Acque. Laguna di Venezia
La regola generale di cui all’art. 28, comma 6, del D.Lg. 11.5.99 n. 152 (come sostituito - dapprima - dall’art. 9 del D.Lg. 18.8.00 n. 258, e, dopo l’abrogazione operata dall’art. 175 del D.Lg. 3.4.06 n. 152, dal suo art. 101, comma 6, che reca la medesima formulazione) non è applicabile alla laguna di Venezia che - a causa delle sua particolarità - è disciplinata, da lungo tempo, da norme speciali ad hoc, in parte derogatorie di quelle generali (sulle quali, ovviamente, prevalgono).
Ricorso n. 2480/05 Sent. n. 1753/07
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione, con l’intervento dei magistrati:
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Avviso di Deposito del
a norma dell’art. 55 della L. 27 aprile 1982 n. 186
Il Direttore di Sezione |
Angelo De Zotti Presidente
Rita De Piero Consigliere relatore
Angelo Gabbricci Consigliere
ha pronunciato la seguente
sul ricorso n. 2480/05, proposto da 3V C.P.M. Chimica Porto Marghera s.p.a. e Italsigma s.r.l. , in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentate e difese dagli avv. Cesare Ribolzi, Roberto Invernizzi e Giovanni Cesari , con elezione di domicilio presso lo studio del terzo, in Venezia, calle del Pestrin n. 3480, come da procura in calce al ricorso ;
il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, il Magistrato delle Acque ed il Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio, costituiti in giudizio, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, presso cui hanno domicilio legale in san Marco n. 63;
del provvedimento del Magistrato delle Acque n. 2080 del 16.8.05, che ordina alle ricorrenti interventi sull’assetto dei loro scarichi e, in particolare, le diffida ad astenersi da sversamenti non autorizzati; ed atti connessi, in particolare, ove occorra, del D.M. 30.7.99 che fissa il limite degli scarichi industriali e civili che recapitano nella laguna di Venezia; .
Visto il ricorso, notificato il 14.11.05 e depositato presso la segreteria il 21.11.05, con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione delle resistenti Amministrazioni , con i relativi allegati;
visti gli atti tutti della causa;
uditi - alla pubblica udienza del 13.4.07 (relatore il cons. De Piero ) - l’avv. Pelillo, in sostituzione di Cesari, per le ricorrenti; e l’avv. dello Stato Daneluzzi, per l’Amministrazione;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. - Le ricorrenti Società rappresentano di svolgere la propria attività di produzione di materiali chimici intermedi e additivi per cementi e calcestruzzi in aree contigue al Polo Chimico di Porto Marghera.
Per quanto qui rileva, espongono che C.M.P. acquista da terzi (che le attingono dal Canale Lusore-Brentelle) le acque di raffreddamento dei propri impianti, che utilizza e sversa - senza che abbiano subito alcuna variazione qualitativa, ad eccezione di un modesto aumento della temperatura - attraverso lo scarico SM1 nel canale di raccordo denominato Darsena della Rana. Italsigma, invece, non genera scarichi industriali di alcun tipo.
Nessuna delle due imprese utilizza il ferro nei propri procedimenti di lavorazione.
1.1. - In data 31.5.05, il Magistrato delle Acque (di seguito: MAV) eseguì un controllo sugli scarichi prelevando alcuni campioni che risultarono contenere un eccesso di ferro rispetto ai limiti previsti dalla legge.
Venne così emesso il provvedimento qui contestato con il quale si ordinava alle Ditte ricorrenti di interrompere lo sversamento di sostanze inquinanti in laguna; di far pervenire al MAV una dettagliata relazione descrittiva delle iniziative intraprese e le si diffidava dallo scarico in laguna di qualsiasi refluo, in assenza delle prescritte autorizzazioni.
Di fatto, l’unico valore che viene superato dalle acque di raffreddamento è quello relativo al ferro. La stessa Amministrazione ammette tuttavia che “tale parametro è risultato particolarmente elevato anche nelle acque di attingimento”, altrimenti detto: la concentrazione di ferro riscontrata non dipende dalle ricorrenti, ma è già presente nelle acque che esse acquistano da terzi.
1.2. - Ciò che viene in questa sede contestato è il divieto di scaricare in laguna tali acque, il cui contenuto non subisce alcun incremento del parametro “ferro” a causa delle lavorazioni effettuate negli stabilimenti delle ricorrenti, le quali, in diritto, eccepiscono:
1) violazione della L. 366/73, della L. 171/73, del D.P.R. 962/72, del D.M. 23.4.98, del D.Lg. 152/99 del D.M. 30.7.99; travisamento e sviamento.
Il D.M. 30.7.99 prevede che, per le sostanze indicate nella sez. 4) e 5) della tabella annessa, lo scarico sia valutato “al netto delle concentrazioni registrate nelle acque di prelievo”, mentre lo stesso non viene precisato per le sostanze di cui alle sez. 1) e 2), tra cui è ricompreso il ferro.
Secondo la P.A., a ciò consegue che esso va valutato nel suo valore assoluto, non depurato dalla quantità di ferro presente nelle acque di attingimento.
In realtà, sul punto, la norma tace, ma questo non autorizza affatto a ritenere che la medesima operazione non debba essere compiuta anche per le sostanze indicate nelle sezioni 1) e 2).
Questo, sia perché le ricorrenti non sono responsabili della presenza del ferro nelle acque di raffreddamento, sia perché, così opinando, si arriverebbe all’illogica conseguenza di imporre alle ricorrenti un miglioramento delle acque non previsto da alcuna norma, con palese violazione anche dell’art. 23 della Costituzione.
2) Violazione della L. 366/73, della L. 171/73, del D.P.R. 962/72, del D.M. 23.4.98, del D.Lg. 152/99 del D.M. 30.7.99; travisamento e sviamento.
Il D.Lg. 152/99 è disposizione generale che si applica anche alle acque della laguna veneta.
L’art. 28 espressamente prevede il caso di acque di attingimento con parametri superiori ai valori limite di emissione e impone di disciplinare lo scarico tenendo conto delle peculiari caratteristiche di partenza delle acque considerate.
3) Violazione della L. 241/90, della L. 15/05, e della L. 80/95. Travisamento e sviamento.
L’atto viola il canone di ragionevolezza, poiché il provvedimento non tiene conto delle illogiche conseguenze cui l’interpretazione data dal MAV conduce. Infatti, le sostanze di cui alle sezioni 3) e 4) (per le quali è previsto lo “scomputo” dei relativi valori “di partenza” presenti nelle acque) sono assai pericolose (si pensi all’arsenico), mentre lo stesso non può dirsi di quelle contenute nelle sezioni 1) e 2).
Seguendo il ragionamento dell’Amministrazione, il pericoloso arsenico viene trattato meglio dell’innocuo ferro.
In realtà, deve ritenersi che una corretta e coordinata lettura del D.M. in questione comporti il medesimo trattamento anche per le sostanze di cui alle sez. 1) e 2).
4) Violazione della L. 366/73, della L. 171/73, del D.P.R. 962/72, del d.l. 96/95, della L. 206/95 e della L. 36/94, del D.M. 23.4.98, del D.Lg. 152/99 del D.M. 30.7.99, della L. 400/88; travisamento e sviamento. Incompetenza.
Le doglianze vengono rivolte al D.M. 30.7.99, ove lo si ritenga interpretabile nel senso indicato dal MAV.
Il D.M. sarebbe irragionevole, per quanto esposto nella censura n. 3) e contraddittorio per gli altri motivi già esaminati
Esso violerebbe altresì il combinato disposto di cui all’art. 3, comma 4, del D.Lg. 152/99 e la L. 400/88.
Secondo la prospettazione delle ricorrenti, il D.M. sarebbe stato emesso senza osservare le procedure ivi previste.
5) Violazione della L. 366/73, della L. 171/73, del D.P.R. 962/72, del D.M. 23.4.98, del D.Lg. 152/99 del D.M. 30.7.99, della L. 400/88; travisamento e sviamento. Incompetenza.
Viziato sarebbe anche il procedimento che ha condotto all’emanazione dell’atto impugnato.
Infatti, l’all. 5, paragrafo 12, del D.Lg. 152/99, prevede particolari modalità di campionamento, che, senza alcuna motivazione, non sono state rispettate. In particolare, si lamenta l’irregolare durata del campionamento (un’ora, anziché tre) e il numero dei campioni prelevati.
6) Violazione della L. 366/73, della L. 171/73, del D.P.R. 962/72, del D.M. 23.4.98, del D.Lg. 152/99 del D.M. 30.7.99, dell’art. 223 disp. att. c.p.p.; travisamento e sviamento. Incompetenza.
L’art. 223 delle Disposizioni di Attuazione c.p.p. (applicabile anche ai procedimenti amministrativi volti ad irrogare sanzioni) prevede di comunicare l’ora, il giorno e il luogo ove le analisi saranno effettuate.
Nel caso di specie, si è semplicemente precisato che l’inizio delle analisi sarebbe avvenuto il giorno seguente, il che non risponde alle prescrizioni di legge.
7) Violazione della L. 366/73, della L. 171/73, del D.P.R. 962/72, del D.M. 23.4.98, del D.Lg. 152/99 del D.M. 30.7.99, della L. 241/90 e succ. modificazioni; travisamento e sviamento.
E’ mancata la comunicazione di avvio del procedimento, sotto un duplice aspetto: perché la comunicazione di inizio delle analisi è - come già esposto - difettosa, è perché la comunicazione di avvio del procedimento doveva pervenire dopo il completamento delle analisi stesse.
2. - Le Amministrazioni intimate, costituite, puntualmente controdeducono nel merito del ricorso chiedendone la reiezione, siccome infondato.
3. - Con ordinanza n. 55/06, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare, avendo ritenuto che, al fine di valutare l’apporto inquinante “appare necessario - anche per quanto riguarda le sostanze di cui alla sez. 1 e 2 della tabella ex D.M. 30.7.99 - misurarle al netto delle concentrazioni misurate nelle acque di prelievo”.
4. - Con memoria, le ricorrenti deducono anche - in subordine - “l’incostituzionalità della normativa primaria” (non meglio specificata), per violazione degli artt. 3 (dato che lo scarico di sostanze più pericolose viene trattato meglio di quello di sostanze meno inquinanti); 23 (posto che si imporrebbe un positivo obbligo di bonifica delle acque non previsto daal legge) e 41 e 42 della Costituzione (poiché l’obbligo di bonifica delle acque impone un “surrettizio e occulto onere sul diritto di libera intrapresa e sul diritto dominicale degli impianti”).
5. - Il Collegio, andando di contrario avviso rispetto a quanto ritenuto in sede di sommaria delibazione, ritiene che il ricorso sia infondato e vada quindi respinto.
5.1. - La regola generale nella materia in questione si rinviene nell’art. 28, comma 6, del D.Lg. 11.5.99 n. 152 (come sostituito - dapprima - dall’art. 9 del D.Lg. 18.8.00 n. 258, e, dopo l’abrogazione operata dall’art. 175 del D.Lg. 3.4.06 n. 152, dal suo art. 101, comma 6, che reca la medesima formulazione) che recita: “qualora le acque prelevate da un corpo idrico superficiale presentino parametri con valori superiori ai valori-limite di emissione, la disciplina dello scarico è fissata in base alla natura delle alterazioni e agli obiettivi di qualità del corpo idrico ricettore. In ogni caso le acque devono essere restituite con caratteristiche qualitative non peggiori di quelle prelevate e senza maggiorazioni di portata allo stesso corpo idrico dal quale sono state prelevate”.
La regola generale, quindi, parrebbe supportare le ragioni delle ricorrenti, tuttavia così non è.
Infatti va osservato - come correttamente rileva la P.A. - che la laguna di Venezia - a causa delle sua particolarità - è disciplinata, da lungo tempo, da norme speciali ad hoc, in parte derogatorie di quelle generali (sulle quali, ovviamente, prevalgono).
Per quanto qui rileva, si deve fare riferimento in particolare ai DD.MM. 9.2.99 (“Carichi massimi ammissibili complessivi di inquinanti nella laguna di Venezia”) e 30.7.99 (“Limiti agli scarichi industriali e civili che recapitano nella laguna di Venezia e nei corsi idrici del bacino scolante, ai sensi del punto 5 del D.M. 23.4,98 recante requisiti di qualità delle acque e caratteristiche degli impianti di depurazione per la tutela della laguna di Venezia”).
La prima osservazione è che la stessa norma generale dell’art. 28 prevede che, “qualora le acque prelevate da un corpo idrico superficiale presentino parametri con valori superiori ai valori-limite di emissione” la disciplina dello scarico può essere “fissata in base …. agli obiettivi di qualità del corpo idrico ricettore”, il che è, appunto, ciò che ha fatto il D.M. 30.7.99, il quale, dopo aver richiamato nelle premesse i contenuti della previgente normazione sulla laguna di Venezia, ha recepito le risultanze dei lavori della Commissione Tecnica nominata a tenore dell’art. 4 del D.I. 16.12.98 con l’incarico di formulare una proposta di definizione dei limiti di accettazione degli scarichi e delle modalità per il controllo degli obiettivi di qualità e dei carichi massimi ammissibili di inquinanti in laguna.
Il D.M. in questione fissa i limiti agli scarichi industriali e civili che sversano nella laguna di Venezia e nei corpi idrici del suo bacino scolante, nella tabella A, divisa in quattro sezioni, la prima delle quali riguarda i parametri “in relazione ai quali sono stati fissati i limiti di qualità” - tra cui è, per l’appunto, ricompreso il parametro “ferro” che non deve superare la soglia limite di 500 nanogrammi per litro. A ciò consegue che, proprio al fine di raggiungere l’obiettivo di qualità, tale parametro va considerato in assoluto, è, ulteriormente, che nessuno scarico può sversare in laguna acque che lo superano, dipenda o meno questo dall’attività compiuta dai soggetti che tali acque utilizzano.
In altre parole, la disposizione - nel caso di specie, in cui non è controverso che le acque pervengano alle ricorrenti già “inquinate” da eccesso di ferro - impone non di bonificarle (come prospettano i ricorrenti) ma, più semplicemente, di non utilizzarle, proprio in quanto già inquinate e, come tali, non sversabili da alcuno nel bacino lagunare, a prescindere da chi sia il soggetto “inquinatore”.
5.2. - La sezione 2) della tabella, riporta i “parametri in relazione ai quali non sono stati fissati gli obiettivi di qualità ed i carichi massimi ammissibili”. Le sezioni 3) e 4), invece, indicano rispettivamente i limiti di concentrazione “con riferimento alle sostanze cui si applicano il punto 6 del decreto interministeriale 23 aprile 1998 e l'art. 3 del decreto interministeriale 16 dicembre 1998, limiti che, sulla base di quanto indicato nel documento tecnico di supporto pubblicato in allegato al decreto del Ministro dell'ambiente 26 maggio 1999, appaiono oggi conseguibili con le migliori tecnologie di processo e depurazione (riferite ai trattamenti di depurazione a piè d’impianto nel caso in cui non possa essere eliminata alla fonte la causa della formazione dell'inquinante) disponibili per gli impianti industriali”, e i limiti di concentrazione che “con riferimento alle sostanze cui si applicano il punto 6 del decreto interministeriale 23 aprile 1998 e l'art. 3 del decreto interministeriale 16 dicembre 1998, …, sulla base di quanto indicato nel documento tecnico di supporto pubblicato in allegato al decreto del Ministro dell'ambiente 26 maggio 1999, appaiono oggi conseguibili con l'adozione di misure tecniche supplementari di depurazione dei reflui liquidi industriali, quali misure supplementari previste dall'art. 10 della Direttiva 61/96/CE finalizzate all'ottenimento di una qualità ambientale più rigorosa di quella attualmente conseguibile con le migliori tecnologie disponibili”.
Per tutte le sostanze ricomprese nelle sezioni 3) e 4) per le quali, va ribadito, non sono stati previsti - ad oggi - gli obiettivi di qualità (e solo per queste) è previsto che “il valore limite di concentrazione si riferisce allo scarico contenente la specifica sostanza inquinante e deve essere rispettato immediatamente a valle dell’applicazione della migliore tecnologia di processo e depurazione, al netto delle concentrazioni registrate nelle acque di prelievo”.
Del tutto correttamente, quindi, la P.A., per quanto concerne il parametro “ferro” - per il quale è previsto il raggiungimento dell’obiettivo di qualità - ha valutato la concentrazione assoluta e non quella depurata della “concentrazione registrate nelle acque di prelievo”.
5.3. - Nella sua ultima memoria, l’Amministrazione introduce l’ulteriore distinzione - per quanto concerne la concentrazione complessiva del contaminante “ferro” - tra frazione disciolta e frazione particellare sospesa (argomento, tuttavia, non utilizzato dalle ricorrenti), ricordando che il D.M. 9.2.99 - per quanto concerne il ferro - fissa due valori, uno relativo alla forma sciolta e particolata (pari a 2400 T/anno) ed il secondo relativo alla sola forma disciolta (120 T/anno), sul presupposto che la prima sia assai più frequente della seconda (la cui presenza si stima, infatti, intorno al 5% circa del totale).
Osserva la P.A. che nella Tabella allegata a tale D.M., a proposito dei due valori, si precisa che “ai fini della definizione dei limiti agli scarichi” si farà riferimento al solo valore della forma disciolta (cioè 120 T/anno).
Tuttavia, precisa ancora l’Amministrazione (e su tale argomento non si può che convenire), tale annotazione non ha trovato ulteriore riscontro nel successivo D.M. 30.7.99 che non utilizza più i parametri del D.M. 9.2.99, bensì il limite - del tutto diverso - della quantità di sostanza per litro.
Quindi, neppure dal riferimento al valore del ferro in forma disciolta si può trarre argomento a favore della tesi delle ricorrenti.
6. - Alla stregua di quanto sinora esposto, appare chiara l’infondatezza dei primi tre motivi di ricorso e della prima parte del quarto.
6.1. - La seconda parte del quarto motivo, anche a prescindere dalla sua genericità (lamenta, in modo alquanto vago, la violazione di regole procedimentali relative alle modalità di approvazione del D.M. 30.7.99), è infondata.
Infatti, va osservato che il D.M. relativo alla tutela delle acque della laguna Veneta segue (proprio per la specialità della materia) solo le procedure indicate della L. 206/95, che prevede, all’art. 2, il concerto tra il Ministro dei LL. PP. e quello dell’Ambiente e la partecipazione della Regione Veneto; procedure che risultano, come appare evidente dalla lettura del preambolo, correttamente seguite.
6.2. - I motivi 5) e 6) sono parimenti infondati.
Con gli stessi, le istanti si dolgono delle modalità con cui sono stati svolti i prelievi ed effettuate le analisi.
In particolare, si lamenta la circostanza che il campionamento sia durato un’ora anziché le tre ore previste dall’all. 5, par. 1.2 del D.Lg. 15299, senza motivazione alcuna in ordine ai tempi diversi utilizzati; e che non siano stati espressi con sufficiente puntualità “ora, data e luogo” ove si sarebbero effettuate le analisi.
Va precisato, in primis, che le modalità di campionamento sono riferite “di norma” ad un campione medio prelevato nell’arco di tre ore, salvo comunque l’utilizzo di modalità diverse, con motivazione espressa nel verbale di campionamento.
Orbene, dalla documentazione dimessa non risulta affatto la durata delle operazioni di prelievo (ma solo l’ora di inizio), cosicché l’affermazione delle ricorrenti non è supportata da adeguata prova; mentre è, per tabulas, riscontrabile che ai prelievi era presente un rappresentante delle Ditte (che nulla ha obiettato sul punto), al quale è stata altresì consegnata copia del verbale con le indicazioni del giorno, ora e luogo ove sarebbero state effettuate le analisi (cfr. doc. n. 2 - 5 di parte ricorrente).
6.3. - Infondato è anche il settimo motivo, con cui si lamenta l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.
Trattasi, infatti, di procedura di controllo che inizia con l’attività di prelievo - che vale come comunicazione di avvio (si noti che, nel verbale di prelevamento dei campioni, è precisato che i funzionari addetti hanno “data conoscenza della qualità e motivo della visita” al rappresentante della Ditta presente alle operazioni) - e che si conclude con un provvedimento congruente alle risultanze delle analisi, procedimento al quale, comunque, come risulta dalla documentazione in atti, le parti hanno attivamente partecipato o sono state in condizione di partecipare.
In relazione a questa doglianza, comunque, vale quanto previsto dall’art. 21-octies della L. 241/90, che dichiara un atto non annullabile per omessa comunicazione di avvio del procedimento quando l’Amministrazione dimostri in giudizio che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
6.4. - Manifestamente infondata appare, infine, la sollevata questione di legittimità costituzionale, non ravvisandosi nelle norme applicabili alla fattispecie alcuna violazione del principio di parità (posto che il raggiungimento degli obiettivi di qualità delle acque costituisce situazione del tutto particolare, che può essere disciplinata singolatim); né dell’art. 24 della Costituzione (poichè è errata in fatto la prospettazione delle ricorrenti che ravvisa nel divieto di scaricare in laguna acque inquinate un positivo obbligo di bonifica delle stesse, quando invece significa solo che le Ditte non devono utilizzare acque in cui il parametro “ferro” ecceda le previste quantità); e neppure, infine, del diritto di libera intrapresa economica o di quello di proprietà, posto che esse non incidono in alcun modo sull’esercizio dell’impresa, limitandosi a ribadire che nessuno può sversare acque inquinate in laguna, neppure se le riceva già in tale stato. Il che non implica unicamente che la ditta dovrà preoccuparsi di acquisire e utilizzare acque in regola con le disposizioni di legge che, per la laguna di Venezia, risultano particolarmente restrittive.
7. - Le spese seguono la soccombenza; pertanto le Ditte ricorrenti vengono condannate alla rifusione in favore delle Amministrazioni costituite, della spese e competenze di causa, che pare equo quantificare in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00), al netto di IVA e c.p.a..
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Condanna le ricorrenti a l pagamento, in favore delle Amministrazioni costituite , delle spese delle competenze di causa che liquida complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00 ) oltre ad iva e c.p.a..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 13.4.07 .
Il Segretario
SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Direttore della Terza Sezione
