TAR Liguria Sez. I n. 265 11 febbraio 2011
Ambiente in genere. Via e  e diniego per centrale a biomasse

L’oggetto della cognizione richiesta al tribunale amministrativo riguarda l’attuazione delle convenzioni stipulate dopo il 2006 tra la società interessata e numerose parti pubbliche, che si erano prefisse lo scopo di riconvertire il distretto industriale dell’alta val Bormida. In quest’area da decenni operavano delle industrie che per varie ragioni non potevano o non riuscivano più a proseguire l’attività pregressa, per cui si pose la questione della riconversione di tali intraprese.

N. 00265/2011 REG.PROV.COLL.

N. 00346/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 346 del 2010, proposto dalla Spa Ferrania Technologies, corrente a Cairo Montenotte in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Cocchi e Gerolamo Taccogna, presso i quali ha eletto domicilio a Genova in via Macaggi 21/8;

contro

Comune di Cairo Montenotte, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Silvia Bava e Giorgio Santilli, con domicilio eletto presso la prima a Genova in piazza san Matteo 14/7

Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso dall’avvocatura distrettuale dello Stato di Genova, con domicilio presso l’ufficio

Ministero dello sviluppo economico
Ministero dell’ambiente
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

Regione Liguria, in persona del presidente in carica
Provincia di Savona in persona del presidente in carica;

Per l’accertamento

della legittimazione di Ferrania Technologies spa a realizzare un impianto per la produzione di energia da biomasse, salva la proroga temporale della v.i.a. in scadenza;

in via subordinata

per l’adempimento del comune di Cairo Montenotte alle obbligazioni previste dall’accordo di programma 18.3.2006, del successivo protocollo 7.12.2006 e del protocollo integrativo dell’accordo di programma 8.4.2008;

e per il conseguente accertamento del diritto di Ferrania Technologies spa a realizzare la centrale di che trattasi in forza dei predetti atti consensuali, e per ciò del diritto ad ottenere tutti i titoli abilitativi necessari, ivi compresi quelli edilizi

per la condanna

del comune di Cairo Montenotte all’adempimento dei predetti atti consensuali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Cairo Montenotte e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali;

visti i documenti e le memorie depositate;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2011 il dott. Paolo Peruggia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La spa Ferrania Technologies espone di aver stipulato distinti accordi per l’acquisto dell’azienda della spa Ferrania, divenuta da tempo illiquida, nonché con le amministrazioni locali per il rilancio e lo sviluppo della valle Bormida; in particolare l’accordo di programma 13.4.2006 e le successive pattuizioni incorse al riguardo hanno configurato il diritto dell’interessata alla realizzazione dell’impianto di produzione dell’energia a biomassa senza la necessità delle ulteriori autorizzazioni che il comune di Cairo Montenotte ritiene invece indispensabili.

In subordine l’interessata chiede rilasciarsi il titolo richiesto, previo l’accertamento dell’inadempimento del comune di Cairo Montenotte rispetto alle obbligazioni assunte.

L’amministrazione comunale di Cairo Montenotte si è costituita in giudizio con atto depositato in data 8.7.2010, con cui ha chiesto respingersi la domanda.

Il ministero del lavoro e delle politiche sociali si è costituito in giudizio chiedendo dichiararsi la propria estraneità alla lite.

Il comune resistente ha depositato una difesa con documenti in data 16.9.2010, a cui la ricorrente ha replicato con produzioni 24.9.2010 e 14.10.2010; nell’imminenza dell’udienza fissata per il 4.11.2010 le parti hanno depositato memorie conclusionali e atti di replica: parte ricorrente ha versato ulteriormente dei documenti il 4.11.2010, il 27.12.2010 e il 30.12.2010.

Sono state poi depositate le memorie precedenti l’udienza di discussione.

L’oggetto della cognizione richiesta al tribunale al tribunale amministrativo riguarda l’attuazione delle convenzioni stipulate dopo il 2006 tra la società interessata e numerose parti pubbliche, che si erano prefisse lo scopo di riconvertire il distretto industriale dell’alta val Bormida. In quest’area da decenni operavano delle industrie che per varie ragioni non potevano o non riuscivano più a proseguire l’attività pregressa, per cui si pose la questione della riconversione di tali intraprese.

In tale contesto taluni imprenditori ritennero conveniente investire risorse nel sito precedentemente occupato dalla società Ferrania, i cui prodotti non risultavano più avere mercato, per cui i progetti esposti alle amministrazioni riguardarono anche le nuove produzioni e la loro compatibilità con l’ambiente e la normativa urbanistica.

In tal senso venne predisposto un programma quadro siglato a Savona nel luglio 2005, con la previsione della successiva stipula di numerosi accordi di programma tra tutti i soggetti interessati ai settori che erano stati individuati come strategici per favorire lo sviluppo dell’area interessata.

Le previsioni operate in quella sede non ebbero tuttavia seguito, posto che i piani di sviluppo dell’attività tradizionale della Ferrania spa (fotografia a colori e supporti per la diagnostica per immagini) non trovarono sbocchi di mercato, tanto che la successiva crisi provvide ad affossare ogni prospettiva in tal senso, cosa che aprì la strada alla procedura concorsuale per la società.

In sede concordataria le attività dell’impresa decotta vennero rilevate dalla dante causa dell’odierna interessata (atto notaio Firpo di Savona 2.7.2005, rep. 39853), che provvide a stipulare il 13.4.2006 il primo degli accordi di programma previsti dal programma quadro del luglio 2005, che si incentrava in particolare sulla produzione di energia da biomassa (artt. 2, comma 2 e 5), con l’impegno allo studio della raccolta del materiale necessario per l’avvio dell’attività. Il comma 4 dell’art. 5 impegnava le amministrazioni al sollecito svolgimento degli atti procedimentali necessari per l’avvio di tale attività, che veniva individuata come quella maggiormente capace di generare della liquidità a breve termine, e di costituire il traino per lo sviluppo degli altri progetti concordati.

Tuttavia risulta provato documentalmente che il progetto volto alla realizzazione degli impianti per la produzione dell’energia elettrica aveva necessità di ulteriori messe a punto, se si rese necessaria la stipula del protocollo integrativo dell’accordo di programma, che per quel che rileva i fini del presente decidere (art. 9 dell’addendum 8.4.2008) contemplava la riduzione da otto ad una delle centrali a biomassa da 10MWe ciascuna, e la riduzione della potenza di quella da autorizzare a 20MWt, per un totale di 4 MWe.

Dal punto di vista giuridico risulta che l’interessata provvide a dar corso ai procedimenti necessari per la realizzazione delle iniziative concordate, e in tale sede ottenne dapprima il parere negativo della regione Liguria (atto della giunta 29.6.2006, n. 1016), che ravvisò un contrasto tra il progetto presentato e il PEARL (piano energetico ambientale regionale), ma in seguito conseguì l’accoglimento dell’opposizione proposta, tanto che la giunta regionale rilasciò la richiesta VIA con atto 19.12.2006, n. 1500.

Tale determinazione riconobbe la congruenza tra il progetto e il PEARL, ma impose una serie di condizioni per la sua stessa efficacia che le difese dell’amministrazione comunale hanno valorizzato, osservando che la richiedente non aveva accettato le limitazioni all’atto autorizzativo.

Il provvedimento regionale previde:

il vincolo nel prelievo della biomassa boschiva solo dalle aree per cui erano disponibili i piani di assestamento forestale, previo accordo con il corpo forestale dello Stato;

la necessità di considerare l’impianto a biomassa sostitutivo a tutti gli effetti della struttura in essere, anch’essa nel progetto come realizzazione o come conservazione della preesistenza;

di richiedere un’integrazione documentale alla parte.

Su un ulteriore ricorso in opposizione presentato dall’interessata la giunta regionale si ripronunciò il 22.3.2207 con atto n. 295 che approvava il progetto, non di meno rammentando talune delle prescrizioni di cui alla delibera 1500, e così:

l’approvvigionamento al di fuori della Liguria venne limitato ai soli cascami e residui di lavorazione del legno;

la necessaria natura sostitutiva dell’impianto a biomassa rispetto a quello preesistente;

la legittimità del prelievo della legna solo da boschi con piani di assestamento già approvati, o da siti individuati con l’accordo del CFS;

la necessaria previsione del programma di smantellamento dell’impianto di cogenerazione già in uso;

il programma di riutilizzo delle ceneri di caldaia;

la validità triennale della VIA, subordinata all’accettazione entro trenta giorni dal ricevimento del decreto delle condizioni in esso previste.

Nella pendenza del termine accordato alla parte per accettare le condizioni poste dalla DGR 295/2007, la provincia di Savona aveva assentito con atto 14.6.2007, n. 4626 la realizzazione e l’esercizio dell’impianto di autoproduzione, subordinando la propria determinazione alla “… favorevole conclusione con accettazione delle prescrizioni della DGR 295 del 22/03/2007 di VIA…”: nella successiva sede conferenziale 19.6.2007 risulta acclarato che le autorità preposte al controllo della fase attuativa del progetto considerarono non ancora ottemperate le condizioni poste dalla regione Liguria alla VIA assentita con DGR 295/2007, atteso che l’odierna ricorrente non aveva ancora espresso l’accoglimento di tutti i presupposti condizionanti che la regione aveva posto con gli atti sopracitati.

A tale riguardo la difesa comunale eccepisce la radicale nullità con effetto caducante di ogni successiva determinazione che sarebbe stata causata dalla mancata accettazione nel termine di trenta giorni delle condizioni poste dalla regione: il riferimento viene operato all’articolo 4 ultimo comma del d.lvo 3.4.2006, n. 152 nel testo vigente sino all’entrata in vigore del d.lvo 16.1.2008, n. 4, che prevedeva che “… la procedura per la valutazione di impatto ambientale costituisce, per i progetti di opere ed interventi ad essa sottoposti, presupposto o parte integrante del procedimento ordinario di autorizzazione o approvazione. I provvedimenti di autorizzazione o approvazione adottati senza la previa valutazione di impatto ambientale, ove prescritta, sono nulli …”.

La disposizione è stata modificata dall’art. 1 del d.lvo 16.1.2008, n. 4, che ha riformulato ampiamente l’originario impianto del codice ambiente, sopprimendo anche la disposizione che comminava la nullità degli atti dei procedimenti con valenza ambientale adottati senza la previa valutazione di impatto ambientale. Tuttavia sempre il d.lvo 16.1.2008, n. 4 ha previsto delle norme transitorie (art. 4) che sanciscono la prosecuzione in base alle norme previgenti dei procedimenti di VIA già iniziati, e l’abrogazione degli articoli da 4 a 52 del testo originario del d.lvo 3.4.2006, n. 152.

Le disposizioni ora citate vanno coordinate con la fattispecie concreta, che induce ad osservare che il decreto regionale 295 del 2007 prevedeva il termine di trenta giorni per presentare l’accettazione delle condizioni alla regione; tale manifestazione di volontà non sopraggiunse nel tempo fissato dal provvedimento, per cui appare corretta la prospettazione comunale, secondo cui tutti gli adempimenti che connotano il procedimento di che si tratta vanno considerati come nulli. Infatti l’intero procedimento della VIA avrebbe dovuto essere perfezionato entro trenta giorni dalla data in cui la società ebbe conoscenza dell’accoglimento condizionato, e sebbene tale giorno non sia rilevabile direttamente dagli atti, esso è individuabile seppur con approssimazione dai verbali della conferenza dei servizi tenutasi nel 2007, dai quali si ricava che la ricorrente ben conosceva la determinazione solo parzialmente favorevole assunta dalla giunta regionale.

Conclusivamente sul punto si osserva che il procedimento di rilascio della VIA era terminato nella vigenza dell’originario testo dell’art. 4 del d.lvo 3.4.2006, n. 152, per cui la norma va applicata quale essa era al tempo della conclusione della serie procedimentale (art. 4 comma 1 del d.lvo 16.1.2008, n. 4). Ne consegue la correttezza dell’eccezione sollevata dall’amministrazione comunale, circa l’intervenuta sanzione della caducazione di tutti gli atti successivi del procedimento autorizzatorio, ivi compreso del citato atto provinciale 14.6.2007, n. 4626, in quanto assunto in assenza di una previa ed efficace determinazione sulla VIA.

Tanto si osserva analizzando la fattispecie sottoposta al collegio sotto il profilo degli atti e della loro sequenza.

La domanda proposta dalla ricorrente ha tuttavia un’intonazione che ha riguardo piuttosto agli effetti degli accordi di programma, ed alla conseguente assunzione di obbligazioni da parte di tutti i soggetti stipulanti; tali obblighi di prestare un’attività amministrativa non sarebbero stati rettamente adempiuti dalle autorità amministrative, e in particolarmente dal comune di Cairo Montenotte.

Il collegio osserva al riguardo che la trasposizione della soluzione della presente vertenza sul piano dei principi dei codice civile in materia di obbligazioni e contratti è corretta, avendo riguardo al comma 2 dell’art. 11 della legge 7.8.1990, n. 241, per cui la cognizione delle domande proposte va effettuata anche sotto tale profilo, essendo necessario un più approfondito esame nel caso in cui l’apprezzamento della serie degli atti porti a conclusioni non sovrapponibili con quelle derivabili dalla valutazioni delle obbligazioni assunte dalle diverse parti.

Restando alla prospettazione della ricorrente si osserva che la stipulazione degli accordi di programma aveva individuato distinte ipotesi di realizzazione dell’impianto per la produzione dell’energia, e che risulta dall’incarto processuale che, nel corso del procedimento, l’interessata effettuò dei tentativi per interpretare detti accordi nel senso (si veda al riguardo l’atto del dipartimento ambiente della regione Liguria 24.10.2007, n. 136719/1711) che la struttura non si sarebbe limitata alla combustione del legno.

Si tratta delle legittime iniziative di una parte negoziale che mira a ritrarre i maggiori vantaggi dall’investimento in programma, ma da tali circostanze non può dedursi quanto esposto nel ricorso, relativamente alla esatta determinazione (art. 1346 cod. civ) dell’oggetto degli accordi dedotti in giudizio. Il collegio osserva a tale riguardo che solo con l’ultima versione della pattuizione (il riferimento è poi al DGR 295/2007) si ebbe la cristallizzazione della natura e della potenza dell’impianto in progetto, ma che ancora nell’ottobre 2007 la società effettuò i ricordati sforzi presso l’amministrazione, per ottenere la possibilità di produrre una maggiore quantità di energia di rivendere sul mercato.

Vengono allora in considerazione i principi codicistici (artt. 1175, 1366, 1375 cod. civ) secondo cui gli accordi vanno interpretati ed eseguiti in buona fede; da tali dati normativi si ritrae la convinzione circa la non fondatezza della tesi esposta nel ricorso, secondo cui l’interessata potrebbe derivare il titolo ad ottenere in questa sede giudiziale l’abilitazione alla realizzazione dell’impianto. Infatti sorge comunque il problema di definire di quale impianti si tratti con precisione, considerata anche la persistente incertezza sulla legittimità del procedimento, che ha già indotto il collegio a ritenere nulla l’adozione dei relativi atti che hanno preceduto la pronuncia sulla VIA.

In conclusione non è possibile riservare favorevole considerazione alle domande di accertamento e condanna proposte con il ricorso, che si fondano direttamente sul contenuto degli accordi intervenuti tra la parte privata e i numerosi soggetti pubblici che intervennero per porre rimedio alla crisi del settore industriale dell’alta val Bormida.

Il collegio deve farsi carico anche della situazione processuale quale si presenta alla luce delle ultime produzioni effettuate dall’interessata.

Nell’imminenza della fissata udienza pubblica del 4.11.2010 la ricorrente ha depositato un nuovo provvedimento regionale (DGR 22.10.2010, n. 1211) che contiene la proroga biennale della validità della VIA di cui alla precedente DGR 295/2007.

Le parti hanno variamente commentato tale atto con le cedole defensionali da ultimo versate: l’amministrazione civica osserva che la nullità insanabile che viziava la precedente VIA ha effetti caducanti sul prosieguo del procedimento, per cui l’ultima determinazione regionale non può spiegare effetti sull’oggetto del presente contendere.

L’interessata ha invece ritratto argomenti a sostegno delle tesi esposte dalla lettura della nuova delibera della giunta regionale della Liguria.

Il collegio osserva che la DGR 22.10.2010, n. 1211 è stata adottata in un contesto normativo diverso da quello che precedeva l’entrata in vigore del d.lvo 16.1.2008, n. 4, per cui l’adozione dell’atto in esame può assumere significati differenti.

La tesi sostenuta dal comune secondo cui non è dato sanare un atto radicalmente nullo, dovendo essere al contrario iniziato un nuovo procedimento, può soddisfare dal punto formale, ma potrebbe prestarsi a critiche dal punto di vista interpretativo, proprio in forza della novella apportata nel 2008 al codice ambiente. A tale stregua sarebbe sostenibile che la portata della nuova normativa ha eliso la necessità della previa pronuncia di VIA sugli atti dei procedimenti in materia, riconfinando così nel novero dell’annullabilità i vizi dei procedimenti. (art. 29 comma 1 del d.lvo 3.4.2006, n. 152 oggi vigente)

Tuttavia le argomentazioni spendibili a tale riguardo non appaiono incidenti in modo decisivo sulla presente controversia, posto che il fondamento delle domande proposte va individuato nella situazione in atto al tempo della proposizione delle domande stesse, non potendo assumere rilievo (arg. ex artt. 163, comma 3, n. 4, 167 e 183 c.p.c. , nonché 27 e segg. c.p.a.) una modificazione del fondamento stesso della lite apportata con il semplice deposito di un pur significativo documento.

In conclusione il ricorso non può trovare accoglimento e va respinto.

Non di meno le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti, attese la complessità del contendere e l’intervenuta novella del 2008, che ha modificato taluni principi dell’azione amministrativa in materia ambientale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima)

Respinge il ricorso a spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Santo Balba, Presidente

Roberto Pupilella, Consigliere

Paolo Peruggia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/02/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)