IL REATO PREVISTO DALL’ART. 1161 DEL CODICE DELLA NAVIGAZIONE.
di A. DEGL'INNOCENTI
L'art. 1161 del Codice della Navigazione prevede quattro ipotesi
contravvenzionali distinte: “l'arbitraria occupazione di spazio dei demanio
marittimo”, l'esercizio di attività che ne “impediscono l'uso pubblico”,
l'esecuzione in tali zone di “innovazioni non autorizzate” e l”'inosservanza
delle disposizioni degli artt. 55, 714 e 716 c.nav.”.
La distinzione tra le predette ipotesi appare chiara, riguardando la prima
“l’abusiva occupazione diretta” del demanio marittimo; la seconda l'esercizio di
attività impeditive dell'uso pubblico che possano svolgersi anche in zone non
demaniali e di proprietà privata; la terza l'esecuzione di innovazioni non
autorizzate anche in presenza di un rapporto concessorio; la quarta le
utilizzazioni della proprietà privata in contrasto con i vincoli, a favore del
pubblico demanio marittimo, previsti dal codice della navigazione.
Per la determinazione dell'appartenenza o meno di un bene al demanio marittimo,
e quindi, per la definizione dell'oggetto della tutela penale, la giurisprudenza
non ha ritenuto necessario la previa promozione del procedimento di
delimitazione di cui all'art. 32 cod. nav., trattandosi di qualità, quella
demaniale appunto, discendente direttamente dalla legge:
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(Cass. pen. 7.9. 1983, sez. III, n. 7393).
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(Cass. pen. 31.3. 1977, sez. III, n. 4534).
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(Cass. pen. 11.10. 1976, sez. III, n. 10010; CP, 17.10. 1986, sez. III, n.
11094; CP, 24.4. 1995, sez. III, n. 4332)
<
(Cass. Pen. 31.5.2002, sez. III, n. 21386).
In tal senso, sia pure indirettamente, nel negare la possibilità di tacite
sdemanializzazioni del demanio marittimo, anche le seguenti pronunce:
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(Cass. pen. 4.12.2000, sez. III, n. 12606).
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(Cass. pen. 10.11. 1994, sez. II, n. 11257).
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(Cass. pen. 20.1. 1989, sez. II, n. 599).
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(Cass. pen. 22.4. 1985, sez. III, n. 3761).
Definiti i contorni dell'oggetto della tutela penale, occorre esaminare i
presupposti per la configurabilità del reato in esame, che, come detto, viene
integrato ogni qualvolta vengono poste in essere arbitrarie occupazioni od
innovazioni in spazi demaniali marittimi, eseguite attività impeditive dell'uso
pubblico, ovvero realizzate opere senza titolo nella fascia di rispetto di cui
all'art. 55 cod. nav.:
<<è configurabile l'arbitraria occupazione dei demanio marittimo nell'attività
di chi, senza autorizzazione all'occupazione dello spazio demaniale, noleggi
ombrelloni e lettini da spiaggia curandone la collocazione sull'arenile, dietro
rilascio di una tessera sociale al fruitore>>
(Cass. pen. 12.12.2000, sez. III, n.12990).
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(Cass. pen. 31.10.2000, sez. III, n.11110).
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(Cass. pen. 25.8.2000, sez. III, n.9222).
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(Cass. pen. 4.7.2000, sez. III, n.1499).
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(Cass. pen. 12.5.1999, sez. III, n. 5900).
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(Cass. pen. 1.3. 1999, sez. III, n.2747).
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(Cass. pen. 5.3.1999, sez. III, n. 2953).
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(Cass. pen. 7.8.2001, sez. III, n. 30838).
Ancora in giurisprudenza.
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(Cass. pen. 24.10.1997, sez. III, n.9560).
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(Cass. pen. 11.6.1997, sez. III, n.5532).
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(Cass. pen. 17.3. 1997, sez. III, n. 2545).
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(Cass. pen. 1810. 1996, sez. III, n. 1219).
<
(Cass. pen. 18.10. 1996, sez. III, n. 1219).
<
(Cass. pen. 22.6. 1996, sez. III, n. 6250).
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(Cass. pen. 3.4. 1996, sez. III, n. 865; conf. Cass. pen. 30.6.88, sez. II, n.
7427).
<< Ai fini dell'esclusione dei requisito dell'arbitrarietà nell'occupazione di
area demaniale marittima sono irrilevanti, rispetto all'istituto della
concessione, le figure giuridiche dell'acquiescenza (la costruzione dei porto
sarebbe “avvenuta sotto gli occhi di tutti e nel silenzio acquiescente di
tutti”) degli organi preposti e dei conseguente consenso dell'avente diritto
(Nella specie la S.C. ha osservato che la concessione è un atto amministrativo
che acquista giuridica esistenza ed efficacia solo se emessa nella forma che
documentalmente la individua, non ammette equipollenti e non può essere
surrogata da manifestazione di consenso od omissione di dissenso, se non nei
casi espressamente e tassativamente previsti dalla legge; che il consenso
scriminante è solo quello concernente diritti soggettivi privati (il che non può
dirsi in ordine a consenso eventualmente prestato all'uso o all'occupazione di
beni demaniali) e, inoltre, e soprattutto è necessario che il consenso dei
titolare dei diritto preceda la condotta dell'agente)>>
(Cass. pen. 10.1. 1996, sez. III, n. 3747).
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(Cass. pen. 24.4. 1995, sez. III, n. 4332).
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(Cass. pen. 27.7. 1994, Sez. III, n. 8450).
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(Cass. pen. 24.1.2003, Sez. III, n. 3535)
.
<
(Cass. pen. 24.2.2003, Sez. III, n. 8759).
<
(Cass. pen. 25.5. 1992, sez.III, 25 maggio 1992, n. 6314; idem Cass. pen.
13.11.92, sez. III, n. 1096).
<
(Cass. pen. 19.2.2003, sez. III, n. 8110).
<
(Cass. pen. 24.3.2003, sez. III, n. 13116).
<
(Cass. pen. 24.2.2004, sez. III, n. 7747).
Particolarmente esaustiva, in relazione agli argomenti sin qui trattati, la
sentenza del 16.2.01, n.611 della terza Sezione Penale della Corte di
Cassazione.
Secondo la Corte:
“l'art. 1161 cod. nav. attua una tutela completa e articolata del demanio
marittimo, prevedendo come reato quattro forme alternative di condotta,
costituite dall'occupazione diretta o dall'esecuzione sul demanio di innovazioni
non autorizzate o dall'impedimento dell'uso pubblico di esso ovvero
dall'inosservanza delle disposizioni degli artt. 55, 714 e 716 cod. nav”.
Si tratta, quindi, di un reato
“a forma mista, nel senso che una sola delle azioni alternativamente previste è
sufficiente a commetterlo e che la commissione di due o più di tali azioni
realizza un’ipotesi di concorso di reati”.
L'impedimento all'uso pubblico del demanio.
Per ciò che poi attiene, segnatamente, l'impedimento all'uso pubblico del
demanio,
“l'art. 1161 cod. nav. non pone alcuna limitazione riguardo i modi e ai termini
in cui l'impedimento deve essere realizzato per divenire penalmente rilevante.
Ne deriva che il reato configurato è a forma libera, in quanto il precetto
penale comprende qualsiasi tipo di condotta che, al di fuori dell’occupazione
diretta, impedisca tale uso, ad es., precludendovi o anche semplicemente
rendendovi più difficile l'ingresso mediante opere realizzate in zona limitrofa
a quella demaniale”.
Pertanto, secondo la Corte,
“si rende colpevole dei reato previsto dall'art. 1161 cod. nav. colui che, pur
senza occupare direttamente una zona demaniale, ne impedisce tuttavia l'uso
pubblico mediante l'esecuzione nella sua proprietà di opere, quali sbarramenti,
recinzioni, cancelli e simili, che se non negano in diritto, ostacolano comunque
in concreto l'esercizio di fatto delle facoltà di raggiungere il demanio
e,quindi, di usufruirne secondo la destinazione che gli è propria”.
Ciò, ovviamente, una volta accertato che la strada od il varco che sia stato
chiuso e, quindi, interdetto al pubblico uso, sia di proprietà demaniale o
“gravato da un diritto di servitù di uso pubblico appartenente, ai sensi
dell'art. 825 c.c., a un ente autartico territoriale costituito per l'utilità
del bene demaniale cui si riferisce la tutela penale o per un fine di pubblico
interesse corrispondente, oppure a una servitù collettiva pubblica, esercitata
da una collettività indeterminata di soggetti considerati "uti cives", quali
titolari di un pubblico interesse di carattere generale”.
(In tal senso, vedi, da ultimo, C.P. 12.4.2001, n. 15268)
Quanto alla “natura” del reato, questa, secondo un ormai consolidato
orientamento della Suprema Corte, ha natura permanente (che persiste finché dura
la condotta antigiuridica dell'agente o fino a quando sia intervenuta sentenza
di condanna), e tale assunto legittima di per sé l'adozione della misura
cautelare del sequestro preventivo, diretto ad impedire che il comportamento
illecito, protraendosi nel tempo, possa produrre ulteriori e più gravi
conseguenze:
<
(Cass. pen. 2.12.1999, sez. V, n.5215).
<
(Cass. pen. 2.12. 1999, sez. V, n.5215; Cass. pen. 3.5.2002, sez, III, n.16240).
<
(Cass. pen. 3.5.2002, sez. III, n.16240).
<
(Cass. pen. 17.6.1998, sez. III, n.1546).
<
(Cass. pen. 18.2. 1998, sez. III, n.1950).
<
(Cass. pen. 5.2. 1998, sez. III, n.3667;Cass. pen. 10.4.00, sez. III, n. 4401).
<
(Cass. pen. 30.7. 1997, sez. III, n.7624).
<
(Cass. pen. 10.1. 1996, sez. III, n. 3747).
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(Cass. pen. 16.3. 1994, sez. III, n. 270).
<
(Cass. pen. 12.5. 1993, sez. III, n.630).
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(Cass. pen. 28.2. 1992, sez. I, n.2).
<
(Cass. pen. 26.1. 1990, sez. III, n.953).
<
(Cass. pen. 30.6. 1988, sez. II, n.7427).
<
(Cass. pen. 21.10. 1986, sez. III, n.11280).
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(Cass. pen. 6.10. 1986, sez. III, n.10480).
<
(Cass. pen. 18.4. 1986, sez. III, n.3049).
<
(Cass. pen. 14.12. 1985, sez. III, n.12151).
<
(Cass. pen. 9.11. 1985, sez. III, n.10521).
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(Cass. pen. 4.9. 1985, sez. III, n.7827).
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(Cass. pen. 7.5. 1985, sez. III, n.4262).
<
(Cass. pen. 30.11. 1984, sez. III, n.10673).
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(Cass. pen. 2.6. 1984, sez. III, n.5191).
<
(Cass. pen. 5.11. 1982, sez.III, n. 10489).
<
(Cass. pen. 3.1. 1980, sez. III, n. l).
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(Cass. pen. 7.3.2003, sez. III, n. l0642).
<
(Cass. pen. 19.2.2004, sez. III, n. 6915).
Per ciò che attiene segnatamente la questione del momento di cessazione della
permanenza del reato di cui all’articolo 55 del codice della navigazione, appare
opportuno evidenziare come la giurisprudenza della Suprema Corte si fosse divisa
in due indirizzi: secondo alcune decisioni infatti (cfr: cass. Pen. Sez. III, 16
aprile 1997; C.P., sez. III, 31 maggio 1997; C.P. sez. III, 6 aprile 1998) “tale
momento coincide con la fine dell’esecuzione delle opere intraprese nelle zone
di rispetto del demanio marittimo senza l’autorizzazione del capo del
compartimento; mentre secondo altre (cfr: Cass. Pen. Sez. III, 10 dicembre 1997;
C.P., sez. III, 7 marzo 1998; C.P., sez III, 26 aprile 2000; C.P., sez. III, 17
febbraio 2000; C.P., sez. III, 16 febbraio 2001) “solo con la rimozione delle
opere stesse ovvero con il rilascio dell’autorizzazione”.
Sull’argomento sono recentemente intervenute le Sezioni Unite penali della Corte
di Cassazione con la sentenza 27 febbraio – 8 maggio 2002, n°17178. In tale
sentenza le Sezioni Unite hanno affermato che “il reato previsto dagli articoli
55 e 1161 del codice della navigazione ha natura permanente, ma che tale
permanenza cessa al termine dell’esecuzione delle opere abusive”.
Di particolare interesse, poi, la recentissima sentenza n° 37409 sez. III in
data 14 ottobre 2005, che appare sintetizzare l’orientamento sin qui maturato
dalla Suprema Corte in ordine al reato previsto dall’articolo 55 del codice
della navigazione.
Secondo tale pronuncia, infatti, “ Il bene tutelato dalla norma incriminatrice (
con previsione speculare a quella posta, in ambito di navigazione aerea, dagli
artt. 714 e 716 cod. nav. ) è l’interesse pubblico a che, nella proprietà
privata contigua al demanio marittimo, non vengano realizzate opere idonee a
pregiudicare la sicurezza della navigazione (in particolare per le esigenze di
attracco e di sbarco e per quelle di avvistamento della terra dal mare e di
allineamento della rotta dei natanti).
Il reato di cui agli artt. 55 e 1161 cod. nav. è altresì reato di pericolo,
poiché la condotta criminosa descritta nella fattispecie incriminatrice
prescinde dalla sussistenza di un effettivo nocumento del bene giuridico
tutelato e la previsione della sanzione penale è precipuamente rivolta ad
impedire la trasformazione del rischio in danno, stante la probabilità (intesa
come rilevante possibilità) di verificazione dell’evento temuto.
Trattasi di pericolo astratto, poiché implicito nella stessa condotta di mancata
richiesta della prescritta autorizzazione.
Tale condotta il legislatore ha ritenuto per comune esperienza pericolosa ed il
giudice deve limitarsi a riscontrare la conformità di essa al tipo normativo,
mentre la concretezza del pericolo non è assunta ad oggetto dell’accertamento
giudiziale.
Spetta alla valutazione tecnico-discrezionale dell’autorità marittima (alla
quale è demandato il rilascio di apposita “ dichiarazione di nulla-osta”) la
verifica dell’esistenza o meno delle condizioni per il verificarsi dell’evento
lesivo e l’art. 22 del D.P.R. 15. 2. 1952, n. 328 (Regolamento per la
navigazione marittima) dispone che, qualora l’esecuzione non autorizzata di
nuove opere nella zona di rispetto della fascia demaniale marittima si traduca
di fatto in “limitazioni all’uso del demanio” medesimo, tale nulla osta deve
essere sostituito dal vero e proprio “atto di concessione”, la cui mancanza
integra la diversa fattispecie di cui all’art. 54 cod. nav.
Fin dal momento, dunque, in cui vengono iniziate “nuove opere” nella fascia di
rispetto del demanio marittimo, senza la dovuta autorizzazione della competente
autorità compartimentale, si realizza un’offesa potenziale alla sicurezza della
navigazione e tale offesa – la cui possibilità di rimozione è demandata
all’iniziativa volontaria dell’agente – perdura fino al momento di cessazione
dell’attività vietata “ ( tale ultimo aspetto nel senso indicato nella precitata
sentenza Cass., Sez. Unite, 27.2.2002).
Sulla questione la S.C. conclude precisando che “ Unico caso di valutazione
anticipata da parte dell’amministrazione competente è quello al quale fa
riferimento il 4° comma dell’art. 55 cod. nav., nelle ipotesi in cui le
costruzioni sui terreni prossimi al mare sono previste in piani regolatori o di
ampliamento già approvati dall’autorità marittima. Presupposto di tale
disposizione eccezionale, però, è che le opere realizzande siano conformi alle
prescrizioni del piano urbanistico approvato dall’autorità marittima”.
Adottabilità della misura cautelare di cui all'art. 321 c.p.p..
Di particolare rilievo, in relazione all'aspetto in precedenza esaminato
(quello, cioè, dell’adottabilità della misura cautelare di cui all'art. 321
c.p.p. a fronte di constatate abusive occupazioni di aree demaniali marittime),
appare la già richiamata sentenza n. 865, Sez. III, emessa in data 22.02.1996
dalla Corte Suprema di Cassazione.
In tale decisione, infatti, viene confermata la natura permanente dei reato di
cui all'art. 1161 dei codice della navigazione e di quello, nei congrui casi,
materialmente concorrente, previsto dall'art. 633 c.p..
Tale orientamento della Corte “trova la sua giustificazione nella protrazione
dell'attività criminosa, senza alcun titolo legittimo, con la coscienza e la
volontà di occupare il bene altrui per trarne profitto”, e quanto sopra “è
sufficiente per confermare la misura cautelare del sequestro preventivo delle
opere in attesa della definizione nel merito di eventuali responsabilità penali
e fermo rimanendo l'autonomo potere della P.A. d'intervento con misure opportune
per regolarizzare, ove possibile, le situazioni venutesi a creare nel rispetto
dei superiori interessi pubblici”.
Inoltre, secondo la Corte “il sequestro preventivo di un bene demaniale,
illecitamente occupato da privati mediante la realizzazione di manufatti
abusivi, è ammissibile anche per il caso che detti manufatti siano ultimati, in
quanto mirato ad impedire il protrarsi dell’occupazione e delle attività alla
stessa connesse, e si riferisce propriamente alle opere che sottraggono lo
spazio demaniale alla collettività e ne consentono l’uso per finalità diverse da
quelle cui è destinato. (Fattispecie relativa alla realizzazione abusiva su
suolo demaniale di una strada di rilevanti dimensioni e di tettoie per il
parcheggio delle auto, al fine di favorire l’accesso dei clienti a stabilimenti
balneari installati su concessione)”.(Cass. Pen. 8.4.2003, Sez. III, n.16561)
Il reato in esame viene poi spesso posto in rapporto con gli illeciti di cui
agli artt. 1174, 2° comma, e 1164 del codice della navigazione.
La prima violazione amministrativa, relativa alle ipotesi di inosservanza di
provvedimenti dell'autorità in materia di circolazione nell’ambito del demanio
marittimo, è stata introdotta con la legge 28 dicembre 1993, n.561; la seconda
fattispecie, concernente l'inosservanza di disposizioni di legge o regolamenti o
di provvedimenti legalmente dati dall'autorità competente in tema di uso del
demanio marittimo, è stata recentemente depenalizzata, unitamente alla maggior
parte delle altre contravvenzioni contenute nel codice della navigazione, con il
decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507.
Si riportano, di seguito, due pronunce emesse in materia dalla Suprema Corte:
<
(Cass. pen. 7.7. 1995, sez. III, n.1154).
<
(Cass. pen. 3.4. 1995, sez. III, n. 3467).
Per quanto attiene, infine, l'abusiva occupazione di area demaniale marittima
effettuata con un veicolo, la richiamata legge n. 561/93 ha provveduto, nella
considerazione, probabilmente, della minimale rilevanza di una simile condotta,
che comporta solo temporanee modificazioni all'utilizzo del bene demaniale, con
possibilità, tra l'altro, di immediata rimozione del veicolo da parte degli
organi accertatori, alla depenalizzazione di tale fattispecie, con
l'introduzione di un secondo comma all'art. 1161 cod. nav..
La fattispecie in esame dovrebbe, ad avviso dello scrivente, essere riferita
alle sole ipotesi di abusive occupazioni, con veicoli, di tratti di spiagge o di
arenili, e non anche ad ipotesi di “soste”, in zone portuali od in strade
comunque demaniali, vietate da appositi provvedimenti dati in materia di
disciplina della circolazione veicolare da parte della competente autorità,
essendo queste ultime condotte antigiuridiche sanzionate, come già visto, ai
sensi dell'art. 1174, 2° co., cod. nav..
Per quanto riguarda il concetto di “veicolo”, si rimanda alla seguente pronuncia
della Suprema Corte:
<
(Cass. pen. 7.4. 1995, sez. III; in tal senso anche Cass. Pen. 9.4.2003, sez.
III, n.16670 ).
C.F. ( CP) Alessandro DEGL’INNOCENTI
