TAR Lazio (RM) Sez.II-bis n. 7608 del 12 giugno 2019
Urbanistica.Individuazione effettivo inizio dei lavori

L’effettivo inizio dei lavori deve essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico e puntuale riferimento all’entità ed alle dimensioni dell’intervento edilizio così come programmato e autorizzato, e ciò al ben evidente scopo di evitare che il termine per l’avvio dell’edificazione possa essere eluso con ricorso a lavori fittizi e simbolici, e quindi non oggettivamente significativi di un effettivo intendimento del titolare della concessione stessa di procedere alla costruzione

Pubblicato il 12/06/2019
N. 07608/2019 REG.PROV.COLL.

N. 10006/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10006 del 2009, proposto dalla società Ecodinamica Sas di Fabrizio Sabbatini & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fausto Checcacci, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Roma, via E. Rolli, n. 24 e domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Rosalda Rocchi, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura dell’ente, in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21 e domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
per l’annullamento

- della determinazione dirigenziale n. 1689 del 6 luglio 2009, Prot. n. QH/48172, notificata in data 23 luglio 2009, mediante la quale il Dirigente del Dipartimento VIII – Politiche per il Commercio e le Attività Produttive – III U.O. “ SUAP – Sportelli Telematici” del Comune di Roma ha dichiarato la decadenza della concessione e la conseguente estinzione del diritto di superficie inerente il lotto n. 54 – settore industriale (mq. 4.023,54) del comprensorio di Acilia – Dragona assegnato alla Ecodinamica s.a.s. di Fabrizio Sabbatini stante la violazione delle disposizioni di cui agli artt. 5 e 15 lett. c) della convenzione superficiaria sottoscritta in data 8 giugno 2004, a rogito del Notaio Michele Conso, rep. 33318 , racc. n. 4571, reg. a Roma 1 il 23.06.2004, al n. 101104 e trascritta a Roma 1 il 03.07.2004 ai nn. 72444/46639, nonché la decadenza ex art. 15 comma 2 del D.P.R. n. 380/01 , dell’autorizzazione unica alla realizzazione di manufatto produttivo sul lotto n. 54 – settore industriale del comprensorio di Acilia- Dragona rilasciata con determinazione dirigenziale del Dipartimento VIII – IV U.O. n. 8314 del 13.10.2006 a favore della società Ecodinamica s.a.s. di Fabrizio Sabbatini & C.;

- di ogni altro atto presupposto, connesso ovvero consequenziale, ivi compreso, nei limiti dell’interesse, il silenzio formatosi in merito alle richieste avanzate dalla Ecodinamica s.a.s. con le proprie controdeduzioni in data 5 agosto 2008, assunte dal S.U.A.P. del Comune di Roma , al Prot. n. QH/8229 in pari data;

nonché per il risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2019 la dott.ssa Brunella Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Ecodinamica Sas di Fabrizio Sabbatini & C. ha ottenuto, in esito alla relativa procedura indetta nel 1988, l’affidamento in concessione superficiaria dall’amministrazione comunale di Roma Capitale del lotto di terreno n. 54 (settore industriale), di mq. 4023,54, inserito nel comprensorio di Acilia Dragona. La relativa convenzione è stata sottoscritta in data 8 giugno 2004, con atto a rogito Notar Michele Conso rep. 33318, racc. 4571, ed ha avuto ad oggetto l’affidamento della suddetta concessione per la realizzazione di un complesso industriale finalizzato ad “officina meccanica, costruzione, montaggio, trasformazione autocarri compattatori di rifiuti, motocarri, autospazzatrici stradali, autospurgo e macchinari sgombraneve”, con durata di 99 anni e possibilità di rinnovo.

Con determina dirigenziale n. 8314 del 13.10.2006 è stata rilasciata l’autorizzazione unica per la realizzazione di un capannone industriale sul terreno sopra indicato ed in data 1 ottobre 2007 è stata presentata dalla società la comunicazione di inizio dei lavori delle opere.

A seguito di verifiche disposte dall’ufficio competente, nel 2008, l’amministrazione comunale ha avviato il procedimento di revoca della concessione, in applicazione dell’art. 83, comma 4 della l.r. n. 26 del 2007, in quanto, dai riscontri eseguiti, il predetto lotto n. 54 non risultava edificato, richiedendo alla società Ecodinamica, con nota del 1° luglio 2008, la presentazione delle proprie osservazioni, prodotte dall’interessata, unitamente ad allegata documentazione, in data 5 agosto 2008. La società Ecodinamica, inoltre, fiduciosa nella positiva definizione di tale vicenda, ha proceduto, altresì, in data 10 settembre 2008, alla sottoscrizione di un contratto di vendita del capannone industriale con la società RDB Centro SPA, sospensivamente condizionato alla favorevole conclusione del procedimento di revoca della concessione.

Con atto dell’11 maggio 2009 l’amministrazione comunale ha comunicato alla concessionaria l’avvio del procedimento di decadenza della concessione ed estinzione del diritto di superficie ed anche nell’ambito di tale procedimento l’interessata ha presentato le proprie controdeduzioni, formulando, altresì, richiesta, con atto del 29 maggio 2009, di definizione di entrambi i procedimenti (quello avviato nel 2008 e quello avviato nel maggio 2009).

Con determinazione dirigenziale n. 1689 del 6.7.2009, il Dipartimento VIII del Comune di Roma Capitale ha, tuttavia, dichiarato la decadenza della concessione e la conseguente estinzione del diritto di superficie in ordine al lotto in argomento, con contestuale decadenza della determinazione n. 8314/2006 di autorizzazione alla realizzazione del capannone industriale, in applicazione degli artt. 5 e 15 della convenzione medesima, dell’art. 15 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 83, comma 4, della L.R. n. 26 del 2007.

Avverso la sopra indicata determinazione dirigenziale la Ecodinamica Sas di Fabrizio Sabbatini & C. ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, formulando, unitamente alla domanda di annullamento anche la domanda per il risarcimento dei danni asseritamente subiti in conseguenza dell’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa.

In particolare, la difesa della società ricorrente ha contestato, in primo luogo, la sussistenza dei presupposti alla base della determinazione adottata e ciò in quanto i lavori di edificazione hanno avuto regolare inizio nel termine prescritto come comprovato dalla documentazione prodotta in atti e, in particolare, dall’attestazione rilasciata dal XIII Municipio in data 1 settembre 2009 alla luce delle risultanze del sopralluogo effettuato in data 13 luglio 2009, emergendo, ad avviso di parte ricorrente, l’erroneità dell’istruttoria svolta dall’amministrazione. In tale quadro, parte ricorrente ha anche sottolineato e dedotto la regolare esecuzione, nei termini stabiliti dalla legge, dalla convenzione e dal titolo edilizio rilasciato dall’ente, dei lavori: di spiamento e configurazione del lotto, per circa 4000 mq., con scavo nel terreno per la costruzione di fondazioni delle pareti in cemento armato; di getto di magrone di sottofondazione per uno spessore di 10 cm.; di realizzazione di fondazioni in cemento armato per pareti di confine e di delimitazione dell’accesso al lotto; di costruzione di pareti in cemento armato con armatura in acciaio; di formazione dei vani necessari ad ospitare le utenze telefoniche, elettriche, idriche e gas. A sostegno di tali deduzioni, la difesa della ricorrente ha prodotto le fatture emessa dalla ditta esecutrice dei lavori (Dal Sasso Costruzioni), la documentazione comprovante il relativo pagamento e le conseguenti registrazioni nelle scritture contabili delle fatture medesime. La stessa installazione del capannone prefabbricato, inoltre, per dimensioni, caratteristiche costruttive e funzionalizzazione, costituisce, ad avviso della ricorrente, circostanza idonea a comprovare l’intenzione di realizzare e portare a termine l’opera progettata, finalizzata, peraltro, all’incremento dell’attività industriale della società con avvio della produzione, rilevando, a tal riguardo, anche il contratto sottoscritto sin dal 10 settembre 2008 con la RDB Centro SPA. Le censure successive si appuntano sulla inapplicabilità dell’art. 83, comma 4 della l.r. n. 26 del 2007, dovendosi nella fattispecie fare riferimento esclusivamente ai termini stabiliti nella convenzione e nel permesso di costruire, nonché sulla circostanza che l’assegnazione in concessione si è perfezionata solo in data 8 giugno 2004 per cause imputabili esclusivamente all’amministrazione comunale e sulla omessa definizione del procedimento di revoca avviato nel 2008, con protrazione di una situazione di incertezza che non ha consentito alla Ecodinamica di portare a termine i lavori di edificazione del capannone per come pianificato, stante il relativo costo, ammontante ad euro 350 mila euro oltre i.v.a.. Su tali basi, la difesa della ricorrente ha sostenuto e censurato che l’omessa definizione del procedimento di revoca avviato nel 2008 determina una incidenza su tutti gli atti successivi adottati dall’ente, inclusa la determinazione di decadenza e revoca oggetto di impugnazione. Ulteriore profilo di illegittimità risiederebbe, inoltre, nella sussistenza del vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, con precipuo riferimento alla situazione della società Autocarrozzeria Nuova Lido S.r.l., concessionaria di lotto attiguo (il n. 55) a quello della ricorrente, nei confronti della quale non solo non è stato avviato alcun procedimento di revoca ma consta la concessione di una proroga del termine triennale per la realizzazione del manufatto.

Roma Capitale si è costituita in giudizio per resistere al gravame, producendo documentazione e concludendo, con articolate argomentazioni, per il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Successivamente le parti hanno presentato memorie e prodotto documenti a sostegno delle rispettive deduzioni; la difesa della ricorrente, in particolare, ha prodotto in data 18 marzo 2019 anche perizia giurata di stima dei danni oggetto della pretesa risarcitoria, a firma del Dott. Roberto Rinaldi, con relativa quantificazione dell’importo richiesto a titolo di danno emergente, pari ad euro 245.984,40, mentre con riferimento al danno per lucro cessante è stata richiesta la determinazione in via equitativa.

All’udienza pubblica del 29 aprile 2019 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso non merita accoglimento.

2. Come emerge dalla documentazione in atti e, segnatamente, dall’atto di cessione del diritto di superficie dell’8.6.2004, la concessionaria, odierna ricorrente, si è obbligata a realizzare e mantenere un manufatto per l’insediamento dell’attività industriale, con l’espressa previsione che: “i lavori dovranno essere iniziati entro un anno dal rilascio della concessione edilizia ed ultimati entro i tre anni successivi” e che l’inizio dell’attività avrebbe dovuto essere assicurata entro sei mesi dalla fine dei lavori.

2.1. Tali previsioni, peraltro, nella parte in cui stabiliscono la data di inizio ed ultimazione dei lavori risultano pienamente conformi alla disciplina generale recata dall’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, la quale pure dispone la decadenza ex lege del titolo edilizio per l’ipotesi di inosservanza dei suddetti termini, salva la richiesta di proroga, il cui positivo riscontro, peraltro, è subordinato al ricorrere di specifici presupposti.

2.3. Dalla disciplina normativa di riferimento discende, dunque, che deve escludersi qualsiasi sospensione automatica del termine di durata del permesso edilizio, e quindi a maggior ragione una sua automatica proroga; più precisamente, anche nell’eventualità – nella fattispecie non sussistente – in cui emerga la sussistenza del c.d. factum principis o di cause di forza maggiore, l’interessato che voglia impedire la decadenza del titolo è sempre onerato della proposizione di una richiesta di proroga dell’efficacia del titolo stesso (in termini, cfr. ex multis, Cons. St., n. 3887 del 2017).

3. Nel caso che ne occupa, come esposto nella narrativa in fatto, l’autorizzazione unica per la realizzazione del capannone industriale è stata rilasciata con determina n. 8314 del 13.10.2006 ed è, ovviamente, da tale data che è iniziato a decorrere il termine annuale per l’inizio dei lavori.

3.1. Emerge per tabulas dalla documentazione in atti che sebbene l’inizio dei lavori delle opere sia stato comunicato in data 1.10.2007, tuttavia, in esito alle verifiche disposte dal competente ufficio nel 2008 e, precipuamente dai sopralluoghi eseguiti dalla Polizia municipale, è stata accertata l’assenza di edificazioni nel lotto in questione (n. 54), ragione per cui l’amministrazione ha del tutto legittimamente avviato per la prima volta il procedimento di revoca dell’assegnazione, non portato a definizione dall’ente in quanto superato dalle successive determinazioni, nell’ambito del quale la ricorrente, oltre a riferire circostanze non conferenti con la contestazione, ha riconosciuto che i lavori stessere proseguendo a rilento, “per inerzia della società appaltatrice”.

3.2. Le attività istruttorie dell’amministrazione sono proseguite con successive verifiche ed accertamenti; in particolare, con nota del 23 aprile 2009, l’Unità organizzativa tecnica dell’ente resistente ha attestato, in esito ad un ulteriore sopralluogo eseguito, che “pur avendo gli assegnatari comunicato l’inizio dei lavori per la realizzazione di una struttura edilizia, alla data odierna i lotti continuano ad essere liberi da manufatti e soprassuoli”.

3.3. Dirimente al fine di escludere la fondatezza delle deduzioni di parte ricorrente incentrate sulla erroneità dei presupposti alla base della determinazione di decadenza della concessione con conseguente estinzione del diritto di superficie inerente si palesano le risultanze emerse in esito al sopralluogo del 27 maggio 2009 eseguito dalla Polizia municipale, che espressamente ed inequivocabilmente attestato, con allegazione anche di rilievi fotografici che : «… sul lotto n. 54 si è accertato che non è stato realizzato alcun manufatto ma solo una recinzione in muratura esistente da circa quattro anni, come da informazioni assunte dai gestori delle altre attività del comprensorio».

3.4. Le evidenze emergenti dalle suddette produzioni escludono senza margine di opinabilità alcuno che non solo i lavori non hanno avuto inizio entro il termine annuale prescritto ma non sono neppure proseguiti nell’arco temporale che viene in considerazione (1 ottobre 2007 – 27 maggio 2009).

3.5. Né al fine di addivenire a differenti conclusioni può attribuirsi rilievo all’attestazione di inizio lavori depositata dalla difesa della ricorrente, e ciò in quanto, a prescindere dalla singolarità della redazione di tale atto a distanza di molto tempo dalla data di asserito e non comprovato sopralluogo del 13 luglio 2009, il verbale di sopralluogo redatto dalla Polizia municipale, successivamente alla instaurazione del presente giudizio, a seguito del sopralluogo eseguito in data 4.12.2009, con uniti rilievi fotografici, ha attestato che “allo stato attuale non è stato edificato alcun manufatto, il lotto recintato con bandoni e lamiera”.

3.6. Venendo in rilievo un atto pubblico, fidefaciente fino a querela di falso, ai sensi dell'art. 2700 c.c., delle circostanze di fatto in esse accertate, le relative risultanze risultano insuperate dalla parte ricorrente la quale non consta né ha allegato di aver proposto il relativo incidente.

4. Il Collegio ritiene anche di evidenziare che pur supponendo, in via di mera ipotesi (in quanto documentalmente smentito dal predetto verbale di sopralluogo della Polizia municipale) che al luglio ovvero al mese di ottobre del 2009 fossero stati eseguiti i lavori di bonifica e sbancamento del lotto, tale attività edilizia sarebbe comunque insufficiente ai fini pretesi dalla ricorrente e ciò in quanto suscettibile astrattamente di essere presa in considerazione ai fini della verifica circa l’avvio dell’edificazione la quale, però, avrebbe dovuto essere intrapresa entro un anno dal rilascio del titolo legittimante l’edificazione, risalente, come sopra esposto, al 13 ottobre 2006.

5. Vi è di più. Per principio consolidato, l’effettivo inizio dei lavori deve essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico e puntuale riferimento all’entità ed alle dimensioni dell’intervento edilizio così come programmato e autorizzato, e ciò al ben evidente scopo di evitare che il termine per l’avvio dell’edificazione possa essere eluso con ricorso a lavori fittizi e simbolici, e quindi non oggettivamente significativi di un effettivo intendimento del titolare della concessione stessa di procedere alla costruzione. Nella fattispecie, i lavori da eseguire avrebbero dovuto sostanziarsi nella installazione di un capannone prefabbricato, realizzato, come evidenzia la stessa parte ricorrente, integralmente presso gli stabilimenti della ditta costruttrice, sicché le risultanze della situazione di fatto accertata dalla Polizia municipale, da ultimo con il sopralluogo del 4 dicembre 2009, priva di significatività tutte le argomentazioni articolate dalla difesa della ricorrente.

6. Nessuna illegittimità è ravvisabile, inoltre, nella circostanza che l’amministrazione non abbia previamente definito il procedimento di revoca dell’assegnazione avviato nel 2008, stante il superamento di tale procedimento con quello successivo – nell’ambito del quale sono state condotte esaustive ed adeguate ulteriori attività di verifica istruttoria – in esito al quale è stata adottata la determinazione impugnata.

7. Neppure emerge un legittimo affidamento meritevole di tutela in capo all’interessata, la quale non ha inteso adempiere agli obblighi su essa gravanti nel termine predeterminato e ad essa noto, con l’ulteriore specificazione che non consta alcuna richiesta di proroga formulata all’amministrazione, la quale sola avrebbe potuto determinare, al ricorrere dei relativi presupposti stabiliti dall’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, il superamento del termine di inizio e conclusione dei lavori per come originariamente stabilito.

8. Con riferimento alle deduzioni dirette a contestare la sussistenza del vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, il Collegio reputa sufficiente rilevare che detto vizio è configurabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato alle stesse, in relazione alle quali parte ricorrente non ha allegato alcun concreto elemento; come chiarito dalla univoca giurisprudenza, inoltre, tale censuranon può essere dedotta “quando viene rivendicata l'applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo, in quanto, in applicazione del principio di legalità, la legittimità dell'operato della p.a. non può comunque essere inficiata dall'eventuale illegittimità compiuta in altra situazione” (cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 26 ottobre 2012. n. 4283).

9. Da quanto sopra esposto consegue la legittimità della determinazione adottata, esente dalle censure contestate, essendo la violazione dei termini di avvio dei lavori già di per sé sufficiente a costituirne un valido fondamento della decadenza della concessione.

9.1. Come correttamente rilevato dalla difesa dell’amministrazione comunale, peraltro, già in fattispecie analoga questo Tribunale ha avuto modo di evidenziare che : «L’ampliamento della sfera giuridico-patrimoniale del concessionario, come effetto proprio del provvedimento di concessione, risponde primariamente a finalità di interesse pubblico che, in caso di mancata attuazione del programma finalistico sotteso al provvedimento ampliativo, rimangono disattese; il che costituisce elemento di per sé idoneo a giustificare l’adozione di una misura autoritativa di decadenza della concessione, considerato che la mancata realizzazione delle finalità di pubblico interesse rende non più giustificata, economica e razionale la perdurante efficacia della concessione rilasciata. In una prospettiva funzionale, dunque, la mancata attuazione del programma finalistico implicato dal rilascio della concessione, inevitabilmente determinata dall’inadempimento degli obblighi, anche di utilizzazione del bene, assunto con la concessione contratto, giustifica – anzi, rende obbligata – la scelta dell’Amministrazione concedente di ritiro dell’atto ampliativo e estinzione di un rapporto concessorio non funzionale alla realizzazione delle finalità pubblicistiche perseguite. Ciò a prescindere dalla valutazione delle situazioni contingenti e delle ragioni specifiche che possano avere determinato gli inadempimenti del concessionario. In tale ottica la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha avuto occasione di ribadire che è da ritenersi legittima e non abbisogna di diffusa motivazione sull'interesse pubblico la decadenza di una concessione amministrativa, disposta dalla p.a. per il sol fatto dell'inadempimento, provocato dall'inerzia del concessionario, degli obblighi derivanti dalle clausole della convenzione a suo tempo concordate con la p.a. medesima e non attuate entro il termine pattuito, in quanto tale vicenda è di per sé sufficiente a determinare la risoluzione immediata del rapporto concessorio, senz'uopo di accertamenti specifici della quantità e della qualità dell'inadempimento)» (Tar Lazio, sez. II, n. 5650 del 2009).

10. Esclusivamente per completezza di analisi si evidenzia che l’infondatezza delle censure concernenti l’applicazione dell’art. 83 della l.r. Lazio n. 26 del 2007, il quale, con riferimento al comprensorio Acilia- Dragonara espressamente dispone, al comma 4, che “per le assegnazioni in diritto di superficie antecedenti alla data del 31 dicembre 2002, indipendentemente dalla data di stipula della convenzione di concessione, i cui concessionari non avessero ancora provveduto al completamento del fabbricato produttivo ed all'avvio dell'attività produttiva stessa, atteso l'interesse collettivo che ha portato all’assegnazione delle aree, il Comune di Roma procede alla revoca d'ufficio delle assegnazioni”, salva la possibilità per gli interessati di regolarizzare la loro posizione nei termini e con le modalità ivi stabilite. Tale facoltà non consta essere stata neppure esercitata dall’interessata.

11. Dal rigetto della domanda di annullamento consegue anche quello della domanda risarcitoria.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate nella misura di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) definitivamente pronunciando sul giudizio in epigrafe indicato lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore di Roma Capitale, liquidate complessivamente in euro 1500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2019 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Silvio Lomazzi, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore