TAR Toscana Sez. III n. 809 del 6 giugno 2018
Urbanistica. Immobili individuati dalle prefetture come strutture di accoglienza per migranti e destinazion urbaniostica.
L'utilizzazione degli immobili individuati dalle prefetture come strutture di accoglienza per migranti, in quanto provvisoria ed eccezionale, non presuppone che si tratti di fabbricati già idonei allo scopo né vale ad imprimere agli stessi in via definitiva una particolare destinazione d'uso. L'ospitalità temporanea richiede infatti un mero "allestimento" atto ad assicurare le esigenze essenziali dell’accoglienza e non certo tale da comportare una definitiva trasformazione tipologica del fabbricato (che richiederebbe, invece, un apposito titolo edilizio). Pertanto, se da un lato la destinazione urbanistica di tipo ricettivo non costituisce un requisito ai fini della individuazione dell'immobile come struttura temporanea di accoglienza da parte del Prefetto, dall'altro il provvedimento prefettizio non incide affatto sulla sua destinazione edilizia che, una volta venuta a cessare la necessità alloggiativa, ritorna ad essere quella prevista dal relativo titolo abilitativo
Pubblicato il 06/06/2018
N. 00809/2018 REG.PROV.COLL.
N. 01376/2017 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1376 del 2017, proposto da
Mc Multicons s.c. a r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Barchielli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, piazza dell’Indipendenza n. 10;
contro
Comune di Montopoli in Val d'Arno, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Bimbi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
della determina in data 24/8/2017 n. 352, con cui il Dirigente del Servizio Urbanistica del Comune di Montopoli ha ordinato “la completa e totale rimessa in pristino delle unità immobiliari poste nel fabbricato ubicato in frazione San Romano, in via Tosco Romagnola est n. 122…nella loro destinazione residenziale uso civile abitazione” e ha ingiunto “a tutti gli eventuali utilizzatori e/o occupanti delle unità immobiliari con destinazione d'uso illegittima… di astenersi nel continuare l'uso degli immobili in maniera diversa e difforme da quanto consentito dallo strumento urbanistico generale vigente e dall'abitabilità dei locali” ed ha previsto, in caso di inottemperanza, l'irrogazione della sanzione pecuniaria tra € 2.000,00 e € 20.000,00.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montopoli in Val d'Arno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2018 il dott. Gianluca Bellucci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
In esito a procedura aperta la Prefettura di Pisa ha affidato al consorzio MC Multicons s.c. a r.l. il servizio di prima accoglienza per 24 cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale nella provincia di Pisa, presso la struttura che l’aggiudicataria ha individuato nel Comune di Montopoli Val d’Arno. La durata prevista coincideva con il periodo dal 15.6.2017 al 31.12.2017, fatta salva la possibilità di proroga sino al 30.4.2018, dietro il corrispettivo di euro 251.904.
Multicons ha assegnato l’esecuzione dell’appalto alla consorziata Terre d’Arno soc. coop. Sociale, indicata quale esecutore in sede di gara.
In data 17.5.2017 la predetta consorziata (che in data 11.5.2017 aveva assunto la conduzione in locazione dell’immobile) ha presentato al Comune di Montopoli Val d’Arno la comunicazione di inizio lavori asseverata avente ad oggetto la manutenzione straordinaria di 2 appartamenti situati in via Tosco Romagnola Est n. 120 (di proprietà del signor Giuseppe Potenti). Gli interventi edilizi previsti erano costituiti dalla trasformazione di un ripostiglio in servizio igienico, dalla realizzazione di un vano porta idoneo a porre in comunicazione due locali dell’appartamento n. 2 e dalla modifica dell’impianto elettrico e termico onde adeguare gli appartamenti alle nuove esigenze abitative.
In data 16.6.2017 la Prefettura ha autorizzato il consorzio Multicons a subentrare alla consorziata Terre d’Arno per la gestione diretta del servizio di accoglienza; il consorzio stesso, in data 7.6.2017, è divenuto cessionario del contratto di locazione stipulato dalla consorziata con il proprietario.
Il Comune, con provvedimento del 21.6.2017, ha sospeso ogni procedura in corso sulle unità immobiliari in questione, sull’assunto che la destinazione d’uso impressa all’immobile appariva diversa da quella indicata nella c.i.l.a., a seguito di sopralluogo effettuato dall’USL.
Terre d’Arno ha replicato che gli interventi edilizi oggetto della propria comunicazione non comportavano mutamento della destinazione d’uso e che comunque i lavori erano stati ultimati il 15.6.2017 con il rilascio delle certificazioni impiantistiche.
L’Amministrazione, con nota del 27.6.2017, ha comunicato l’avvio del procedimento ex artt. 26, 27 e 29 del d.p.r. n. 380/2001 ed artt. 149, 193 e 202 della L.R. n. 65/2014, concernente l’accertamento di responsabilità, l’utilizzazione difforme degli immobili e l’applicazione di eventuali sanzioni accessorie, fatta salva la possibilità di presentazione dell’istanza di accertamento di conformità per il mutamento d’uso attuato.
La consorziata, con missiva del 29.6.2017, ha obiettato che l’uso degli appartamenti per il servizio di prima accoglienza non implica modifica di destinazione d’uso, come da bando di gara e da nota regionale dell’11.9.2015.
Il Comune, con nota del 4.7.2017, ha chiesto di presentare documentazione riguardante l’impianto elettrico e a gas, e con successivo provvedimento del 24.8.2017 ha ingiunto al proprietario e alla cooperativa sociale Terre d’Arno la rimessa in pristino delle due unità immobiliari nella loro destinazione residenziale a civile abitazione, sull’assunto che le stesse configurassero una residenza turistico alberghiera ex art. 19 della L.R. n. 86/2016, che la diversa utilizzazione dell’immobile costituisse variazione essenziale ex art. 197 della L.R. n. 65/2014 e violazione dei requisiti igienico sanitari ex D.M. 5.7.1975, che la documentazione asseverata contenuta nella c.i.l.a. non conteneva informazioni sulla reale utilizzazione delle unità immobiliari, che non era stata comunicata la fine dei lavori, che era mancata la presentazione della s.c.i.a. ex art. 19 della legge n. 241/1990 e che la concreta utilizzazione dei due appartamenti fosse di tipo turistico ricettivo in assenza di segnalazioni sull’uso extra alberghiero.
Il consorzio Multicons, quale conduttore delle unità immobiliari in forza della cessione del contratto di locazione, è insorto avverso la predetta ingiunzione deducendo:
1) Sviamento di potere.
L’atto impugnato è stata assunto per finalità diverse dalla tutela dell’assetto del territorio.
2) Insussistenza del mutamento a struttura extra alberghiera: violazione degli artt. 29, 32 e 34 del d.p.r. n. 380/2001 e degli artt. 193, 197, 200 e 201 della L.R. n. 65/2014; eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà manifeste.
L’attività di accoglienza dei migranti è compatibile con qualsiasi destinazione urbanistica (a maggior ragione con quella residenziale), non comportando un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante. La nota regionale dell’11.9.2015 indica per i centri di accoglienza i requisiti stabiliti per gli ostelli della gioventù o per le case per ferie/vacanze (assimilabili alla civile abitazione), analoga indicazione è data, per le case appartamenti vacanze, dalla circolare regionale n. 289 del 23.4.2007. L’art. 54, comma 2, della L.R. n. 86/2016 statuisce che l’uso delle abitazioni come struttura ricettiva extra alberghiera non comporta modifica di destinazione d’uso ai fini urbanistici; il disciplinare di gara della Prefettura precisa la preferibilità dell’utilizzo di appartamenti. I centri di accoglienza, in quanto temporanei e straordinari, sono compatibili con la destinazione a civile abitazione. L’art. 29 delle NTA dello strumento urbanistico comunale prevede la prevalente destinazione d’uso residenziale e ammette funzioni connesse quali uffici, ambulatori, attività turistico ricettive, sociali e assistenziali.
3) Per quanto concerne i locali impiegati dagli enti del terzo settore: violazione dell’art. 71 del d.lgs. n. 117/2017 (secondo cui le sedi degli enti del terzo settore e i locali in cui si svolgono le loro attività istituzionali sono compatibili con tutte le destinazioni d’uso omogenee previste dal D.M. n. 1444/1968), degli artt. 54 e 60 della L.R. n. 86/2016, dell’art. 6 del d.p.r. n. 380/2001, degli artt. 136 e 196 della L.R. n. 65/2014; eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà manifeste.
4) Per quanto riguarda l’incertezza e la contraddittorietà delle contestazioni: violazione dell’art. 24 della Costituzione, degli artt. 29, 32 e 34 del d.p.r. n. 380/2001, degli artt. 193, 197, 200 e 201 della L.R. n. 65/2014; eccesso di potere per motivazione carente, contraddittorietà manifesta, perplessità.
L’impugnato provvedimento, richiamando indistintamente le predette norme del d.p.r. n. 380/2001 e della L.R. n. 65/2014, non consente di comprendere a quale categoria sia ascrivibile l’abuso edilizio; nemmeno è dato sapere, in base alle norme richiamate, quale sarebbe il titolo edilizio ritenuto necessario.
5) Sull’illegittimità della sanzione demolitoria: violazione dell’art. 31 del d.p.r. n. 380/2001 e degli artt. 135 e 196 della L.R. n. 65/2014; eccesso di potere per motivazione carente e contraddittoria; difetto di presupposti.
Ammesso che vi sia stato il mutamento di destinazione assimilabile all’attività extra alberghiera, questa sarebbe compatibile con la funzione residenziale ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 117/2017 e degli artt. 54 e 60 della L.R. n. 86/2016. Analoga considerazione vale per il caso in cui dovesse configurarsi il mutamento di destinazione da residenza a struttura turistico ricettiva, in quanto l’art. 29 delle NTA del regolamento urbanistico prevede nella zona in questione la destinazione residenziale e la possibilità di attività turistico ricettiva. Al più potrebbe rilevare un mutamento di destinazione sottoposto a s.c.i.a., cosicchè non avrebbe ragione di essere la sanzione applicata nel caso di specie, valendo la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 200, comma 1, della L.R. n. 65/2014 (e non la rimessa in pristino di cui al terzo comma, riguardante la violazione dello strumento urbanistico). Sotto altro profilo, per le opere oggetto di c.i.l.a. non occorre la comunicazione di fine lavori, e comunque il tecnico di Terre d’Arno ha precisato, nella nota del 22.6.2017, che i lavori sono stati completati il 15.6.2017.
6) Sulla contestazione relativa al testo unico del turismo: violazione degli artt. 60 e 74 della L.R. n. 86/2016, nonché degli artt. 149 e 196 della L.R. n. 65/2014; eccesso di potere per difetto di motivazione e di presupposti.
L’impugnato provvedimento, laddove contesta la mancata presentazione della s.c.i.a. ex art. 60 della L.R. n. 86/2016 nell’accezione di ritenere la struttura extra alberghiera con le caratteristiche della civile abitazione, è estraneo alla vigilanza urbanistico edilizia e non compete al dirigente del servizio urbanistica, non comporta la rimessione in pristino ma al più la sanzione pecuniaria ex art. 74 della L.R. n. 86/2016; il caso di specie non riguarda un’attività commerciale destinata ai turisti ma un servizio straordinario di pubblica necessità gestito per conto della Prefettura.
Si è costituito in giudizio il Comune di Montopoli Val d’Arno, il quale ha replicato che il gravato provvedimento si limita a disporre il ripristino della destinazione residenziale e non la demolizione delle opere di manutenzione straordinaria realizzate, e che si tratta di 2 unità immobiliari di 80 mq. ciascuna nelle quali sono alloggiate 24 persone, in violazione del rapporto di 1 abitante ogni 10 mq. di cui all’art. 2 del D.M. 5.7.1975, con conseguente qualificazione del cambio di destinazione tra quelle di cui all’art. 197, comma 1 lett. a, della L.R. n. 65/2014 (variazioni essenziali) e irrogazione della sanzione demolitoria prevista dall’art. 196, comma 3, della stessa legge regionale.
Con ordinanza n. 669 del 14.11.2017 è stata accolta l’istanza cautelare, sulla base delle seguenti argomentazioni: “Considerato che dagli atti di causa non emerge l’esistenza di una problematica di natura igienico sanitaria ostativa alla prosecuzione dell’attività di prima accoglienza di stranieri richiedenti asilo svolta dalla deducente; rilevato che appare prevalente, nel bilanciamento tra gli interessi dedotti in causa, quello della ricorrente al proseguimento del servizio affidatole dalla Prefettura di Pisa; ritenuto, pertanto, che sussistono i presupposti per la concessione della misura cautelare richiesta”.
All’udienza del 22 maggio 2018 la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
1. Per ragioni di priorità logica il Collegio ritiene di trattare innanzitutto il secondo e il quarto motivo di gravame.
Con il secondo motivo la ricorrente da un lato deduce la compatibilità dell’attività di accoglienza con qualsiasi destinazione urbanistica, non rilevando alcuna modifica di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, dall’altro evidenzia che i centri di accoglienza sono temporanei e straordinari e quindi conciliabili con la destinazione a civile abitazione.
La censura è fondata.
Ai sensi dell'art. 11 del d.lgs. n. 142 del 2015 (richiamato puntualmente nella convenzione stipulata dalla ricorrente e dalla Prefettura di Pisa: allegato n. 3 al ricorso), nel caso in cui sia temporaneamente esaurita la disponibilità di posti all'interno dei centri di cui agli articoli 9 e 14 a causa di arrivi consistenti e ravvicinati, l'accoglienza dei migranti può essere effettuata per il tempo strettamente necessario al loro trasferimento in strutture appositamente allestite che soddisfino le esigenze essenziali di ospitalità individuate dalle prefetture, sentiti gli enti locali. L'utilizzazione degli immobili individuati dalle prefetture come strutture di accoglienza, in quanto provvisoria ed eccezionale, non presuppone che si tratti di fabbricati già idonei allo scopo né vale ad imprimere agli stessi in via definitiva una particolare destinazione d'uso.
L'ospitalità temporanea richiede infatti un mero "allestimento" atto ad assicurare le esigenze essenziali dell’accoglienza e non certo tale da comportare una definitiva trasformazione tipologica del fabbricato (che richiederebbe, invece, un apposito titolo edilizio).
Pertanto, se da un lato la destinazione urbanistica di tipo ricettivo non costituisce un requisito ai fini della individuazione dell'immobile come struttura temporanea di accoglienza da parte del Prefetto, dall'altro il provvedimento prefettizio non incide affatto sulla sua destinazione edilizia che, una volta venuta a cessare la necessità alloggiativa, ritorna ad essere quella prevista dal relativo titolo abilitativo (TAR Toscana, III, 30.1.2018, n. 153).
In definitiva, i lavori oggetto della c.i.l.a. presentata il 17.5.2017 non sono tali da trasformare la tipologia edilizia delle unità immobiliari in questione, trattandosi di interventi edilizi funzionali alla temporanea utilizzazione dei due appartamenti come struttura di prima accoglienza. La provvisorietà del servizio di accoglienza in questione trova del resto un preciso riscontro nella convenzione sottoscritta dalla deducente e dalla Prefettura di Pisa (il cui art. 5 individua il periodo di durata nell’arco temporale dal 15 giugno 2017 al 31 dicembre 2017), nel bando di gara per l’affidamento del servizio di accoglienza (che prevede la durata di 8 mesi) e nel disciplinare di gara (il cui art. 3 indica come scadenza il 31.12.2017, con possibilità di opzione di ripetizione di servizio analogo per la medesima durata e di proroga della scadenza per un massimo di 4 mesi).
D’altro canto, l’utilizzazione delle predette unità immobiliari come struttura di carattere turistico ricettivo, contestata con l’atto impugnato, risulta conforme alle destinazioni urbanistiche ammesse nella zona in questione (“aree urbanizzate di recente formazione”), rispetto alla quale l’art. 29 delle NTA del regolamento urbanistico comunale (allegato n. 15 al ricorso) permette non solo l’uso residenziale ma anche l’attività turistico ricettiva. E’ comunque dirimente la circostanza che la trasformazione in struttura di accoglienza, in quanto provvisoria, non è suscettibile di conferire all’immobile una destinazione diversa dall’originaria destinazione a civile abitazione, come già evidenziato da questo TAR con sentenza n. 153 del 30.1.2018.
2. Con il quarto motivo l’istante lamenta la contraddittorietà e l’incertezza delle contestazioni contenute nell’impugnata ordinanza.
La censura è fondata.
L’Amministrazione, nella premessa del gravato provvedimento, evidenzia che la diversa utilizzazione degli immobili costituisce variazione essenziale al progetto approvato ex art. 32 del d.p.r. n. 380/2001 e art. 197 della L.R. n. 65/2014 e, al tempo stesso, richiama gli artt. 29 e 34 del d.p.r. n. 380/2001 (riguardanti la responsabilità del committente e la parziale difformità dal permesso di costruire) nonché gli artt. 193, 200 e 201 della L.R. n. 65/2014 (in tema di vigilanza sull’attività urbanistico edilizia, di interventi eseguiti in assenza di s.c.i.a. e di attività edilizia libera difforme dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici).
Pertanto, da un lato il Comune ritiene applicabile la normativa disciplinante l’attività edilizia libera (per la quale l’interessato è obbligato a comunicare l’inizio dei lavori, senza necessità di munirsi di titolo abilitante), dall’altro fa leva sulla necessità della s.c.i.a. edilizia, dall’altro ancora assume a riferimento la normativa sulla difformità dal permesso di costruire (mai rilasciato).
Ne discende che l’atto impugnato non dà univoca indicazione del titolo edilizio ritenuto necessario nel caso di specie, ma fornisce una motivazione contraddittoria in ordine alle irregolarità e violazioni ritenute idonee a giustificare l’ordine di rimessa in pristino.
3. Con la quinta censura l’esponente deduce il difetto dei presupposti e la violazione di legge in relazione alla parte dell’impugnata ordinanza con cui è ingiunta la rimessione in pristino e, in caso di inottemperanza, l’irrogazione della sanzione pecuniaria ex art. 31 del d.p.r. n. 380/2001 e art. 196, comma 4 bis, della L.R. n. 65/2014.
Il rilievo è fondato.
Come visto, il previsto utilizzo dei due appartamenti come struttura di prima accoglienza è compatibile con la destinazione a civile abitazione e, comunque, anche ammesso che i lavori oggetto della c.i.l.a. abbiano originato una destinazione ricettiva, gli stessi risulterebbero conformi all’art. 29 delle NTA del regolamento urbanistico, che nella zona di interesse della ricorrente ammette non solo la destinazione residenziale ma anche quella turistico ricettiva. Inoltre, l’attività ricettiva extra alberghiera è assimilabile alla funzione residenziale in forza dell’art. 54 della L.R. n. 86/2016, secondo cui l’utilizzo delle abitazioni per le attività ricettive non comporta modifica di destinazione d’uso degli edifici ai fini urbanistici.
La vicenda in esame si pone quindi al di fuori del richiamato art. 196, comma 4 bis, della L.R. n. 65/2014, il quale attiene agli interventi edilizi eseguiti in assenza di permesso di costruire (nel caso di specie in realtà non occorrente), in totale difformità da esso o con variazioni essenziali.
Nemmeno può rilevare la violazione, contestata dal Comune, rappresentata dalla mancata comunicazione di fine lavori. Invero, l’ordinamento non contempla alcun obbligo di informare l’Ente pubblico dell’avvenuta ultimazione delle opere oggetto della c.i.l.a. e, comunque, il tecnico di parte ha specificato la data di completamento dei lavori nella relazione indirizzata al Comune in data 22.6.2017 (allegato n. 9 al ricorso).
4. Con il sesto motivo l’esponente contesta la parte dell’atto impugnato riferita all’obbligo, rimasto inadempiuto, di presentare una s.c.i.a. ai sensi dell’art. 19 della legge n. 241/1990 e dell’art. 60 della L.R. n. 86/2016, prevista ex lege per l’esercizio delle attività ricettive.
La censura è fondata.
La struttura di prima accoglienza non è assimilabile all’attività commerciale destinata al turismo, trattandosi di servizio straordinario emergenziale svolto per conto della Prefettura.
Né potrebbe sostenersi l’inquadramento giuridico dei centri di accoglienza nelle strutture turistico ricettive ai sensi della L.R. n. 86/2016 facendo leva sulla circolare regionale dell’11.9.2015, in quanto quest’ultima fa riferimento alla normativa sugli ostelli per la gioventù o sulle case per ferie (artt. 35 e 36 del regolamento della giunta regionale n. 18 del 23.4.2001) al solo scopo di stabilire un parametro di riferimento per la valutazione dell’adeguatezza igienico sanitaria dei locali destinati all’accoglienza dei migranti.
In conclusione, il ricorso deve essere accolto, restando assorbite le censure non esaminate.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Montopoli in Val d’Arno al pagamento, a favore della ricorrente, della somma di euro 3.000 (tremila) oltre accessori di legge, a titolo di spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Gianluca Bellucci, Consigliere, Estensore
Pierpaolo Grauso, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Gianluca Bellucci Rosaria Trizzino
