TAR Lombardia (MI), Sez. II, n. 2280, del 11 novembre 2013
Urbanistica.Distinzione ai fini urbanistici fra attività produttiva e attività commerciale

Ai fini urbanistici la distinzione fra attività produttiva ed attività commerciale deve rimanere netta; e ciò nonostante l’esistenza di disposizioni, quali quelle contenute nel d.P.R. 20 ottobre 1998 n. 447, che accomunano invece le due figure. La necessità di mantenere la distinzione discende dalla constatazione che le attività industriali determinano un carico urbanistico di norma inferiore rispetto a quello proprio delle attività che si svolgono negli edifici adibiti a residenza, a terziario o ad attività commerciali, laddove la presenza umana è normalmente numericamente molto più significativa. Le disposizioni contenute nel citato d.P.R: n. 447/98, d’altro canto, non hanno la specifica finalità di disciplinare l’uso del territorio, ma quella di semplificare le procedure amministrative dirette all’individuazione delle aree destinate ad impianti produttivi ed al rilascio di titoli riguardanti interventi edilizi da eseguirsi su tali impianti: si spiega perciò la scelta del legislatore di accomunare le due figure, giacché a questo specifico fine non vi è ragione per distinguere fra attività dirette alla produzione di beni e quelle dirette alla loro commercializzazione. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 02280/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01520/2003 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale n. 1520 del 2003 proposto da:
TIZIANO IMMOBILIARE s.r.l. (già PREZZO CLUB s.r.l.), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Sala e Claudio Sala, con domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Via Hoepli n. 3;

contro

COMUNE DI CINISELLO BALSAMO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Mario Viviani, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Milano, Galleria San Babila n. 4/A; 
REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente p.t., non costituita;

per l'annullamento

della deliberazione di Consiglio Comunale di Cinisello Balsamo n. 24 del 20 febbraio 2003, con la quale il Consiglio Comunale ha determinato di non accogliere la proposta iniziale i Programma Integrato di Intervento presentata dalla società ricorrente in data 28 marzo 2002;

della deliberazione di Consiglio Comunale di Cinisello Balsamo n. 30 del 26 febbraio 2001, con la quale è stata respinta l’osservazione n. 89 presentata ai sensi dell’art. 9 della legge n. 1150/42, in data 27 novembre 1998, alla Variante generale al P.R.G. vigente da parte della società Kim Im s.r.l., con sede in Milano, all’epoca proprietaria dell’area oggetto dell’osservazione ed al momento oggetto del P.I.I.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cinisello Balsamo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 luglio 2013 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Prezzo Club s.r.l era proprietaria di un’area situata nel territorio del Comune di Cinisello Balsamo, destinata, in base al vigente PRG, ad uso produttivo - industriale.

2. In data 28 marzo 2002, Prezzo Club s.r.l. ha presentato al predetto Comune istanza di approvazione di un Piano Integrato di Intervento avente per oggetto la suddetta area. In particolare, l’istante chiedeva, con la proposta di PII, di imprimere alla stessa una destinazione non più solo produttiva ma anche commerciale, al fine di insediarvi due corpi di fabbrica destinati a quest’ultima funzione.

3. Con deliberazione di Consiglio Comunale n. 24 del 20 febbraio 2003, il Comune di Cinisello Balsamo ha respinto l’istanza.

4. Avverso tale provvedimento, Prezzo Club s.r.l. ha proposto il ricorso in esame. Con lo stesso ricorso viene altresì impugnata la deliberazione di Consiglio Comunale n. 30 del 26 gennaio 2001, con la quale il Comune di Cinisello Balsamo aveva respinto un’osservazione alla variante generale di PRG, proposta dal precedente proprietario dell’area, con la quale, analogamente a quanto previsto nella proposta di P.I.I., si chiedeva di imprimere alla stessa area una destinazione anche commerciale.

5. A seguito di atto notarile del 12 febbraio 2010, Prezzo Club s.r.l. è stata incorporata nella società Tiziano Immobiliare s.r.l. che quindi le succede, ai sensi dell’art. 110 c.p.c., nel presente processo.

6. Si è costituito in giudizio, per resistere al gravame, il Comune di Cinisello Balsamo.

7. In prossimità dell’udienza di discussione del merito, le parti hanno depositato memorie insistendo nelle loro conclusioni.

8.. Tenutasi la pubblica udienza in data 11 luglio 2013, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Prima di passare all’esame dei motivi di ricorso, occorre premettere che, come emerge dall’atto impugnato in via principale, il rigetto della proposta di Piano integrato di Intervento formulata dalla ricorrente dipende da tre ordini di ragioni.

10. Il Comune evidenzia in particolare che: a) la proposta di PII non è idonea ad assicurare il perseguimento della finalità, sancita dall’art. 6 della l.r. n. 9/99, di garantire un generale innalzamento della qualità urbana; b) la proposta è in contrasto con gli indirizzi e le scelte effettuate dall’Amministrazione comunale con la Variante generale al PRG, adottata con delibere di Consiglio Comunale n. 103 del 20 luglio 1998 e 104 del 23 luglio 1998; c) la proposta è analoga ad altra proposta formulata attraverso la proposizione di osservazione alla suddetta Variate generale, già respinta con deliberazione di Consiglio Comunale n. 30 del 26 febbraio 2001.

11. Ritiene il Collegio che sia opportuno esaminare prioritariamente le doglianze dirette a confutare le ragioni indicate sub b) e c).

12.. Si deve quindi concentrare l’attenzione sulle censure contenute nel terzo e nel quarto motivo di ricorso.

13 Con il terzo motivo la ricorrente sostiene innanzitutto che il contrasto della proposta di PII con la Variante generale al PRG e con il documento di inquadramento di cui all’art. 5 della l.r. n. 9/99 non può considerarsi decisiva, in quanto è la stessa legge regionale ad ammettere che i PII possano apportare varianti allo strumento urbanistico generale, ed a sancire che il documento di inquadramento non contiene prescrizioni vincolanti. Nello stesso motivo la parte evidenzia inoltre che il richiamo alla deliberazione n. 30/2001, con cui è stata respinta l’osservazione presentata dalla precedente proprietaria dell’area, sarebbe del tutto inconferente, posto che l’esame delle proposte di piano integrato di intervento richiederebbe un livello di studio e di approfondimento neppure comparabile con quello richiesto per l’esame delle osservazioni.

14. Ritiene il Collegio che il motivo sia infondato.

15. L’art. 5 della l.r. 12 aprile 1999 n. 9 (oggi non più in vigore in quanto sostituita dalle disposizioni contenute nelle l.r. n. 12/2005, ma applicabile alla fattispecie di causa ratione temporis) prevede che ciascun comune approvi un documento di inquadramento nel quale vengono definiti gli obiettivi generali e gli indirizzi della propria azione amministrativa nell'ambito della programmazione integrata d'intervento sull'intero territorio comunale. Il documento di inquadramento fissa dunque le linee generali cui dovranno attenersi i tutti i piani integrati di intervento.

16. In base all’art. 8, comma 6, della stessa l.r. n. 9/99, nel caso in cui con la proposta di piano integrato di intervento “…concerna iniziative non conformi ai criteri ed indirizzi contenuti nel documento di inquadramento (…), la delibera di approvazione deve espressamente motivarne le ragioni”.

17. Questa disposizione deve essere letta congiuntamente a quella contenuta nel secondo comma del suddetto articolo 5, il quale stabilisce che il documento di inquadramento non è comunque vincolante ai fini dell'approvazione dei singoli programmi di intervento.

18. Dal combinato disposto delle suindicate norme si ricava il principio secondo il quale il documento di inquadramento, pur non essendo strettamente vincolante, limita la discrezionalità dell’amministrazione nell’attività di valutazione dei singoli piani integrati di intervento via via sottopostile:

19. Tale limitazione si risolve in un aggravamento dell’onere motivazionale ogni volta in cui si intenda approvare un PII contrastante con le linee programmatiche indicate nel documento. In caso contrario, quando cioè l’amministrazione intenda compiere scelte conformi a quelle previsioni, sarà invece sufficiente evidenziare il contrasto fra la proposta di piano integrato di intervento e gli indirizzi definiti in via generale; indirizzi ai quali l’autorità si è vincolata in via preventiva e che, per questa ragione, devono orientare la successiva attività di valutazione.

20. Discorso analogo, a parere del Collegio, può essere svolto con riferimento alle previsioni contenute negli strumenti di pianificazione generale; per cui, anche in questa ipotesi, l’onere di puntuale motivazione dovrà essere assolto solo in caso di scelta contrastante con tali previsioni.

21. Ciò premesso, deve rilevarsi che, nella fattispecie concreta, è indubitabile che la proposta di piano integrato di intervento avanzata dalla ricorrente contrasta non solo con le previsioni dello strumento urbanistico generale (in particolare con la variante adottata nel mese di luglio dell’anno 2008, che conferma la destinazione esclusivamente produttiva dell’area), ma anche con il documento di inquadramento approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 102 del 23 luglio 2001, il quale, come ammette pacificamente anche parte ricorrente, è chiaro nel sostenere l’opportunità di evitare il proliferare di aree commerciali.

22. Parte ricorrente sostiene che il contrasto con il documento di inquadramento in realtà non sussisterebbe posto che quest’ultimo, con riguardo alle aree destinate ad insediamenti commerciali esistenti, prescrive la necessità di potenziare gli spazi aperti destinati alla circolazione ed alla sosta dei veicoli, e che la proposta di PII presentata avrebbe appunto come finalità quella di assicurare tale potenziamento.

23. L’argomentazione è del tutto priva di pregio, atteso che la suindicata prescrizione si riferisce agli ambiti territoriali per i quali lo strumento urbanistico già consente l’insediamento di esercizi commerciali, e che essa non fa venir meno l’orientamento di fondo espresso dal documento di inquadramento, teso ad evitare che, attraverso l’approvazione di nuovi piani integrati di intervento, ulteriori aree siano adibite a tale funzione.

24. Correttamente pertanto il Comune di Cinisello Balsamo ha fatto riferimento ai contrasti con gli atti di programmazione e pianificazione per giustificare il proprio giudizio negativo. Questo riferimento peraltro, per le ragioni sopra evidenziate, deve considerarsi per di sé sufficiente a sorreggere la scelta compiuta. Ne consegue che, in primo luogo, diventano irrilevanti le doglianze che censurano le altre giustificazioni addotte nel provvedimento impugnato; e che comunque, in secondo luogo, non sono condivisibili le argomentazioni dedotte dalla ricorrente che mettono in evidenza asserite carenze motivazionali.

25. Il motivo in esame è quindi infondato.

26. Con il quarto motivo, la parte sostiene che, in ogni caso l’insediamento di esercizi commerciali nell’area di cui è causa dovrebbe considerarsi non incompatibile con gli atti di pianificazione e programmazione in quanto, a seguito dell’entrata in vigore del d.P.R. n. 447/98 e del d.P.R. n. 440/2000, la differenza fra attività produttiva e attività di commercializzazione di beni diverrebbe sfumata; sicché l’insediamento di esercizi commerciali dovrebbe essere consentito anche in aree aventi vocazione industriale.

27. Anche questo motivo non può essere condiviso.

28. Si deve invero osservare che, ai fini urbanistici, la distinzione fra attività produttiva ed attività commerciale deve rimanere netta; e ciò nonostante l’esistenza di disposizioni, quali quelle contenute nel d.P.R. 20 ottobre 1998 n. 447, come modificato dal d.P.R. 7 dicembre 2000 n., che accomunano invece le due figure. La necessità di mantenere la distinzione discende dalla constatazione che le attività industriali determinano un carico urbanistico di norma inferiore rispetto a quello proprio delle attività che si svolgono negli edifici adibiti a residenza, a terziario o ad attività commerciali, laddove la presenza umana è normalmente numericamente molto più significativa (cfr. TAR Lombardia Milano sez. II, 26 febbraio 2013 n. 539). Le disposizioni contenute nel citato d.P.R: n. 447/98, d’altro canto, non hanno la specifica finalità di disciplinare l’uso del territorio, ma quella di semplificare le procedure amministrative dirette all’individuazione delle aree destinate ad impianti produttivi ed al rilascio di titoli riguardanti interventi edilizi da eseguirsi su tali impianti: si spiega perciò la scelta del legislatore di accomunare le due figure, giacché a questo specifico fine non vi è ragione per distinguere fra attività dirette alla produzione di beni e quelle dirette alla loro commercializzazione.

29. Va pertanto ribadita l’infondatezza della censura.

30. Con l’ultimo motivo la parte lamenta disparità di trattamento in quanto l’Amministrazione, a differenza di quanto accaduto nel caso di specie, avrebbe consentito, con l’approvazione di un diverso PII, l’insediamento di esercizi commerciali nella stessa zona in cui è ubicata l’area di cui è causa.

31. La censura è infondata in quanto la ricorrente non offre sufficienti parametri comparativi, e non è dunque possibile stabilire se la disparità di trattamento lamentata sia effettivamente sussistente. Va invero rilevato che, al di là di ogni altra considerazione, la parte non chiarisce se, in base agli strumenti di pianificazione generale, la specifica area oggetto di tale PII sia destinata o meno ad ospitare esercizi commerciali. Questo elemento è decisivo ai fini che qui interessano, posto che, come visto, la decisione del Comune di rigettare la domanda della ricorrente dipende in sostanza dalla volontà di non consentire, attraverso l’approvazione di PII in variante al PRG, la proliferazione di aree commerciali.

32. L’infondatezza delle doglianze esaminate consente al Collegio di prescindere dall’esame delle ulteriori censure (contenute nel primo e nel secondo motivo) rivolte avverso la parte motivazionale del provvedimento impugnato che fa riferimento all’inidoneità della proposta di PII ad assicurare un miglioramento della qualità urbana.

33. Si è già detto che la scelta del Comune è sufficientemente giustificata attraverso il richiamo al contrasto della proposta di PII con gli atti generali di pianificazione e di programmazione vigenti; e che le censure rivolte avverso tale parte motivazionale del provvedimento sono tutte infondate. Ne consegue che va applicato il pacifico orientamento giurisprudenziale secondo il quale, in caso di impugnazione giurisdizionale di determinazioni amministrative di segno negativo fondate su una pluralità di ragioni (ciascuna delle quali di per sé idonea a supportare la parte dispositiva del provvedimento), è sufficiente che una sola di esse resista al vaglio giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti indenne dalle censure articolate (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, 5 marzo 2013 n. 1323).

34. In conclusione, per le ragioni illustrate, il ricorso deve essere respinto.

35. Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Primo Referendario, Estensore

Silvia Cattaneo, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/10/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)