TAR Sicilia (CT) sez. I n. 1946 del 26 maggio 2010
Urbanistica. Vincoli espropriativi

I vincoli espropriativi imposti su beni determinati dallo strumento urbanistico hanno per legge durata limitata: in linea generale, cinque anni, alla scadenza dei quali, se non è intervenuta dichiarazione di pubblica utilità dell’opera prevista, il vincolo preordinato all’esproprio decade (art. 9 del T.U. delle norme in materia di espropriazione per pubblica utilità, approvato con D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327). La decadenza dei vincoli urbanistici espropriativi o che comunque privano la proprietà del suo valore economico comporta l’obbligo per il Comune di “reintegrare” la disciplina urbanistica dell’area interessata dal vincolo decaduto con una nuova pianificazione; anche se, ovviamente, la decadenza dei vincoli espropriativi precedentemente in vigore non comporta necessariamente che l’area deve conseguire una destinazione urbanistica edificatoria, essendo in ogni caso rimessa al potere discrezionale dell’Amministrazione comunale la verifica e la scelta della destinazione, in coerenza con la più generale disciplina del territorio, meglio idonea e adeguata in relazione all’interesse pubblico al corretto e armonico suo utilizzo.

N. 01946/2010 REG.SEN.

N. 02462/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 2462 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
G F Building Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Carmelo Briguglio, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR Catania;
contro
Comune di Messina, in persona del Sindaco rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Tigano, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR Catania;
Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, Direzione Gen Dipartim.Urbanistica, in persona del legale rappresentante pro tempore, Ass.To Reg.Territ.E Amb., in persona del legale rappresentante pro tempore Ass.To Reg.Le Famiglia, Politiche Sociali, Autonomie Locali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura, domiciliata per legge in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Commissario Reg.Per La Gestione del Comune di Messina;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
quanto al ricorso introduttivo:
- della deliberazione n. 6/C del 4.3.2008 adottata dal Commissario regionale per la gestione del Comune di Messina, con i poteri del Consiglio Comunale, all’uopo nominato con D.A. n. 2974 del 18.10.2007 dell’Ass. Reg. della Famiglia, delle Politiche Sociali e delle Autonomie Locali della Regione Siciliana, avente ad oggetto “Variante parziale relativa alla modifica delle Norme di Attuazione e del Regolamento Edilizio nonché alla reiterazione dei vincoli del Piano Regolatore Generale della Città di Messina approvato con D.D.R. n. 686/2002” nella parte in cui reitera la destinazione vincolistica a zona F1c del terreno di proprietà della società ricorrente sito in Messina, Villaggio Ganzirri, Contrada Pozzicello pari a mq. 36.509,49 contraddistinto in catasto al fg. di mappa 43 particelle 46, 47, 69, 70, 77, 78, 99 e 104 (originarie) ed al fg. di mappa 44 particelle 96, 119, 120, 339, 364, 493, 975, 976, 978 e 979 (originarie);
- ove occorra, della proposta di deliberazione n. 16 del 21.2.2008, formulata dal medesimo Commissario regionale, Dr. Gaspare Sinatra, avente ad oggetto: “ Variante parziale relativa alla modifica delle Norme di Attuazione e del Regolamento Edilizio nonché alla reiterazione dei vincoli del Piano Regolatore Generale della Città di Messina approvato con D.D.R. n. 686/2002”;
- di tutti gli atti presupposti, connessi o consequenziali, ivi compresi, ove occorra, le N.T.A., il Regolamento Edilizio e tutti gli atti ed elaborati allegati alla predetta deliberazione commissariale n. 6/C del 4.3.2008;
- nonché, ove occorra, della deliberazione n. 39/C del 17.10.2007 del Commissario ad acta Dr. Antonio Garofalo, con i poteri del Consiglio Comunale, presso il Comune di Messina, all’uopo nominato con D.A. n. 2937 del 16.10.2007 dell’Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e delle Autonomie Locali della Regione Siciliana, e di tutti gli atti ed elaborati ad essa allegati;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:
della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Messina n. 46/C del 29.10.2008 avente ad oggetto << Conferma della deliberazione n. 39/C del 17/10/2007 adottata dal Commissario ad acta Dr. Antonino Garofalo, recante “Reiterazione dei vincoli del P.R.G. preordinati all’espropriazione in conformità alle previsioni del D.D.R. n. 686/2002 e del D.D.R. n. 858/2003 e conseguenti misure di salvaguardia” con efficacia dal 17/10/2007 >>; di ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Messina;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Direzione Gen Dipartim.Urbanistica Ass.To Reg.Territ.E Amb.;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ass.To Reg.le Famiglia, Politiche Sociali, Autonomie Locali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 02/07/2009 il dott. Agnese Anna Barone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La società ricorrente è proprietaria di un terreno nel Comune di Messina, Villaggio Ganzirri, Contrada Pozzicello che con il P.R.G. approvato con D.D.R. n. 686/2002 è stato destinato attrezzature sociali e servizi veterinari (F1c).

La società ricorrente premette che nell’approssimarsi della scadenza del termine quinquennale di efficacia dei vincoli su derivanti dal predetto DDR 686/2002, il Dipartimento Pianificazione Urbanistica ha istruito la proposta, formulata dall’Assessore comunale all’Urbanistica, n. 112 del 10.10.2007 avente ad oggetto “Variante parziale relativa alla modifica delle Norme di attuazione e del Regolamento Edilizio nonché alla reiterazione dei vincoli preordinati all’espropriazione dello strumento urbanistico generale della città di Messina in conformità alle previsioni del D.D.R. n. 686/2002 e D.D.R. n. 858/2003”. Frattanto, il C.G.A. con sentenza n. 907/07 depositata 3.10.2007, ha annullato le consultazioni elettorali per il rinnovo delle cariche municipali del Comune di Messina, svoltesi il 27 e 28 novembre 2005, limitatamente alle elezioni del Sindaco e del Consiglio Comunale.

Conseguentemente, l’Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e delle Autonomie Locali ha nominato con D.A. n. 2937 del 16.10.2007 il Commissario ad acta Dr. Antonio Garofalo affinché lo stesso provvedesse all’adozione dell’atto deliberativo di reiterazione dei vincoli preordinati all’espropriazione del PRG del Comune di Messina, e “limitatamente alla mera ricognizione dei vincoli del P.R.G.”.

Il Commissario, pertanto, ha adottato, con i poteri del Consiglio comunale, la deliberazione n. 39/C del 17.10.2007, costituente “provvedimento di reiterazione dei vincoli preordinati all’espropriazione dello strumento urbanistico generale della città di Messina in conformità alle previsioni del D.D.R. n. 686/2002 e D.D.R. n. 858/2003, con le conseguenti misure di salvaguardia”. Tale deliberazione è stata tuttavia conosciuta casualmente, essendo menzionata nella deliberazione n. 6/C del 4.3.2008, del Commissario regionale per la gestione del Comune di Messina Dr. Gaspare Sinatra nominato con D.A. n. 2974 del 18.10.2007 dell’Ass. Reg. della Famiglia, delle Politiche Sociali e delle Autonomie Locali della Regione Siciliana, con i poteri del Consiglio Comunale, il quale ha revocato la predetta deliberazione n. 39/C del 17.10.2007 del Commissario ad acta Dr. Antonio Garofalo ed ha adottato, quindi, la variante parziale relativa alla modifica delle norme di Attuazione e del Regolamento Edilizio ed alle previsioni e prescrizioni dei piani stralcio di bacino per l’assetto idrogeologico approvati e alla reiterazione dei vincoli preordinati all’espropriazione dello strumento urbanistico generale della città di Messina, con le conseguenti misure di salvaguardia.

Con ricorso introduttivo, parte ricorrente ha impugnato la deliberazione n. 6/C del 04/03/2008 adottata dal Commissario ad acta Dr. Antonio Garofalo, quale provvedimento di reiterazione dei vincoli preordinati all’espropriazione dello strumento urbanistico generale della città di Messina in conformità alle previsioni del DDR 686/2002 e DDR 858/2003, nella parte in cui reitera immotivatamente il vincolo a contenuto espropriativo.Il ricorso è affidato alle censure di:
1) violazione art. 3 legge n. 241/90 Difetto di motivazione. Eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, della manifesta ingiustizia, della illogicità, irragionevolezza e disparità di trattamento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della l.r. siciliana n. 38/1973. Difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione dello standard dell’esistente e contrasto con altro procedimento in corso. Parte ricorrente sostiene che l’amministrazione avrebbe semplicemente reiterato il vincolo, senza alcuna specificazione delle ragioni che impongono l’ulteriore sacrificio dei legittimi interessi della ricorrente, e senza alcuna comparazione tra gli interessi pubblici perseguiti e l’interesse privato inciso dall’atto. Inoltre, essendo pendente una domanda di condono edilizio (oggetto di separato ricorso n.d.r.), la motivazione sarebbe stata oltremodo necessaria tenuto conto che, a fronte della espressa previsione di una legge speciale (art. 32 del D.L. 269/2003 convertito in legge n. 326/2003) che riconosce all’interessato il diritto di presentare istanza per ottenere il condono del bene immobile che su di essa è stato realizzato, la circostanza della intervenuta presentazione di una tale domanda di condono e della scadenza dei vincoli di PRG sicuramente circoscrive la discrezionalità dell’Amministrazione;
2) violazione dell’art. 39 D.P.R. n. 327/2001 a causa della mancata previsione dell’indennizzo per la reiterazione del vincolo;
3) violazione dell’art. 49 del D.Lgs. n. 267/2000 e dell’art. 88 dello Statuto di Messina a causa della mancanza di qualunque indicazione circa l’ammontare delle somme previste per far fronte alla corresponsione dei dovuti indennizzi per la reitera dei vincoli e/o della fonte del loro finanziamento sia, di conseguenza, anche del prescritto parere circa la regolarità
4) violazione della circolare DRU n. 2 del 11/07/200 per mancanza del necessario parere della Commissione Urbanistica Comunale ex artt. 26 del Regolamento Edilizio e della Capitaneria di Porto ex art. 55 Cod. Nav.;
5) violazione dell’art. 1 della legge 13/2007 e delle direttive 79/409/CE e 92/43/CE a causa dell’omessa valutazione di incidenza sulle zone di protezione speciale e sui siti di interesse comunitario ricompresi nella territorio comunale e interessati dalla variante;
6) violazione dell’art. 186 l.r. n. 16/1963 (OREL) per omessa sottoscrizione degli elaborati e dei pareri da parte del commissario regionale.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha, impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Messina n. 46/C del 29.10.2008 avente a oggetto la conferma della deliberazione n. 39/C del 17/10/2007 (revocata dalla della deliberazione n. 6/C del 4.3.2008). e adottata nonostante fosse medio tempore intervenuta la “bocciatura” da parte dell’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente della deliberazione commissariale n. 6/C del 4.3.2008. Con questa operazione, in sostanza, il Comune di Messina ha successivamente adottato un “nuovo” atto (la deliberazione del Consiglio Comunale n. 46/C del 29.10.2008 impugnata) con il quale ha riconfermato la precedente deliberazione commissariale n. 39/C del 17.10.2007 (a suo tempo revocata), riproponendo, quindi, un atto (la delibera n. 39/C revocata e confermata con identico contenuto, quanto alla disposta reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio, dalla delibera n. 6/C del 4.3.2008) già bocciato dall’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente. Il ricorso è affidato alle seguenti censure:
1) eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica, giacché la deliberazione consiliare n. 46/C del 29.10.2008 non può essere considerato un atto con il quale è stata eseguita una corretta attività di reiterazione dei vincoli preordinati all’esproprio e si risolve in un atto del tutto immotivato ed illegittimo di mera conferma di un atto (la delibera n. 39/C del 2007) già confermato da altro atto (la delibera n. 6/C del 2008) ritenuto illegittimo e non approvato dalla competente Autorità Regionale;
2) eccesso di potere per contrasto con le determinazioni ed i pareri regionali negativi: il provvedimento impugnato non ha disposto alcunché per ovviare o superare i negativi rilievi regionali in ordine al procedimento seguito, né ha motivato in ordine alla eventuale non con divisibilità dei rilievi;
3) illegittimità derivata dai medesimi vizi già censurati con il precedenti ricorsi per motivi aggiunti.

Ha chiesto, quindi, l’annullamento dei provvedimenti di reiterazione dei vincoli e il risarcimento del danno conseguente all’illegittima compressione del diritto di proprietà.

Il Comune di Messina ha controdedotto ai ricorsi eccependo la carenza di interesse in ordine ai ricorsi per motivi aggiunti, poiché i provvedimenti impugnati costituirebbero la prima fase di una procedura complessa che si perfeziona con l’atto di approvazione regionale; nel merito sostiene la legittimità dei provvedimenti di reiterazione “in blocco” di tutti i vincolo decaduti richiamando i principi contenuti nell’Adunanza Plenaria n. 7/2007.

Alla pubblica udienza del 2 luglio 2009 il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale.

DIRITTO

1. Con il ricorso in esame e con l’articolato gravame per motivi aggiunti, la ricorrente si duole dell’adozione dei provvedimenti di reiterazione in via generale dei vincoli espropriativi già previsti nel PRG approvato nel 2002 nella parte in cui, in sostanza, viene reiterata la destinazione a attrezzature sociali e servizi veterinari, la cui natura di vincolo a carattere espropriativo non è controversa ed è confermata dalla difesa del Comune resistente. Il ricorso è fondato sotto l’assorbente vizio di difetto di motivazione della reiterazione dei vincoli.

2. I vincoli espropriativi imposti su beni determinati dallo strumento urbanistico hanno per legge durata limitata: in linea generale, cinque anni, alla scadenza dei quali, se non è intervenuta dichiarazione di pubblica utilità dell’opera prevista, il vincolo preordinato all’esproprio decade (art. 9 del T.U. delle norme in materia di espropriazione per pubblica utilità, approvato con D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327). Come chiarito dalla giurisprudenza, la decadenza dei vincoli urbanistici espropriativi o che comunque privano la proprietà del suo valore economico comporta l’obbligo per il Comune di “reintegrare” la disciplina urbanistica dell’area interessata dal vincolo decaduto con una nuova pianificazione (Cons. St., IV, 22 giugno 2004, n. 4426); anche se, ovviamente, la decadenza dei vincoli espropriativi precedentemente in vigore non comporta necessariamente che l’area deve conseguire una destinazione urbanistica edificatoria, essendo in ogni caso rimessa al potere discrezionale dell’Amministrazione comunale la verifica e la scelta della destinazione, in coerenza con la più generale disciplina del territorio, meglio idonea e adeguata in relazione all’interesse pubblico al corretto e armonico suo utilizzo (Cons. St., IV, 8 giugno 2007, n. 3025).

3. Sul punto, la difesa del Comune - richiamando il principio enunciato nella decisione dell’Adunanza Plenaria n. 7/2007 secondo il quale “… quando sono reiterati in blocco i vincoli decaduti già riguardanti una pluralità di aree, la sussistenza di un attuale specifico interesse pubblica risulta dalla perdurante contrata insufficienza delle aree destinate a standard…” - sostiene che l’obbligo di specifica motivazione non sussista in relazione a provvedimenti deliberativi tramite i quali il Comune reiteri “in blocco” i vincoli nel frattempo decaduti. L’assunto non può essere condiviso.

La questione della necessità di una motivazione specifica nel caso di reiterazione di detti vincoli, è stata già esaminata dalla Sezione nella sentenza n. 927 del 15 maggio 2008 nella quale è stato affermato che anche in caso di reiterazione “in blocco” permane l’obbligo di adeguata motivazione poiché “…una mancata utilizzazione dei fondi, nonostante il vincolo di destinazione, può essere giustificata quando non si sia protratta in maniera significativa nel tempo. Diversamente, la reiterazione del vincolo, a fronte della precedente prolungata inerzia, appare, ove diversamente non espressamente chiarito, del tutto ingiustificata”. Anche il Consiglio di Giustizia per la Regione Siciliana, nella sentenza n.1113/2008, discostandosi in parte dai principi espressi dall’Adunanza Plenaria, ha ribadito la necessità di una stringente ed esauriente motivazione sul perdurare dei vincoli preordinati all’espropriazione che “…deve estendersi non già ad una giustificazione del ritardo, ma ad una puntuale asserzione circa la sussistenza dell’interesse pubblico al rinvio dell’opera. Nel doveroso contemperamento di interessi, pubblico e privato, mentre per la prima adozione del PRG il richiamo agli standard è sufficiente per motivare l’imposizione dei vincoli nel quadro pianificatorio, in caso di reiterazione (e dunque di infruttuoso decorrere del tempo che la stessa Amministrazione si è imposta per il completamento del PRG) occorre dare ragione (oltre che della permanenza dell’interesse) anche alternativamente della sussistenza di casi di forza maggiore o impossibilità insuperabile che hanno impedito la realizzazione delle opere, ovvero dell’interesse pubblico specifico al rinvio di esse e dunque alla continuazione del vincolo. Non è, quindi, questione circa il riferimento ad una vasta area o alla reiterazione in blocco dei vincoli, quanto piuttosto al lasso di tempo per il quale si protrae la compressione del diritto di proprietà, che quindi, giustificata nell’an, diviene odiosa nel tempus e per ciò solo illegittima. Ciò, del resto, non è in contrasto con gli interessi pubblici sottesi all’individuazione degli standard cui i vincoli sono finalizzati, atteso che, in ogni caso, anche scaduto il vincolo, la P.A. può procedere alle usuali procedure di espropriazione per pubblica utilità, assumendosi l’onere, ovviamente, della doverosa e motivata dichiarazione di pubblica utilità e sottoponendosi alle procedure di legge, ma potendo altresì utilizzare, ove ne ricorrano i presupposti, la procedura per l’occupazione d’urgenza, ad evitare che, medio tempore, l’opera sia utilizzata dal proprietario in contrasto con la destinazione prevista…”.

4. Applicando i suesposti principi alla fattispecie in esame, il Collegio ritiene che è illegittima la reiterazione della destinazione a attrezzature sociali e servizi veterinari, trattandosi di vincolo preordinato all’espropriazione non adeguatamente motivato. Pertanto, il ricorso, assorbiti gli ulteriori motivi di gravame, è fondato e va accolto con la conseguente declaratoria, per quanto di ragione, di annullamento dei provvedimenti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione comunale.

5. Va rigettata, allo stato, la domanda di risarcimento del danno. E’ bene rammentare che, in sostanza, la riconosciuta illegittimità delle deliberazioni impugnata con i ricorsi in esame è riferita alla carenza di motivazione ed alla conseguente mancata ponderazione della possibilità di coesistenza dell’interesse pretensivo azionato con l’interesse pubblico alla pianificazione; quindi, nessun concreto precetto sostanziale è stato riconosciuto violato nell’agire amministrativo. Ciò posto, il Collegio ritiene che la dedotta lesione alla conservazione della qualità edificatoria da parte dello strumento urbanistico impugnato, non può generare il riconoscimento del danno risarcibile, in quanto di per sé “danno ingiusto”, essendo necessaria l’ulteriore prognosi sull’effettiva realizzabilità dell’area edificabile e quindi dello ius aedificandi. In altri termini, non è sostenibile che, nel caso di specie, si possa riconoscere l’ingiustizia del danno in sé, senza considerare l’effettività del pregiudizio ricevuto dal ricorrente, da correlare all’illegittimo impedimento alla edificazione, per cui, solo dopo la reiterazione della procedura ed il giudizio sulla logicità o meno della pianificazione territoriale (ed il correlato riconoscimento della fondatezza dell’aspirazione al bene della vita) sarà possibile prendere in considerazione l’istanza di risarcimento.

6. L’accoglimento del ricorso avverso l’illegittima adozione degli atti di reiterazione dei vincoli determina la condanna del Comune di Messina alla refusione delle spese di giudizio secondo la liquidazione operata in dispositivo e la compensazione della spese tra la ricorrente e l’amministrazione regionale, tenuto conto anche del parere contrario all’approvazione della reiterazione espressa dagli organi regionali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania, Sezione Prima, accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nella parte di interesse, salvi gli ulteriori provvedimenti che l'Amministrazione dovrà adottare conformandosi agli enunciati principi di diritto.

Condanna in il Comune di Messina al rimborso in favore della ricorrente di € 2500,00 a titolo di spese del giudizio, compensando, per le ragioni indicate in motivazione le spese tra la parte ricorrente e l’amministrazione regionale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 02/07/2009 con l'intervento dei Magistrati:
Vincenzo Zingales, Presidente
Salvatore Schillaci, Consigliere
Agnese Anna Barone, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE                                                                                                                          IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/05/2010