QUOUSQUE TANDEM, CATILINA, ABUTERE PATIENTIA NOSTRA? SUL CONCETTO DI «NORMALE TOLLERABILITÀ» DELLE IMMISSIONI ACUSTICHE ALLA LUCE DELLA L. N. 13 DEL 2009
di Paola Angela DE SANTIS
pubblicato su Giur. Merito 11\2009
Con l'art. 6-ter l. 27 febbraio 2009, n. 13 il legislatore introduce una specifica disciplina in materia di immissioni ed emissioni acustiche e fornisce, almeno limitatamente a questo settore, una interpretazione autentica dell'art. 844 c.c., individuando nella c.d. «priorità d'uso» un ulteriore criterio letterale sul quale fondare l'accertamento giudiziale sulla «normale tollerabilità».
Sommario: 1. Premessa. - 2. La struttura dell'art. 844 c.c. - 3. La legislazione speciale in materia di immissioni acustiche. - 4. L'art. 6-ter l. 27 febbraio 2009, n. 13. - 5. Prospettive.
1. PREMESSA
Nella vita e nelle attività quotidiane di ogni individuo e dell'intera società le immissioni (di qualunque tipo: di fumo, di odori, acustiche, atmosferiche, elettromagnetiche ecc.) costituiscono un fenomeno inevitabile ed, anzi, per taluni aspetti, naturale.
È pertanto altrettanto necessario che la legislazione ne individui le modalità ed i limiti.
In ambito privatistico, le immissioni sono disciplinate dall'art. 844 c.c. (1).
Questa disposizione, contenuta nel Libro III, costituisce una indubbia novità rispetto al codice civile del 1865, giacché sancisce il graduale superamento della concezione ottocentesca della «Proprietà» intesa come «diritto di godere e di disporre delle cose nella maniera più assoluta» (2).
L'art. 832 c.c., infatti, tutela la titolarità del diritto, anziché il bene stesso: il «diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed assoluto» incontra per la prima volta taluni limiti, quali quelli rinvenienti dalle norme successive, dalla legislazione speciale, nonché dalla stessa Costituzione.
Uno di questi limiti è sancito dalla disposizione successiva, l'art. 833 c.c., relativa al divieto di atti di emulazione; un altro, per molti aspetti collegato al primo, è appunto quello rinveniente dalla normativa in materia di immissioni di cui all'art. 844 c.c. (3).
Il fenomeno delle immissioni è, inoltre disciplinato dalla legislazione speciale: la c.d. legge antismog 3 luglio 1966, n. 615, la c.d. legge Merli 10 maggio 1976, n. 319, il d.P.R. 28 maggio 1988, n. 203, il d.p.c.m. 1 marzo 1991 e la l. 26 ottobre 1995, n. 447 in tema di inquinamento acustico; ed, in ambito penalistico, gli artt. 659 e 674 c.p.
2. LA STRUTTURA DELL'ART. 844 C.C.
L'art. 844 c.c. è una norma privatistica (4) di portata patrimoniale (5), caratterizzata da una struttura tendenzialmente aperta (6), che contempera le ragioni della proprietà con le esigenze della produzione, rinviando, di volta in volta, la verifica della «normale tollerabilità» delle immissioni (7), anche in relazione alla tutela del diritto alla salute (8), all'apprezzamento discrezionale dell'autorità giudiziaria (9).
In particolare, la giurisprudenza ha individuato tre differenti parametri valutativi (10) sui quali fondare l'apprezzamento giudiziale, dei quali due obbligatori ed uno facoltativo e sussidiario (11): i criteri obbligatori, rinvenibili nello stesso testo della norma, sono, appunto, quello della «normale tollerabilità» e quello del contemperamento delle ragioni della proprietà con le esigenze della produzione (12); quello facoltativo è, viceversa, quello della «priorità d'uso» (13).
La nozione di «immissione» ha carattere materiale, attuale e continuo e deve essere ricostruita in concreto (14), anche attraverso riscontri indiretti (15): a tal proposito, ad esempio, il requisito della «vicinanza» deve essere interpretato in senso funzionale, non ostando a riguardo la distanza tra i due fondi interessati.
La norma impone, pertanto, un limite al diritto di proprietà, giacché entro le suindicate condizioni, legittima le propagazioni da un bene ad un altro finitimo.
Il criterio discretivo tra immissioni tollerabili ed immissioni intollerabili è stato, nel tempo, delineato per un verso dalla legislazione speciale che ha disciplinato le singole tipologie di immissioni, per l'altro dall'attività nomofilattica (16) della giurisprudenza.
3. LA LEGISLAZIONE SPECIALE IN MATERIA DI IMMISSIONI ACUSTICHE
In materia di immissioni acustiche, la legislazione speciale di riferimento, basata sul principio di precauzione (17), è costituita dall'art. 659 c.p., dal d.p.c.m. 1 gennaio 1991, dalla legge-quadro 26 ottobre 1995, n. 447, nonché dal d.p.c.m. 14 novembre 1997 (18).
In particolare, il d.p.c.m. 1 gennaio 1991 ha stabilito per la prima volta in maniera organica i criteri per la determinazione dei limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e negli ambienti esterni e previsto una serie di piani di risanamento a carico di soggetti privati e pubblici per l'adeguamento a tali prescrizioni.
La l. n. 447 del 1995 si occupa invece dell'inquinamento acustico quale fenomeno complesso, interferente con la tutela ambientale e con il diritto alla salute.
In questa prospettiva, essa individua strumenti di carattere amministrativo, tecnico, costruttivo, gestionale e sanzionatorio per la gestione e la razionalizzazione del fenomeno.
Sui rapporti con l'art. 844 c.c., la giurisprudenza, dopo iniziali incertezze interpretative, ha prevalentemente affermato che la predetta normativa pubblicistica, benché dettata per la tutela generale del territorio, può essere utilizzata come parametro di riferimento per stabilire l'intensità, e, di riflesso, la soglia di tollerabilità delle immissioni rumorose nei rapporti tra privati (19), purché considerata, però, come limite mi nimo e non come limite massimo, in quanto meno rigorosa (20), specie ove in concreto sia accertata la nocività delle immissioni per la salute degli individui (21).
In questi termini, è stata ipotizzata l'esistenza di una «interferenza relativa» (22) tra le due discipline: non si può infatti ritenere che il superamento dei limiti tabellari pubblicistici comporti ex se una immissione civilisticamente intollerabile, né che sia viceversa tollerabile un'immissione contenuta entro i suindicati parametri: questi ultimi costituiscono esclusivamente «criteri minimali di partenza», dai quali il giudice civile può, in concreto, discostarsi.
Nel 2005, alcuni deputati hanno avanzato una proposta di legge che, in parziale modifica della portata dell'art. 844 c.c., in relazione alle immissioni acustiche (23), introducesse una disposizione di raccordo con il dettato dell'art. 4 d.p.c.m. 14 novembre 1997, in modo tale, cioè, da individuare univoci criteri di riferimento per la normativa privatistica e pubblicistica.
La novella legislativa del 2009 rappresenta, dunque, in questa prospettiva, l'esito di un lungo percorso interpretativo.
4. L'ART. 6-TER L. 27 FEBBRAIO 2009, N. 13
La disposizione, contenuta in un provvedimento di ampio respiro recante «Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell'Ambiente» (24) è espressamente dedicata alla «Normale tollerabilità delle immissioni acustiche» (24).
In disparte ogni immediata censura in ordine alla dissonanza tra le finalità espresse nel titolo della legge, dedicato alle risorse idriche e le singole disposizioni in essa contenute, ovvero in relazione al mancato richiamo delle «emissioni» nell'intestazione dell'art. 6 ter, la norma consente di pervenire a talune conclusioni, ma, nel contempo, pone una serie di quesiti.
Il legislatore sembra, infatti, aver optato, quantomeno in materia di immissioni acustiche, per una sorta di «interferenza assoluta» tra la disciplina pubblicistica e quella privatistica (25), fornendo una interpretazione autentica del concetto di «intolle rabilità» di un'immissione ex art. 844 c.c. attraverso il rinvio alla legislazione speciale e disciplinando indistintamente «immissioni» ed «emissioni» (26).
Una tale soluzione appare, in effetti, maggiormente consona al tenore letterale della disposizione civilistica, che, al comma 2, richiama espressamente l'esigenza di contemperamento tra il diritto individuale e le esigenze collettive, peraltro conformemente all'art. 42 comma 2 Cost.
In contrasto con gli orientamenti della prevalente giurisprudenza, appare però la scelta di considerare prioritario, e non più meramente facoltativo, anche il criterio della c.d. «priorità d'uso» (27).
Tali modifiche hanno, tuttavia, il merito di circoscrivere la discrezionalità dell'organo giudiziale, che viene così ancorata esclusivamente a parametri di carattere letterale.
5. PROSPETTIVE
L'art. 6-ter l. n. 13 del 2009 si presta, dunque, in conseguenza di quanto sinora osservato, a porre una serie di dubbi interpretativi ed applicativi.
Proprio la convergenza dei valori pubblicistici con gli interessi privatistici avrebbe necessitato una maggiore generalizzazione da parte della norma, che, riferita, a differenza dell'art. 844 c.c., alle sole immissioni (ed emissioni) acustiche, parrebbe esporsi a rischi di censure per contrasto con l'art. 3 Cost.
Problematica appare, infine, nella prospettiva di un eventuale riconoscimento e conseguente quantificazione del danno, la questione relativa al riparto di giurisdizione, che la norma non disciplina.
Note
(1) Ove, tuttavia, l'indicazione delle differenti tipologie di immissioni non ha carattere tassativo, ma esemplificativo. Cfr. RESCIGNO, a cura di, Codice civile, Milano, 2008, 1510.
(2) Come sancito dal previgente art. 436 c.c.
(3) Occorre tuttavia precisare che tra le due disposizioni non esiste un rapporto di occasionalità necessaria, giacché non ogni atto emulativo può concretarsi in una immissione stigmatizzabile giuridicamente, ovvero non ogni immissione rinviene da un atto emulativo.
(4) Cfr. C. cost. 10 luglio 1974, n. 247, che, nel dichiarare la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 844 c.c. con riferimento agli artt. 2, 3, 9 comma 2; 32 comma 1; 41 commi 2 e 3; 42 comma 2 e 3 Cost., ha affermato: «che i principi posti dall'art. 844 c.c. non costituiscano uno strumento adeguato per la soluzione dei gravi problemi creati dall'inquinamento e, in ispecie, da quello atmosferico, è certo esatto. Ciò tuttavia non comporta l'illegittimità costituzionale dalla norma impugnata poiché questa, di fronte alle turbative derivanti dalle immissioni, si limita a considerare solo l'interesse del proprietario ad escludere ingerenze da parte del vicino sul fondo proprio, tutelandolo da immissioni che superino la tollerabilità come sopra intesa. E ciò senza riguardare, ma anche senza pregiudicare, la protezione di interessi diversi, eventualmente spettanti anche ad altre persone o ad intere collettività. La norma è infatti destinata a risolvere il conflitto tra proprietari di fondi vicini per le influenze negative derivanti da attività svolte nei rispettivi fondi. Si comprende quindi che il criterio della normale tollerabilità in essa accolto vada riferito esclusivamente al contenuto del diritto di proprietà e non possa essere utilizzato per giudicare della liceità di immissioni che rechino pregiudizio anche alla salute umana o all'integrità dell'ambiente naturale, alla cui tutela è rivolto in via immediata tutto un altro ordine di norme di natura repressiva e preventiva: basti menzionare il t.u. delle leggi sanitarie di cui al r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, e la l. 31 dicembre 1962, n. 1860, sull'impiego pacifico della energia nucleare nonché, con particolare riferimento agli inquinamenti atmosferici, la l. 13 luglio 1966, n. 615. Resta salva in ogni caso l'applicabilità del principio generale di cui all'art. 2043 c.c.».
(5) Cfr. GAZZONI, Manuale di diritto privato, Napoli, 2008, 222.
(6) Si potrebbe quasi parlare di norma «in bianco».
(7) Per una compiuta illustrazione della natura e dei connotati del giudizio di tollerabilità di cui all'art. 844 c.c., cfr. Cass., sez. II, 31 gennaio 2006, n. 2166 sulla applicabilità della disposizione agli enti ecclesiastici.
(8) Cfr., D'ANGELO, L'art. 844 c.c. e il diritto alla salute, in BUSNELLI - BRECCIA (a cura di), Tutela della salute e diritto privato, Milano, 1978. Con riferimento alle connesse questioni relative al riparto di giurisdizione, cfr. Cass., sez. un., 15 ottobre 1998, n. 10186.
(9) Sul punto cfr., di recente, pur se precedente a Cass., sez. un., 11 novembre 2008, nn. 26972/3/4/5 (su cui cfr. AA.VV., Il danno non patrimoniale, Milano, 2009), D'AMORE, Risarcibilità e quantificazione del danno esistenziale da immissioni eccedenti la normale tollerabilità, commento a Trib. Montepulciano 14 febbraio 2007, n. 40, in Resp. civ. e prev., 2007, 11, 2391.
(10) Cfr. ALPA - MARICONDA (a cura di), Codice civile commentato, Milano, 2008, 1899.
(11) Cfr. Cass., sez. III, 18 gennaio 2006, n. 828.
(12) Cfr. Cass., sez. II, 18 aprile 2001, n. 5697.
(13) Cfr. Cass., sez. II, 11 maggio 2005, n 9865.
(14) Secondo pacifica giurisprudenza, infatti, il limite di tollerabilità delle immissioni in senso oggettivo, non è mai assoluto, ma relativo alla situazione ambientale, variabile da luogo a luogo, secondo le caratteristiche della zona, lo stato dei luoghi e le abitudini degli abitanti, e comunque, a livello soggettivo deve essere riferito alla sensibilità di chi la subisca.
(15) Cfr. Cass. n. 1364 del 1978.
(16) Tuttavia, mentre è senz'altro illecito il superamento dei livelli di tollerabilità stabiliti dalle leggi e dai regolamenti, l'eventuale rispetto degli stessi non può fare considerare senz'altro lecite le immissioni, dovendo il giudizio sulla loro tollerabilità formularsi alla stregua dei principi di cui all'art. 844 c.c.. Cfr. Cass., sez. II, 25 gennaio 2006, n. 1418.
(17) Cfr. Cass., sez. II, 23 gennaio 2007, n. 1391, Foro it., 2007, 7/8, 2124.
(18) Cfr. sul punto N. LUGARESI, Diritto dell'Ambiente, Padova, 2004, il quale spiega che l'inquinamento acustico si differenzia da quello atmosferico e idrico per una diffusione prevalentemente locale - considerato che il rumore non si propaga oltre certe distanze e non si «somma» nel tempo -, ma pure da una incidenza di carattere più psicologico, legata alla «salute» in senso lato, giacché incide sulla serenità degli individui.
(19) A differenza della legislazione speciale, il codice civile tutela, infatti, il diritto soggettivo di proprietà del singolo, e la relativa disciplina mira a dirimere eventuali possibili conflitti tra due proprietari.
(20) Cfr. Cass., sez. II, 18 aprile 2001, n. 5697; cfr., però, contra Cass., sez. III, 27 gennaio 2003, n. 1151.
(21) Cfr. Cass., sez. II, 3 febbraio 1999, n. 915.
(22) Cfr. Cass., sez. II, 25 agosto 2005, n. 17281, nonché 25 gennaio 2006, n. 1418.
(23) Il riferimento è alla proposta di legge n. 5951, presentata il 28 maggio 2005, finalizzata ad aggiungere, all'art. 844 c.c., il seguente comma: «I limiti di normale tollerabilità dei rumori sono quelli indicati dal comma 2 dell'art. 4 del d.p.c.m. 14 novembre 1997, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 280 del 1 dicembre 1997, che definisce i rumori rientranti entro tali limiti come trascurabili».
(24) Pubblicata nella G. U. n. 49 del 28 febbraio 2009, la l. 27 febbraio 2009, n. 13, di conversione (con modificazioni) del d.l. 30 dicembre 2008, n. 208, è entrata in vigore dall'1 marzo 2009, salve le rettifiche di cui al comunicato pubblicato sulla G. U. n. 60 del 13 marzo 2009.
(25) Per comodità discorsiva, si riporta di seguito il testo della norma, che recita. «1. Nell'accertare la normale tollerabilità delle immissioni e delle emissioni acustiche, ai sensi dell'art. 844 c.c., sono fatte salve, in ogni caso, le disposizioni di legge e di regolamento vigenti che disciplinano specifiche sorgenti e la proprietà di un determinato uso».
(26) Sebbene esuli dall'oggetto specifico della presente trattazione, merita di essere segnalata la circostanza che anche l'art. 2 l. n. 13 del 2009 in tema di «Danno ambientale», in ordine alla eventualità che il Ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio stipuli transazioni con una o più imprese pubbliche o private, circa la spettanza e la quantificazio ne degli oneri di bonifica, degli oneri di ripristino, nonché del danno ambientale di cui agli artt. 18 l. 8 luglio 1986, n. 349, e 300 d.lg. 3 aprile 2006, n. 152, e degli altri eventuali danni di cui lo Stato o altri enti pubblici territoriali possano richiedere il risarcimento, contempla la possibilità di predisporre uno schema contrattuale di concerto con i soggetti (enti locali, associazioni, ecc.) a vario titolo interessati. In altri termini, anche in questo caso la tutela di beni di carattere pubblicistico e di interessi di tipo privatistico viene perseguita attraverso l'utilizzo di strumenti comuni e concertati, per cui l'«Ambiente» diviene una sorta di vox media giuridica. Per un approfondimento sulle novelle introdotte dalla legge in questione, cfr. PONTE, Una «terza via» nella soluzione delle controversie da testare al momento dell'attuazione pratica, in Guida dir., 2009, 4, 27; nonché, con specifico riferimento al contratto di transazione, Recupero delle compromissioni più semplice con l'istituzione del contratto di transazione, ibidem.
(27) Cfr. sul punto ROSOLEN - CORBETTA, Per le immissioni acustiche forniti alcuni chiarimenti sulla «normale tollerabilità», in Amb. e sicur., 2009, 7, 83.
(28) In relazione al quale si rinvia al precedente par. 2.
(*) Le opinioni e le valutazioni espresse hanno carattere personale, sono frutto del personale convincimento dell'autrice e non impegnano in alcun modo l'Amministrazione di appartenenza.
