nuova costruzione, come nel caso de quo dove è prevista una totale trasformazione dell’area con la realizzazione di un impianto altamente impattante, quale una discarica, in cui sono destinati ad operare continuamente mezzi e persone. La stessa natura del vincolo rende irrilevante l’eventuale finale parere favorevole della società concessionaria, le cui valutazioni comunque si scontrano – soccombendo - con le considerazioni sin qui svolte.
7. Ancora infondate, invece, appaiono le ultime due censure. Sia quella di cui al motivo sedici, nella limitata parte in cui lo stesso appartiene alla cognizione del giudice amministrativo e non a quello speciale dotato di più ampia cognizione in tema di acque, in quanto le valutazioni positive svolte trovano fondamento nella previsione di cui all’art. 7 comma 2 del regolamento regionale 147\2011. Sia quella di cui al motivo diciassette, in parte inammissibile in termini di ricorso collettivo (riguardano elementi concernenti la partecipazione al procedimento dello stesso comune ricorrente) e nella restante parte contraddetto dalle risultanze della documentazione in atti, da cui emerge una valutazione degli elementi proposti, conclusa in termini ragionevoli e conformi allo stato di fatto che esclude la fattibilità di percorsi alternativi.
8. Alla luce delle considerazioni che precedono il ricorso va accolto limitatamente al vizio dedotto con il motivo quindici, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
Sussistono giusti motivi, a fronte della complessità della questione e della fondatezza di un solo motivo sui diciotto proposti, per compensare le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 30 novembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Daniele, Presidente
Paolo Peruggia, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Davide Ponte Giuseppe Daniele
