Consiglio di Stato Sez. IV n. 2635 del 14 marzo 2023
Ambiente in genere.Accesso alle informazioni ambientali
 
Ai sensi dell'art. 2 del d.lgs 19 agosto 2005, n. 195, per informazione ambientale si intende qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente: 1) lo stato degli elementi dell'ambiente, quali l'aria, l'atmosfera, l'acqua, il suolo, il territorio, i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica ed i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati e, inoltre, le interazioni tra questi elementi; 2) fattori quali le sostanze, le energie, il rumore, le radiazioni od i rifiuti, anche quelli radioattivi, le emissioni, gli scarichi ed altri rilasci nell'ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell'ambiente, individuati al numero 1); 3) le misure, anche amministrative, quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa, nonché le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori dell'ambiente di cui ai numeri 1) e 2), e le misure o le attività finalizzate a proteggere i suddetti elementi. Nonostante l'art. 3, comma 1 del decreto non contempli per il richiedente dell'accesso all'informazione ambientale l'obbligo di dichiarare il proprio interesse, il giudice chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell'eventuale diniego espresso o tacito (e prima ancora la stessa amministrazione) ben può pronunciarsi sull'effettiva sussistenza in capo al richiedente di un suo interesse propriamente "ambientale" agli effetti dell’accoglibilità della sua richiesta di accedere alla documentazione asseritamente contenente le "informazioni ambientali" da lui ricercate

Pubblicato il 14/03/2023

N. 02635/2023REG.PROV.COLL.

N. 05841/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5841 del 2022, proposto dal Cipess - Comitato Interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile, dal Ministero dell'economia e delle finanze, dalla Presidenza del consiglio dei ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

la Recommon A.P.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Matteo Ceruti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di Saipem s.p.a. ed Eni s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione seconda, n. 6272 del 17 maggio 2022, resa tra le parti.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Recommon A.P.S.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 febbraio 2023 il consigliere Giuseppe Rotondo e uditi per le parti gli avvocati Saverio Menghi, su delega dichiarata di Matteo Ceruti, e l'avvocato dello Stato Alessandra Bruni.


FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso allibrato al nrg 2285/2022, l’associazione Recommon A.P.S. proponeva ricorso al T.a.r. per il Lazio per l’annullamento:

a) del silenzio-diniego opposto da S.A.C.E. s.p.a. (Sezione speciale per l'Assicurazione del Credito all'Esportazione) alla richiesta di informazioni ambientali e accesso agli atti e ai documenti amministrativi;

b) della decisione dalla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi presso la Presidenza del Consiglio dei ministri del 24 gennaio 2022, nella parte in cui ha rigettato il ricorso proposto da ReCommon A.P.S. ex art. 25, comma 4, della legge n. 241/1990 per il riesame del predetto silenzio-diniego; nonché per la declaratoria della sussistenza del diritto della ricorrente all'accesso alle informazioni detenute da S.A.C.E. s.p.a. inerenti ai progetti di produzione, liquefazione e commercializzazione di gas naturale denominati “Mozambique LNG Project” e “Coral South”, mediante rilascio di copia in carta semplice della documentazione richiesta da ReCommon A.P.S. con istanza in data 20 ottobre 2021.

1.1. Esponeva la ricorrente che:

a) con istanza in data 21 giugno 2021, presentava a mezzo pec al CIPE - Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica formale istanza di accesso ad informazioni inerenti gli impegni di natura finanziaria ed assicurativa assunti da S.A.C.E. Spa relativamente ai progetti di produzione, liquefazione e commercializzazione di gas naturale denominati "Mozambique LNG Project" e “Coral South”, nonché 3 “Rovuma LNG Project”. Nella predetta istanza al CIPE si precisava che da “fonti ufficiali e giornalistiche risultava che SACE spa (e SIMEST spa) hanno assunto impegni di natura finanziaria ed assicurativa con riferimento ai predetti progetti ubicati in Mozambico, e che il Comitato Interministeriale è competente ad esprimersi sulla garanzia statale degli impegni assunti da SACE nello svolgimento delle proprie funzioni”;

b) con nota in data 30 giugno 2021, il CIPE girava l'istanza al Ministero dell'Economia e delle Finanze il quale, con nota del 30 luglio 2021, invitava SACE spa a fornire un riscontro diretto alla scrivente associazione;

c) SACE spa, a mezzo pec del 2 agosto 2021, trasmetteva la nota in data 28 luglio 2021 con la quale forniva parziale riscontro alla predetta istanza di accesso;

d) con successiva nota, inviata a mezzo pec in data 20 ottobre 2021 alla S.A.C.E. s.p.a., l'associazione ReCommon richiedeva l’invio delle seguenti informazioni e documenti relativi ai predetti progetti, ai sensi del d.lgs. 195/2005, oltreché art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. n. 33/2013 nonché art. 22 della legge n, 241 del 1990:

"I) Operazione “Mozambique LNG”: 1. Se nel lasso temporale di circa due anni tra la data in cui è stata effettuata la valutazione di impatto ambientale del progetto (giugno 2017) e quella in cui è avvenuta l’approvazione dell’operazione da parte del Cda di SACE (30/09/2019), siano stati effettuati ulteriori monitoraggi ambientali od altri atti istruttori di cui si chiede l'invio di copia; 2) si chiede, altresì, di conoscere se vi sia stato il rilascio della garanzia statale per detta operazione e, in caso affermativo, se il rilascio della garanzia statale sia stato comunque preceduto, ai sensi dell’art. 6, comma 9-ter D.L. n. 269/2003 e 4 s.m.i., da un decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze e, in ipotesi, si domandano gli estremi di detto decreto e la trasmissione di copia del medesimo; 3) atteso che dalla Relazione della Corte dei Conti al Parlamento italiano su Consap, comunicata alla Presidenza il 30 marzo 2021 (…) risulta che la stessa Consap abbia dato parere negativo in ordine al rilascio della garanzia statale per detta operazione, si chiede di ricevere le istanze formulate da SACE in tal senso e i relativi pareri emessi da Consap;

II) Operazione “Coral South”. 1) Si chiede di conoscere il nominativo del “consulente ambientale indipendente” cui si fa riferimento nella Vs. nota del 28/07/2021 che ha rivisto lo Studio di Impatto Ambientale (ESIA) relativo a detta operazione. Si chiede altresì copia degli esiti di tale revisione; 2) si chiede di conoscere se vi sia stato il rilascio della garanzia statale anche per l’operazione “Coral South” e, in caso affermativo, se il rilascio della garanzia statale sia stato comunque preceduto, ai sensi dell’art. 6, comma 9-ter D.L. n. 269/2003 e s.m.i., da un decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze e, in ipotesi, si domandano gli estremi di detto decreto e la trasmissione di copia del medesimo. Inoltre, con riferimento alla prima ns. istanza del 21/07/2021 (Vs. Prot. DT64925), si evidenzia che non sono state fornite le seguenti informazioni ambientali e/o consegnati i seguenti atti e documenti, per cui si sollecita l'invio dei medesimi: 1) il report di “Wood Mackenzie ltd” sul progetto “Mozambique LNG”; 2) le osservazioni pervenute dal pubblico ex paragrafo 40 dei “Common Approaches” dell’OCSE, con specifico riferimento sempre ai tre progetti in oggetto; 3) le pubblicazioni semestrali relative alle informazioni ambientali concernenti la natura dei progetti, degli standard seguiti e delle informazioni riviste, integrate dalla espressa indicazione delle modalità e le relative frequenze configurate circa le procedure di monitoraggio ivi adottate nella fase di costruzione dei tre progetti in esame (con indicazione della prima data di divulgazione): 4) i bilanci di esercizio relative agli anni 2017, 2018, 2019 e 2020; 5) le Relazioni sulle attività di SACE - SIMEST con riferimento agli anni 2017, 2018 e 2019";

e) decorsi trenta giorni dall'istanza di accesso senza che fosse pervenuta una risposta, con pec del 19 dicembre 2021, ReCommon trasmetteva ricorso alla Commissione per l'Accesso ai Documenti Amministrativi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri avverso il silenzio-diniego opposto da S.A.C.E. Spa, chiedendone il riesame ex art. 25, comma 4, l. n. 241/1990 ed art. 7 d.lgs. 195/200;

f) la Commissione per l'Accesso ai Documenti Amministrativi, preso atto della nota difensiva di SACE del 3.01.2022 (doc. 7), emetteva il parere del 24.01.2022 DICA 0001910 P-4.8.1.8.3 (doc. 8) con cui, dopo aver precisato che la documentazione richiesta è qualificabile come "informazione ambientale" ai sensi del d.lgs. 195/2005, dichiarava il ricorso parzialmente irricevibile, parzialmente improcedibile per cessata materia del contendere e parzialmente lo rigettava perché infondato.

1.2. Il ricorso veniva basato su un unico motivo di diritto per “Plurima violazione dell'art. 5, del d.lgs. n.195/2005” (esteso da pagina 6 a pagina 11).

1.3. Si costituivano la S.A.C.E. e il Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo industriale che, oltre al rigetto del ricorso, ne eccepivano la sua inammissibilità.

1.4. Il T.a.r per il Lazio, sezione seconda, con sentenza n. 6272 del 17 maggio 2022 impugnata:

a) accertava, in quanto incontestato tra le parti, che la documentazione richiesta era qualificabile come “informazione ambientale” ex d.lgs. n. 195/2005 e, per l’effetto, respingeva l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, formulata dalle resistenti;

b) rilevava che l’istanza formulata dalla ricorrente, oltre a non apparire manifestamente irragionevole avuto riguardo alle finalità di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 152/2006, non era espressa in termini eccessivamente generici né era finalizzata a un controllo indiscriminato sull’operato di S.A.C.E.;

c) evidenziava che la speciale disciplina dell’accesso all’informazione ambientale escludeva comunque l’applicazione dell’art. 24, comma 3, della legge n. 241/1990 che preclude l’accesso in funzione di un controllo generalizzato sull’operato dell'amministrazione;

d) escludeva che la mera esistenza di accordi di riservatezza definiti in fase di ingaggio con ciascun consulente tecnico potesse essere opposta quale limite all’esercizio dell’accesso ambientale;

e) ritenuto che S.A.C.E. non avesse dato alcuna evidenza dell’omesso consenso all’ostensione dei soggetti coinvolti e nemmeno eseguito una valutazione ponderata tra l’interesse pubblico all'informazione e l’interesse tutelato dall’esclusione dall’accesso;

f) rilevava che il comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. n. 195/2005 impone all’autorità pubblica di applicare in modo restrittivo le disposizioni dei primi due commi della medesima disposizione;

g) accoglieva, pertanto, il ricorso con consequenziale ordine all’amministrazione resistente di consentire l’accesso agli atti richiesti, previo eventuale oscuramento delle parti e contenuti la cui divulgazione sia idonea a comportare un concreto pregiudizio per gli interessi di riservatezza dei dati personali o riguardanti le persone fisiche coinvolte, che espressamente non abbiano acconsentito alla loro divulgazione;

h) assegnava a S.A.C.E. un termine di quaranta giorni, con l’avvertenza che, in caso di inadempimento, si procederà, su apposita istanza della ricorrente, alla nomina di un commissario ad acta, con spese a carico della medesima S.A.C.E.

2. Hanno appellato la S.A.C.E. s.p.a., C.I.P.E.S.S. (comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile) il Ministero dell’economia e delle finanze e la Presidenza del Consiglio dei ministri - commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, affidando il gravame a due motivi di diritto:

a) inammissibilità dell’originario ricorso di primo grado e difetto di legittimazione attiva di ReCommon;

b) infondatezza della originaria domanda di accesso alle informazioni ambientali in quanto: a) non tutte le informazioni richieste da controparte sarebbero classificabili come informazioni ambientali; b) la normativa in materia, pur concedendo ampio margine di accesso ai documenti in materia ambientale, riconoscerebbe dei limiti, individuati all’art. 5 del d.lgs. n. 195/2005 (in particolare, la riservatezza ex comma 2, lettera f); c) la sentenza non consentirebbe a S.A.C.E. di potere effettuare una reale valutazione dei contrapposti interessi in gioco, con pregiudizio non solo alla riservatezza di dati personali o riguardanti le persone fisiche ma anche agli accordi di riservatezza; d) le ulteriori informazioni richieste rispetto a documenti già disponibili riguarderebbe nominativi e dunque informazioni sensibili di soggetti terzi, coperti da accordi di riservatezza.

2.1. Si è costituita la ReCommon A.P.S. per resistere.

2.2. Con ordinanza n. 5462 del 18 novembre 2022, è stata respinta la domanda di sospensione della sentenza impugnata.

2.3. Le parti hanno depositato documenti.

3. Alla camera di consiglio del 16 febbraio 2023, la causa è stata trattenuta perla decisione.

4. L’appello è infondato.

5. Con il primo motivo, parte appellante sostiene che l’istanza di accesso e il pedissequo ricorso sarebbero inammissibili per difetto di legittimazione interesse ad agire della ReCommon A.P.S. e che, erroneamente, il T.a.r. avrebbe respinto l’eccezione formulata in primo grado.

6. Il motivo è fondato.

L’art. 3 del d.lgs 19 agosto 2005, n. 195 testualmente dispone che “l'autorità pubblica rende disponibile, secondo le disposizioni del presente decreto, l'informazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse”.

L'accesso in materia ambientale è, dunque, specificamente contenuto nel d.lgs. n. 195/2005, che prevede un regime di pubblicità tendenzialmente integrale dell'informativa ambientale, sia per ciò che concerne la legittimazione attiva (ampliando notevolmente il novero dei soggetti legittimati all'accesso in materia ambientale) e sia per quello che riguarda il profilo oggettivo (prevedendosi un’area di accessibilità alle informazioni ambientali svincolata dai più restrittivi presupposti di cui agli artt. 22 e segg. della legge n. 241/1990).

E’ stato chiarito che, ai sensi dell'art. 2 del citato decreto, per informazione ambientale si intende qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente: 1) lo stato degli elementi dell'ambiente, quali l'aria, l'atmosfera, l'acqua, il suolo, il territorio, i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica ed i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati e, inoltre, le interazioni tra questi elementi; 2) fattori quali le sostanze, le energie, il rumore, le radiazioni od i rifiuti, anche quelli radioattivi, le emissioni, gli scarichi ed altri rilasci nell'ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell'ambiente, individuati al numero 1); 3) le misure, anche amministrative, quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa, nonché le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori dell'ambiente di cui ai numeri 1) e 2), e le misure o le attività finalizzate a proteggere i suddetti elementi.

Sulla scorta di tale perimetrazione, la giurisprudenza ha ritenuto che, nonostante l'art. 3, comma 1, del decreto in esame, non contempli per il richiedente dell'accesso all'informazione ambientale l'obbligo di dichiarare il proprio interesse, il giudice chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell'eventuale diniego espresso o tacito (e prima ancora la stessa amministrazione) ben può pronunciarsi sull'effettiva sussistenza in capo al richiedente di un suo interesse propriamente "ambientale" agli effetti dell’accoglibilità della sua richiesta di accedere alla documentazione asseritamente contenente le "informazioni ambientali" da lui ricercate (Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 4883 del 30 agosto 2011).

Tale perimetrazione soggettiva riposa sul principio di diritto per cui l’ordinamento non può ammettere che di un diritto nato con specifiche e determinate finalità si faccia uso per scopi diversi (Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9843).

Ragion per cui è richiesto che il richiedente alleghi l'interesse che intende far valere sia proprio un interesse ambientale (Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 1670 del 13 marzo 2019; id., 15 ottobre 2009, n. 6339).

Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, la giurisprudenza ha ritenuto legittimo il diniego opposto a una istanza di accesso ad informazioni ambientali, ove dall'istanza stessa emerga che l'interesse che si intende far valere non è un interesse ambientale e che lo scopo del richiedente è quello di acquisire dati di natura diversa, ovvero emulativi, concorrenziali, di controllo generalizzato, anticompetitivi (Cons. Stato, sez. III, sentenza n. 4636 del 5 ottobre 2015).

6.1. Nel caso di specie, l’istanza della odierna appellata - seppure indichi tra le ragioni sottesa all’accesso la finalità di acquisire informazioni inerenti gli impegni di natura finanziaria ed assicurativa assunti da S.A.C.E. s.p.a. relativamente ai progetti di produzione, liquefazione e commercializzazione di gas naturale denominati "Mozambique LNG Project" e “Coral South”, nonché 3 “Rovuma LNG Project” – poi essa rileva, al suo più approfondito e complessivo esame, un effettivo interesse ambientale non meramente indiretto bensì, concreto e rilevante, tale da escludere che del diritto (nato con finalità ambientali) se ne intenda fare uso per finalità del tutto diverse.

6.2. Ciò risulta sia dal contenuto dell’istanza che dal ricorso introduttivo del presente giudizio da cui si evince che le informazioni sono funzionali alla conoscenza: i) dei monitoraggi ambientali intercorsi tra la valutazione di impatto ambientale del progetto (giugno 2017) e quella in cui è avvenuta l’approvazione dell’operazione da parte del Cda di SACE (30/09/2019); ii) del rilascio delle garanzie statali su tali monitoraggi ambientali; iii) dell’adozione del decreto del Ministero dell’economia e delle finanze sulle garanzie statali; iv) delle istanze formulate da SACE in tal senso e i relativi pareri emessi da Consap; v) dello Studio di Impatto Ambientale (ESIA) e della sua revisione; vi) delle osservazioni ex paragrafo 40 dei “Common Approaches” dell’OCSE, con specifico riferimento ai tre progetti in questione; vii) delle pubblicazioni semestrali relative alle informazioni ambientali concernenti la natura dei progetto, degli standard seguiti e delle informazioni riviste, integrate dalla espressa indicazione delle modalità e le relative frequenze configurate circa le procedure di monitoraggio ivi adottate nella fase di costruzione dei tre progetti in esame (con indicazione della prima data di divulgazione).

6.3. L’istanza di accesso persegue, dunque, in via immediata l’interesse ambientale.

Pertanto, deve considerarsi corretta la statuizione del giudice di primo grado, che ha respinto l’eccezione di inammissibilità.

6.4. L’istanza, peraltro, non è affatto di contenuto generico poiché sollecita l’informazione con riguardo a documenti individuati in modo puntuale.

7. Con il secondo motivo di appello, si deduce l’infondatezza, nel merito, del ricorso.

8. Anche questo motivo è infondato, per le considerazioni dirimenti che seguono.

8.1. E’ stato già rilevato in sede cautelare da questa Sezione la disciplina legislativa in materia di informazione ambientale, contenuta nel d.lgs. n. 195/2005, “Attuazione della direttiva 2003/4/CE sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale”, e in particolare l’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 195/2005, è ispirata palesemente da criteri restrittivi nell’applicazione da parte dell'autorità pubblica delle ipotesi di diniego dell’accesso all’informazione ambientale, imponendo inoltre all’autorità pubblica, in relazione a ciascuna richiesta di accesso, di effettuare una valutazione ponderata fra l'interesse pubblico all'informazione ambientale e l'interesse tutelato dall'esclusione dall'accesso.

8.2. Tale criterio restrittivo riguarda anche il diniego di accesso all'informazione ambientale quando la divulgazione dell'informazione reca pregiudizio alla riservatezza dei dati personali o riguardanti una persona fisica, nel caso in cui essa non abbia acconsentito alla divulgazione dell'informazione al pubblico (art. 5, comma 2, lettera f, del d. lgs. n. 195/2005, che riproduce in parte qua l’art. 3 della direttiva europea in materia 2003/4/CE, che espressamente qualifica le ipotesi di diniego come “eccezioni”).

8.3. La sentenza impugnata, confermando l’interpretazione restrittiva delle ipotesi di diniego di accesso all’informazione ambientale, ha correttamente escluso che la mera esistenza di accordi di riservatezza definiti in fase di ingaggio con ciascun consulente tecnico possa essere opposta quale limite all’esercizio dell’accesso ambientale.

8.4. Inoltre, rilevando che S.A.C.E. non avesse dato alcuna evidenza dell’omesso consenso all’ostensione dei soggetti coinvolti e nemmeno eseguito una valutazione ponderata tra l'interesse pubblico all'informazione e l’interesse tutelato dall’esclusione dall’accesso, altrettanto correttamente, nell’accogliere il ricorso, ha autorizzato l’eventuale oscuramento delle parti e contenuti la cui divulgazione possa rivelarsi idonea a comportare un concreto pregiudizio per gli interessi di riservatezza dei dati personali o riguardanti le persone fisiche coinvolte, che espressamente non abbiano acconsentito alla loro divulgazione.

8.5. L’impugnata decisione, dal suo canto, ha anche svolto, sotto questo specifico profilo, una congruente ponderazione fra l'interesse pubblico all'informazione ambientale e l'interesse tutelato dall’esclusione dall'accesso, confermando la regola dell’accesso all’informazione ambientale, posta dal legislatore, e assicurando nel contempo la tutela della riservatezza tramite la possibilità dell’oscuramento dei nomi coperti da accordi di riservatezza.

9. Ne consegue, l’infondatezza dell’appello che va, pertanto, respinto.

10. Le spese di giudizio, considerata la peculiarità della controversia, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere