TAR Sicilia (CT) Sez. I n. 2274 del 10 giugno 2010
Urbanistica. Convenzione di lottizzazione
La convenzione di lottizzazione si sostanzia in un accordo bilaterale, intercorrente fra i privati e l’ente pubblico, alternativo rispetto agli strumenti urbanistici attuativi, avente ad oggetto la definizione dell’assetto urbanistico di una parte del territorio comunale. Dal carattere convenzionale dei piani di lottizzazione, e dal loro inquadramento nel novero degli accordi sostitutivi di cui all’art. 11 della L. 241/90 discende che le posizioni soggettive sorte in capo alle parti assumono consistenza di diritto soggettivo ai fini della concreta esecuzione degli accordi; anche se residuano posizioni indubbiamente qualificabili come interesse legittimo (è la posizione rinvenibile ad esempio in capo al privato lottizzante, allorquando la PA si determini autoritativamente a disattendere gli impegni assunti in sede di sottoscrizione della convenzione a causa di sopravvenute modifiche del PRG). L’inestricabile intreccio di diverse posizioni soggettive ha indotto il legislatore a prevedere in questa materia la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 11, co. 5, L. 241/90).
N. 02274/2010 REG.SEN.
N. 01043/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 1043 del 2009, proposto da:
Bruno Fudoli, Giuseppe Cannizzaro, Michele Criscuoli, Anna Afzelius, Maria Le Donne, Rosa Anoldo, Salvatore Faja, Santi Palella, Dario Longhitano, Tiziana Zapperi, rappresentati e difesi dall'avv. Giovanni Ferrau', con domicilio eletto presso avv. Giovanni Ferrau', in Catania, via N. Coviello, 25;
contro
Comune di Forza D'Agro', rappresentato e difeso dall'avv. Carmelo Briguglio, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar;
nei confronti di
Salvatore Donato, rappresentato e difeso dagli avv. Carlo La Spina, Rosario Patane', con domicilio eletto presso avv. Michele Costanzo, in Catania, via Nazario Sauro, 76;
G.S.V. Touring Srl, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Monforte, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar;
Alfio Nicolosi, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
della Concessione Urbanistica n. 1 del 29.01.2009 avente ad oggetto i lavori di completamento del piano di lottizzazione convenzionata in C.da Palmantello in variante al progetto allegato alla C.U. del 27.9.1982 repertorio 155/82, rilasciata dal Comune di Forza d’Agrò a favore dei controinteressati Donato Salvatore, Nicolosi Alfio e GSV Touring s.r.l.;
di ogni altro atto e/o provvedimento antecedente o successivo, comunque connesso, ivi compresa la delibera del Commissario straordinario n. 1/2008 di approvazione del progetto di completamento del piano di lottizzazione in variante al progetto allegato alla C.U. del 27.9.1982 e la convenzione di lottizzazione sottoscritta in data 4.11.2008;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Forza D'Agro';
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Salvatore Donato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di G.S.V. Touring Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2010 il dott. Francesco Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
I ricorrenti Fudoli Bruno, Cannizzaro Giuseppe, Criscuoli Michele, Afzelius Anna, Le Donne Maria, Anoldo Rosa, Faja Salvatore, Palella Santi, Longhitano Dario, Zapperi Tiziana, sono proprietari di unità immobiliari poste nel lotto n. 3 della lottizzazione denominata “Palmantello” sita in territorio del Comune di Forza D’Agrò, ed approvata dal Consiglio comunale nel lontano 1981. La convenzione sottoscritta nel 1982, avente ad oggetto l’edificazione di 5 lotti (di cui, quattro destinati ad edilizia residenziale/turistica, ed uno ad edilizia alberghiera), è stata eseguita solo in parte, attraverso il completamento del solo terzo lotto (quello di competenza dei ricorrenti) e la parziale realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria. In epoca successiva, il Comune ha accertato l’incompletezza delle opere di urbanizzazione; ha rifiutato di prenderle in consegna; ed ha avviato nel 2006 un contenzioso giudiziario contro gli originari lottizzanti allo scopo di ottenere il completamento delle infrastrutture in esecuzione degli obblighi nascenti dalla convenzione.
Gli odierni controinteressati, proprietari di immobili siti in altri lotti dell’area in esame, in risposta alla richiesta di completamento delle opere di urbanizzazione rivolta dal Comune, hanno presentato un progetto per “lavori di completamento del piano di lottizzazione convenzionata in c.da Palmentello, in variante al progetto allegato alla C.U. del 27.09.1982”
Il progetto di completamento in variante è stato approvato con deliberazione n. 1 del 19.02.2008 del Commissario straordinario, è stata stipulata una nuova convenzione di lottizzazione tra il Comune e gli odierni controinteressati, ed è stata rilasciata la concessione urbanistica n. 1 del 29.01.2009.
I ricorrenti – ritenendo che la nuova lottizzazione approvata determinerebbe uno stravolgimento dell’assetto urbanistico dell’intero comparto in questione - hanno ripetutamente manifestato la propria contrarietà al progetto, diffidando il Comune dall’approvarlo; e successivamente hanno proposto il ricorso in epigrafe col qual sollevano le seguenti censure:
1.- violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della L. 10/1977, oggi art. 11 del D.P.R. 380/2001, in relazione all’art. 28 della L. 1150/1942;
lamentano, in sintesi, i ricorrenti che la variante alla convenzione di lottizzazione sia stata adottata a distanza di anni dalla stipulazione della convenzione originaria (quando questa aveva ormai perduto efficacia) e senza la loro necessaria partecipazione, e si dolgono di aver così subìto modifiche e stravolgimenti della lottizzazione originaria e della distribuzione delle opere di urbanizzazione primarie fra i vari lotti;
2.- violazione e falsa applicazione dell’art. 17 della L. 1150/1942;
col motivo in esame i ricorrenti elencano le modifiche contenute nel nuovo piano di lottizzazione e ne illustrano gli effetti pregiudizievoli: aumento del lotti da 5 a 10, mutamento della destinazione (mediante soppressione della destinazione alberghiera originariamente attribuita ad uno dei lotti), riduzione del numero e della superficie dei parcheggi pubblici e privati, modifica delle strade, parziale soppressione delle aree a verde, sulle quali si consente ora l’edificazione;
3.- violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. 241/90 come recepito in Sicilia dall’art. 3 della L.R. 10/1991 – eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione e di istruttoria, della contraddittorietà dell’azione amministrativa e dello sviamento;
denunciano mancanza di motivazione con riferimento ai molti esposti ed istanze che avevano inviato al Comune diffidandolo dall’approvare la modifica della lottizzazione, e contraddittorietà con precedenti determinazioni dello stesso Comune che aveva nel 2006 preteso (anche con azione giudiziaria ancora pendente) l’esecuzione integrale della convenzione originaria per l’aspetto riguardante le opere di urbanizzazione. In più, denunciano il fatto che la proposta di deliberazione relativa alla variante, dopo aver dato atto nelle premesse del dissenso di alcuni lottizzanti, concludeva contraddittoriamente con la richiesta di una approvazione unanime dell’atto di convenzione.
Si è costituito in giudizio per resistere l’intimato Comune di Forza d’Agrò, che ha dedotto l’infondatezza nel merito delle censure, e l’inammissibilità del gravame a causa della mancata tempestiva impugnazione della delibera del Commissario straordinario n. 1 del 19.02.2008.
Analoga eccezione viene sollevata dalle difese dei controinteressati G.S.V. Touring s.r.l. e Donato Salvatore costituitisi in giudizio per resistere.
In vista dell’udienza del 25 febbraio 2010 i ricorrenti hanno prodotto una memoria di replica, ed a quella data la causa è passata in decisione.
DIRITTO
1.- Risulta preliminare l’analisi dell’eccezione di tardività del ricorso e di carenza di interesse all’impugnazione sollevata dall’ente resistente e dai controinteressati.
Costoro eccepiscono, in particolare, che i ricorrenti hanno impugnato per tempo solo la nuova concessione urbanistica adottata nel gennaio 2009, ma non la presupposta deliberazione del Commissario straordinario che approvò il progetto di variante al piano di lottizzazione nel febbraio 2008. Nei confronti di quest’ultima delibera, infatti, i ricorrenti si limitarono a chiedere con diverse missive il riesame e la revoca, ma non avviarono mai un tempestivo ricorso giurisdizionale. Ne conseguirebbe ora l’inammissibilità del ricorso in esame, in quanto diretto all’annullamento della concessione urbanistica, che è atto consequenziale e derivato rispetto all’intangibile atto di approvazione del nuovo piano di lottizzazione.
Sul punto, i ricorrenti controdeducono sostenendo che la delibera in questione – relativa ad una modifica della lottizzazione riguardante i beni di loro proprietà – non è stata loro notificata in forma individuale, sicchè non sarebbe mai decorso il termine per la relativa impugnazione giurisdizionale, perché non ne avrebbero mai avuto piena e legale conoscenza. In secondo luogo, precisano che l’impugnazione della concessione urbanistica è basata anche su vizi propri, che risultano tempestivamente denunciati: l’essere stata adottata sulla base di una convenzione di lottizzazione nulla in quanto non sottoscritta da tutti gli aventi diritto.
L’eccezione non appare fondata.
Va ricordato che per pacifica ricostruzione giurisprudenziale e dottrinaria, la convenzione di lottizzazione si sostanzia in un accordo bilaterale, intercorrente fra i privati e l’ente pubblico, alternativo rispetto agli strumenti urbanistici attuativi, avente ad oggetto la definizione dell’assetto urbanistico di una parte del territorio comunale. Dal carattere convenzionale dei piani di lottizzazione, e dal loro inquadramento nel novero degli accordi sostitutivi di cui all’art. 11 della L. 241/90 (Tar Toscana, 1446/2009; Cons. Stato, IV, 534/2008) discende che le posizioni soggettive sorte in capo alle parti assumono consistenza di diritto soggettivo ai fini della concreta esecuzione degli accordi; anche se residuano posizioni indubbiamente qualificabili come interesse legittimo (è la posizione rinvenibile ad esempio in capo al privato lottizzante, allorquando la PA si determini autoritativamente a disattendere gli impegni assunti in sede di sottoscrizione della convenzione a causa di sopravvenute modifiche del PRG). L’inestricabile intreccio di diverse posizioni soggettive ha indotto il legislatore a prevedere in questa materia la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 11, co. 5, L. 241/90).
Nel caso in esame, la modifica della convenzione esistente non è stata effettuata in forza di poteri autoritativi unilateralmente esercitati dall’ente pubblico, ma con ricorso allo strumento convenzionale. Ne discende che i soggetti coinvolti in maniera diretta dalla variante in esame vantano una posizione di diritto soggettivo al mantenimento degli impegni assunti in precedenza, e/o a partecipare ad ogni modifica, novazione o estensione della pattuizione. Ne consegue ulteriormente che la tutela del diritto soggettivo violato con una delibera di approvazione della variante di lottizzazione va esercitata entro il termine di prescrizione del diritto stesso, e non nel termine decadenziale di sessanta giorni dalla conoscenza dell’atto lesivo.
In conclusione, il ricorso in epigrafe risulta tempestivamente proposto.
In aggiunta, volendo prescindere dalle precedenti considerazioni, valgono anche le osservazioni sostenute dai ricorrenti nella memoria, laddove viene evidenziato che la concessione impugnata è comunque affetta anche da vizi propri e non solo da quelli che invalidano la delibera di approvazione della variante.
2.- Passando al merito delle censure, si prende in esame il primo motivo di ricorso col quale viene denunciata violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della L. 10/1977, oggi art. 11 del D.P.R. 380/2001, in relazione all’art. 28 della L. 1150/1942.
I ricorrenti lamentano in sostanza il fatto che – dopo il decorso di oltre dieci anni dalla stipulazione della lottizzazione originaria, e quando questa era ormai divenuta inefficace – sia stata approvata una variante di completamento, proposta e sottoscritta solo da alcuni lottizzanti, che stravolge la struttura dell’intera lottizzazione, e va ad incidere negativamente sui loro immobili e sulle parti ed infrastrutture comuni. In conclusione, ritengono i ricorrenti di essere stati illegittimamente pretermessi dalla partecipazione alla gestazione ed alla conclusione della variante, il tutto in violazione dell’art. 28 della L. 1150/1942.
Sul punto, le controparti replicano sostenendo che: a) la originaria convenzione è da considerare ormai decaduta per decorso del tempo, con la conseguenza che nessuna pretesa partecipativa possono ora vantare gli odierni ricorrenti; b) gli immobili dei ricorrenti, ed il lotto nel quale sono ubicati, non sono incisi (se non positivamente) dalla nuova pianificazione.
La censura è fondata e – assorbite le altre doglianze – conduce all’accoglimento del ricorso.
Invero, se è pacifico che la originaria convenzione stipulata nel 1982 è da considerare decaduta (come sostenuto da tutte le parti in causa) occorre assegnare preciso significato a questa espressione: la scadenza del termine decennale della lottizzazione (desunta analogicamente dall’art. 17 della L. 1150/1942) produce il limitato effetto per cui le rispettive parti non possono più pretendere l’adempimento delle obbligazioni assunte – e non onorate – con la convenzione. Ove però, le stesse parti intendano ricorrere allo strumento convenzionale per rinnovare o modificare le pattuizioni precedenti, non viene in rilievo l’ultrattività della convenzione scaduta, né una rimozione della maturata inefficacia: si verifica piuttosto una modifica o novazione oggettiva del precedente accordo.
Ne consegue che ad esso devono prendere necessariamente parte gli originari sottoscrittori. In proposito è stato affermato che “In materia urbanistica, le varianti ai piani di lottizzazione convenzionata di libera iniziativa richiedono la determinazione dei proprietari dei terreni interessati, perciò del loro consenso, muovendosi la variante a detto piano come nient'altro che un nuovo piano di lottizzazione.” (Tar Abruzzo, L’Aquila, 96/2007).
La conclusione non cambia anche ve si volesse inquadrare il fenomeno in esame come stipulazione di una nuova ed autonoma lottizzazione: anche in questo caso, infatti, non può essere pretermessa la partecipazione necessaria dei proprietari di aree coinvolte dal nuovo piano.
Né, d’altra parte, può assumere rilievo l’obiezione che i terreni dei ricorrenti non sarebbero toccati dalla nuova pianificazione, o lo sarebbero solo in modo favorevole.
La prima circostanza eccepita è contestata in modo convincente dai ricorrenti, che evidenziano il fatto che (quanto meno) la lottizzazione stravolge la collocazione e la consistenza di alcune infrastrutture comuni (quali strade e parcheggi). Ciò basterebbe a ritenere coinvolti i ricorrenti, ed a radicare il loro interesse a partecipare alla pianificazione. In secondo luogo, non può avere peso l’asserito (ma contestato) carattere vantaggioso della pianificazione in quanto “Imprescindibile presupposto per l'approvazione di un progetto di variante di lottizzazione, in adeguamento al Piano Regolatore Generale, è costituito dall'acquisizione del consenso di tutti i proprietari di aree interessate dalla nuova pianificazione attuativa; né la circostanza che il piano non rechi pregiudizio a un determinato proprietario o gli possa essere di vantaggio fa venir meno la necessità del suo consenso, perché in sede di progetto di lottizzazione, configurato come atto di disposizione della proprietà, nessuno può sostituirsi al proprietario nella valutazione e gestione dei suoi interessi.” (Tar Marche, Ancona, 10/2007).
In conclusione, ritenuta fondata la censura esaminata, il ricorso va accolto con il consequenziale annullamento degli atti impugnati.
Per il principio di soccombenza il Comune resistente ed i controinteressati sopporteranno in solido le spese processuali affrontate dai ricorrenti, liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – sezione staccata di Catania (sezione interna I^) – accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto annulla agli atti impugnati.
Spese in solido a carico del Comune resistente e dei controinteressati costituiti, nella misura di Euro 2.000, oltre Iva, CPA, spese generali e contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Salvatore Schillaci, Presidente FF
Pancrazio Maria Savasta, Consigliere
Francesco Bruno, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/06/2010
