Validità e decadenza dei Piani Particolareggiati

di Antonio VERDEROSA

L’articolo 13 della legge urbanistica generale, ha introdotto il “piano particolareggiato di esecuzione” . Solo successivamente sono intervenuti altri strumenti attuativi che, a differenza del piano particolareggiato, perseguono finalità limitate. I piani attuativi, hanno lo scopo di fornire prescrizioni di dettaglio per l’esecuzione delle direttive contenute nel piano regolatore generale. Il piano regolatore comunale, quindi, si esegue a mezzo di piani attuativi di iniziativa pubblica e di iniziativa privata.

Infatti l’articolo 13, legge n. 1150 del 1942, prevede che il piano regolatore generale sia attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione “… nei quali devono essereindicate le reti stradali ei principali dati altimetricidi ciascuna zona e debbonoinoltre essere determinati: lemasse e le altezze dellecostruzioni lungo le principalistrade e piazze; gli spaziriservati ad opere od impiantidi interesse pubblico; gliedifici destinati a demolizioneo ricostruzione ovvero soggettia restauro o a bonificaedilizia; le suddivisioni degliisolati in lotti fabbricabilisecondo la tipologia indicatanel piano; gli elenchicatastali delle proprietà daespropriare o da vincolare; laprofondità delle zone lateralia opere pubbliche, la cuioccupazione serva ad integrarele finalità delle opere stesseed a soddisfare prevedibiliesigenze future. Ciascun pianoparticolareggiato di esecuzione deveessere corredato dalla relazioneillustrativa e dal pianofinanziario di cui al successivo articolo 30 …”.

Il piano particolareggiato, principale strumento di attuazione, ha la funzione fondamentale di rendere specifiche e dettagliate le direttive del piano regolatore generale, che non potrà modificare, essendo illegittimo il provvedimento di adozione di un piano particolareggiato in variante al piano regolatore generale, ai sensi degli articoli 7 e 13 della legge n. 1150 del 1942.

Vengono redatti per limitate porzioni del territorio comunale al fine di attuare gradatamente e razionalmente le sistemazioni urbanistiche previste dal piano generale, nonché di conferire alle singole zone assetto e attrezzature rispondenti agli insediamenti stabiliti, nella prospettiva della realizzazione di un complesso urbanistico armonico, in cui ciascuna parte si inserisca senza ostacolare le altre.

Secondo l’interpretazione giurisprudenziale, tale mezzo è necessario :

• nei casi in cui il piano regolatore generale contenga soltanto previsioni di massima o direttive di carattere generale;

• ovvero in quelli in cui sia comunque lo strumento maggiore a rinviare a quello minore di dettaglio, per la soluzione di determinati problemi.

Esso, inoltre, ha la possibilità di operare sia quando debba farsi luogo per la prima volta ad edificazione in zona non urbanizzata sia quando si debba edificare in una zona che necessiti di potenziamento delle opere di urbanizzazione presenti. Il piano particolareggiato doveva essere attuato nel termine previsto dalla delibera di approvazione, che non può essere comunque superiore a 10 anni. Infatti ai sensi dell’ articolo 16 della L. 1150/1942, il piano particolareggiato perde efficacia decorsi dieci anni dalla sua approvazione; conseguentemente, decorso tale periodo decade anche la dichiarazione di pubblica utilità, ma non le prescrizioni di zona, essendo preclusa la possibilità di procedere ad espropriazioni per attuare il piano.

Scaduto il termine di efficacia stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato, nella parte in cui esso è rimasto inattuato, non è più possibile eseguire i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria , ne completare l’edificazione privata -Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 5807, del 5 luglio 2013- Le disposizioni di cui agli artt. 16 e 17 L. 17 agosto 1942 n. 1150, si applicano anche ai piani attuativi, con la conseguenza che va riconosciuta anche ad essi l'applicabilità del termine massimo di validità decennale entro il quale devono essere attuati e decorso il quale divengono inefficaci per la parte inattuata (Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2003 , n. 200). Una volta sopraggiunta l’inefficacia del piano, l’art. 17, L. 17/08/1942 n. 1150 prevede, al comma 2, che “ove il Comune non provveda a presentare un nuovo piano per il necessario assetto della parte di piano particolareggiato che sia rimasta inattuata per decorso di termine, la compilazione potrà essere disposta dal prefetto a norma del secondo comma dell'art. 14”. Il Comune può, dunque, disciplinare la parte di piano che non ha avuto attuazione mediante un nuovo piano e dovrà, quindi, agire nel rispetto delle procedure previste dalla legge per l’approvazione dei piani attuativi: non può, perciò, limitarsi ad addivenire alla stipula di una nuova convenzione che modifichi quanto previsto dai piani attuativi divenuti inefficaci. (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2003 , n. 200). La L.R. 14/1982 al titolo II “ Approvazione ed efficacia del Piano particolareggiato di esecuzione” punto 3 stabilisce che:

“ (…) Il Piano particolareggiato di esecuzione è approvato con la deliberazione del Consiglio comunale con la quale vengono decise le opposizioni e le osservazioni presentate. La deliberazione di approvazione conferisce carattere di pubblica utilità alle opere previste nel Piano particolareggiato. La deliberazione è pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania.Il Piano è depositato presso la Segreteria del Comune. Le varianti al Piano particolareggiato sono approvate con il procedimento previsto per il Piano medesimo. Restano ferme le vigenti disposizioni di legge in materia di opposizioni ed osservazioni presentate al Piano(…)”

Il successivo punto III del medesimo titolo II“ Controllo di conformità” stabilisce che:

“ (…) Entro cinque giorni da quello in cui sono divenute esecutive a seguito di controllo di legittimità , le deliberazioni di approvazione dei piani particolareggiati sono trasmesse alla Giunta provinciale o alla Giunta comunitaria competente, ai sensi dell' art. 5, I comma, della legge, unitamente ai pareri ed alle osservazioni ed opposizioni presentate. Il Presidente della Giunta provinciale o l' Assessore competente, se delegato, o il Presidente della Comunità Montana, su conforme e motivata deliberazione della Giunta, può entro trenta giorni dal ricevimento chiedere al Comune l' adeguamento dello strumento attuativo in relazione:

a) rispetto delle leggi e dei regolamenti;

b) alla conformità con le previsioni degli strumenti urbanistici generali comunali ed intercomunali, nonché con quello degli atti di pianificazione regionale e territoriale.

Trascorso il termine suddetto senza alcun intervento della Provincia o della Comunità Montana competente lo strumento urbanistico attuativo diventa esecutivo con pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione Campania, del provvedimento di approvazione (…)”

L'art. 13 della febbraio 1974, n. 64 ha assoggettato, per i comuni ubicati in zone sismiche, al parere preventivo obbligatorio delle sezioni a competenza statale del competente ufficio del genio civile tutti gli strumenti urbanistici generali e particolareggiati prima della delibera di adozione, nonché prima dell'approvazione le lottizzazioni convenzionate, e loro varianti "...ai fini della verifica della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del territorio…".

L’art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741 ha demandato alle regioni l'emanazione di "... norme per l'adeguamento degli strumenti urbanistici generali e particolareggiati vigenti, nonché sui criteri per la formazione degli strumenti urbanistici ai fini della prevenzione del rischio sismico …" (comma 2) , tenendo ferma medio-tempore la disposizione dell'art. 13 della legge n. 64/1974.

In Campania dette norme sono state individuate nella L.R. 7 gennaio 1983, n. 9. “ Norme per l'esercizio delle funzioni regionali in materia di difesa del territorio dal rischio sismico” , Pubblicata nel B.U. Campania 26 gennaio 1983, n. 8, che all’art. 15 dispone:

“(…) Le responsabilità per l'osservanza delle norme sismiche relative agli strumenti urbanistici di cui all'art. 1 - secondo comma - ricadono nei limiti delle rispettive competenze sul geologo e sul progettista. Le stesse responsabilità ricadono su coloro che hanno concorso a modificare, in sede di adozione, lo strumento urbanistico. Il parere dell'Organo tecnico consultivo sugli strumenti urbanistici dei Comuni dichiarati sismici sostituisce quello di cui al primo comma dell' articolo 13 della L. n. 64 del 1974 .(…)”

Di conseguenza, il Piano Particolareggiato deve essere munito del parere obbligatorio del C.T.R. previsto dall’art. 13 della L. 64/1974 trasfuso nell’art. 15 della L.R. 9/83, della pubblicazione sul BURC ai sensi della L.R. 14/82 titolo II^ punto 3. In mancanza lo strumento attuativo è da ritenersi inefficace per l’omissione dei prescritti adempimenti (acquisizione pareri obbligatori, fase di pubblicazione ecc.).

Sul punto è opportuno richiamare la sentenza del Consiglio di Stato, IV Sez. n. 760/2014 ¹ del 19.02.2014, secondo cui il parere sulla compatibilità sismica ex art. 13 della legge 2 febbraio 1974, n. 64, non ammette equipollenti e pertanto l’adozione di uno strumento urbanistico (anche attuativo) in carenza di esso appare viziato da macroscopica illegittimità. Il piano particolareggiato necessita inoltre dell’acquisizione del nulla osta della Soprintendenza ai B.A.P. ai sensi dell’art. 16 della legge 1150/1942, preventivamente alla sua approvazione .

In effetti l’art. 16 -Approvazione dei piani particolareggiati-, 3° capoverso recita

… I piani particolareggiati nei quali siano comprese cose immobili soggette alla L. 1° giugno 1939, n. 1089, sulla tutela delle cose d'interesse artistico o storico, e alla L. 29 giugno 1939, n. 1497, sulla protezione delle bellezze naturali sono preventivamente sottoposti alla competente Soprintendenza ovvero al Ministero della pubblica istruzione quando sono approvati con decreto del Ministro dei lavori pubblici.… Le eventuali osservazioni del Ministero della pubblica istruzione o delle Soprintendenze sono presentate entro novanta giorni dall’avvenuta comunicazione del piano particolareggiato di esecuzione.

In effetti, le esigenze di tutela ambientale sottese a queste tipologie di piani sono identiche. Vi è poi un elemento formale in questo senso, costituito dall’art. 28 comma 2 della legge 1150/1942. Tale norma, nel descrivere la procedura di approvazione dei piani di lottizzazione, inserisce anche il parere della “competente Soprintendenza”, il che implica una valutazione estesa a interessi pubblici diversi da quelli rimessi alla tutela dei comuni. Tra gli interessi pubblici che devono essere salvaguardati, già nella fase di approvazione dei piani attuativi, rientra a pieno titolo quello paesistico-ambientale. Il parere della Soprintendenza è richiesto indipendentemente dalla presenza formale del vincolo. Qualora, però, un tale vincolo sussista, tanto per l’intervento di una dichiarazione di notevole interesse pubblico, riferita a un bene determinato, quanto per effetto della tutela ex lege dei contesti ambientali, è necessaria una vera e propria autorizzazione paesistica (v. TAR Brescia Sez. I 9 aprile 2010 n. 1531). Circa l’efficacia del Piano Particolareggiato, va valutata la decadenza sia per decorso limite temporale che per carenza dei nulla-osta endo-procedimentali che potrebbero inficiarne addirittura la validità, infatti, la mancanza dei pareri endo-procedimentali obbligatori di cui all’art. 16 della L. 1150/1942, dell’art. 13 L. 64/1974, art.15 L.R. 9/1983 e della pubblicazione sul BURC ai sensi del Titolo II, Capo III della L.R. 14/1982, quale aspetto sostanziale e rilevante, potrebbe determinare l’inefficacia dello strumento attuativo. In tale ipotesi i titoli concessori rilasciati sono ex se illegittimi. La legge urbanistica nazionale n°1150/1942, stabilisce espressamente la durata degli strumenti urbanistici generali e del piano particolareggiato, in dieci anni per espressa previsione dell’art. 16 ² comma 5 della stessa legge generale.

La durata massima dei piani particolareggiati delle aree private ha il termine decennale di efficacia. Il disegno di fissazione di un termine di decadenza per le licenze prima, poi per le concessioni edilizie e poi, ancora, per i permessi di costruire, diretto ad assicurare l’effettività e l’attualità delle nuove previsioni urbanistiche, sarebbe incompleto alla fonte se, prima del rilascio del titolo abilitativo, il Piano Particolareggiato avesse l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato, con l’affidamento dei suoi titolari, la pianificazione urbanistica futura.

Né può farsi questione che detto affidamento in capo al titolare del P. di C. comporti l’intangibilità della destinazione urbanistica impressa con il P.P. poiché, come ha ancora chiarito la citata giurisprudenza:

- l’ultrattività di detto affidamento, oltre il termine di scadenza del P.P. stesso, sarebbe incoerente con la finalità di fissazione di un termine di efficacia degli strumenti urbanistici attuativi, il quale (termine) attiene all’effettività delle nuove previsioni urbanistiche;

- ogni altra questione circa gli eventuali problemi patrimoniali insorgenti per effetto della realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione, ma non anche dell’edificazione dei lotti, devono trovare soluzione secondo gli ordinari strumenti civilistici diretti ad evitare, se sussistenti, eventuali arricchimenti ingiustificati, ma non anche sotto il profilo urbanistico-edilizio;

- il piano particolareggiato, deve ritenersi perfezionato definitivamente soltanto con la approvazione definitiva sul BURC, dalla quale decorre il termine decennale di efficacia del piano. In conseguenza, non si perfeziona il procedimento di formazione dello strumento attuativo.

Così pure, non può ipotizzarsi una proroga tacita del termine di efficacia di un Piano Particolareggiato, in conseguenza del rilascio di concessione edilizia da parte del Comune, ovvero in difetto di una espressa revoca della stessa convenzione o della modifica o della introduzione di un nuovo strumento urbanistico. Orbene, non può non essere affermato che il Piano Particolareggiato di Attuazione ha una durata decennale per cui, decorso il relativo termine, esso perde di efficacia e non può più costituire valido presupposto per il rilascio di qualsivoglia titolo abilitativo alla edificazione di manufatti ( cfr. C.d.S., sez. VI^, n. 200 del 20 gennaio 2003).

Ed ancora, si osserva, che l’art. 16 ³ della L. 1150/1942, rubricato “Approvazione dei piani particolareggiati” ci indica che il Piano di Recupero quale strumento urbanistico attuativo, è equivalente al piano particolareggiato esecutivo ( cfr., ex multis, T. A. R. Campania – Napoli, Sez. VIII, 9/12/2010, n. 27126; T. A. R. Sicilia – Palermo, Sez. II, 28/01/1998, n. 81) , per cui soggetto al suddetto limite d’efficacia temporale decennale.

È chiaro quindi che allo spirare del termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati, gli stessi perdono di efficacia. Pertanto trascorsi i dieci anni, l’Amministrazione non può disporre alcuna proroga dello stesso, potendo invece unicamente valutare l’opportunità di predisporre un nuovo strumento con conseguente rinnovazione della scelta pianificatoria attuativa rimasta inattuata. Alla scadenza del termine di dieci anni legislativamente previsto, la inefficacia del piano è un effetto automatico di legge. In tema di particolareggiato abbiamo, la seguente ulteriore decisione: “… Con il decorso del termine di dieci anni diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano di lottizzazione che non hanno avuto concreta attuazione, nel senso che non è più consentita la sua ulteriore esecuzione, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo (anche sugli allineamenti), che per questa parte ha efficacia ultrattiva ...” -Consiglio di Stato – Sez. IV, 4/12/2007, n. 6170- . Circa la decadenza dei Piani Attuativi si riporta la massima di una recentissima sentenza del TAR Toscana, Sez. I, n. 1152, del 1 luglio 2014, secondo cui non occorre alcuna una deliberazione dichiarativa della decadenza del piano di lottizzazione, in quanto l'inefficacia del piano si verifica automaticamente con lo scadere del termine. Il riconoscimento giurisprudenziale della possibilità di realizzare le costruzioni edilizie previste dallo strumento di attuazione, anche dopo la sua scadenza, è condizionato dall’avvenuto completamento, entro il termine di vigenza del piano, di tutte le opere di urbanizzazione primaria tra cui anche strade di penetrazione principale e secondaria, parcheggi e standard pubblici. A quanto sopra, occorre aggiungere che ai fini della verifica delle conseguenze della scadenza del termine decennale di efficacia dei piani, non rileva se la mancata attuazione del piano dipenda dal privato ovvero dalla pubblica amministrazione, rilevando esclusivamente, alla luce dell'art. 17 della legge n. 1150/1942, il dato oggettivo della mancata attuazione del piano. Giova ricordare come la giurisprudenza del Consiglio di Stato abbia già avuto modo di chiarire, in primo luogo, che " la previsione di strumento urbanistico che subordina l'attività edificatoria alla preventiva formazione di un piano attuativo, non impedendo in modo assoluto l'edificazione, non è soggetta a decadenza ” (sezione quarta,25 agosto 2003, n. 4812). Dal che si ricava, in secondo luogo, come " la decadenza dello strumento urbanistico attuativo non comporta che l'area sia per ciò solo edificabile: una volta cessata l'efficacia dei piani (attuativi)... è applicabile il limite dell'art. 4 ult. comma, l. 28 gennaio 1977 n. 10” (sezione quinta,16 novembre 2004, n. 7488) .

Ora, nel caso di decadenza del piano di recupero, non sono applicabili gli indici generali di edificabilità previsti per la zona dal piano regolatore generale né rende possibile, all'amministrazione comunale, di valutare caso per caso di singole domande di intervento edilizio diretto sulla stregua di una ricognizione di fatto dello stato di urbanizzazione della zona, ma, in mancanza di una compiuta programmazione urbanistica, consente solo di effettuare quegli interventi previsti dall'art. 4, ultimo comma, della legge 28 gennaio 1977 n. 10; cioè interventi che esorbitano dalla domanda di concessione edilizia presentata dal ricorrente di primo grado. Senza considerare poi che la decadenza del piano urbanistico attuativo avrebbe comunque reso applicabile la norma contenuta nel vigente piano regolatore generale che “fino all'approvazione di tali piani attuativi” consente “con intervento diretto (concessione edilizia) “ solo “ le opere definite dalle lettere a), b), c) ed e) dell'articolo 31 della legge n. 457 del 1978 " finalizzate a “ dotare di servizi igienico-sanitari gli alloggi che sono carenti... incrementi volumetrici nella misura massima di 30 m³ “. Cioè tutte ipotesi a cui non è riconducibile l’iniziativa edificatoria in questione.

È evidente infatti che una volta scaduto e quindi divenuto ormai inefficace il piano di recupero, non può ad esso sopravvivere la relativa normativa urbanistico-edilizia, sostituita dalle previsioni del P.R.G. e delle N.T.A. Le N.T.A. del P.R.G. hanno disposto, in modo affatto inequivoco, che:

“ Sono ammessi interventi di manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia del patrimonio edilizio esistente.

Gli interventi nella Z.T.O. di tipo A si attuano, oltre che con il Piano di Recupero, anche attraverso i Programmi Integrativi d'intervento di cui all'art.16 della legge 17.02.92, n. 179, i Programmi di Riqualificazione Urbana e gli Accordi di programma.”.

Tale prescrizione si è data carico di salvaguardare le aspettative correlate a piani attuativi ancora in corso di validità e segna un razionale raccordo tra l’esigenza di attuazione dei piani ancora efficaci e il nuovo assetto urbanistico, laddove, nel caso di specie, il piano di recupero era prossimo alla scadenza al momento dell’approvazione del P.R.G. Non è infatti revocabile in dubbio, per effetto dell’espresso richiamo contenuto nell’art. 28 comma 4 della legge 5 agosto 1978, n. 457, che ai piani di recupero ivi disciplinati si applichino, per quanto non diversamente previsto dalla legge stessa, “…le disposizioni previste per i piani particolareggiati dalla vigente legislazione regionale e, in mancanza, da quella statale”, ivi compreso quindi sia l’art. 16 della legge urbanistica fondamentale 17 agosto 1942, n. 1150, in ordine alla durata decennale dei piani attuativi, sia l’art. 17 in ordine all’inefficacia dello strumento “…per la parte in cui non abbia avuto attuazione…” . (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2736, del 21 maggio 2013).

Pertanto essendo uno strumento attuativo decaduto le norme tecniche non prevalgono sulle disposizioni del Piano Regolatore Generale.

Antonio Verderosa