Consiglio di Stato Sez. VI n. 7572 del 29 settembre 2025
Elettrosmog.Illegittimità di divieti generalizzati di installazione delle stazioni radio base

L’impossibilità di prevedere divieti generalizzati di installazione delle stazioni radio base non può essere aggirata mediante la preventiva individuazione di «siti idonei» essendo al più ammessa la previsione di «siti preferenziali» senza alcun carattere di esclusività e, in ogni caso, qualsiasi diversa localizzazione non potrebbe essere inibita «salvo che l’amministrazione non fornisca analitica dimostrazione di “equipollenza tecnica” tra area proposta dal privato operatore ed area individuata dal comune some sito preferenziale» 

Pubblicato il 29/09/2025

N. 07572/2025REG.PROV.COLL.

N. 06807/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 c.p.a.
sul ricorso numero di registro generale 6807 del 2025, proposto da
Iliad Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani e Valerio Mosca, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, 67;

contro

Comune di Capannori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Chiara Donadon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Inwit Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi e Jacopo D'Auria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Prima, n. 971/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Capannori, del Ministero della Cultura e di Inwit Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 la Cons. Gudrun Agostini e uditi per le parti gli avvocati Filippo Pacciani e Chiara Donadon anche ai sensi dell'art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Iliad Italia S.p.A. chiede la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Prima, n. 971/2025 che ha dichiarato in parte irricevibile e in parte inammissibile il ricorso proposto dalla società ai fini dell’annullamento (i) del provvedimento del Comune di Capannori del 30 maggio 2024 avente ad oggetto “Divieto di prosecuzione dell'attività ai sensi dell''art. 45 del Codice delle Comunicazioni Elettroniche (D.Lgs. 207/2021) ex art. 87 bis del D.Lgs.259/2003”, comprensivo dell'allegato parere negativo dell'Ufficio Pianificazione e Politiche Ambientali del Comune di Capannori prot. n. 34473 del 23 maggio 2024; (ii) della comunicazione dei motivi ostativi del 3 maggio 2024, comprensivo dell'allegato parere negativo dell'Ufficio Valorizzazione del Patrimonio e Politiche Ambientali prot. n. 27503 del 23 aprile 2024 e (iii) del Programma Comunale degli Impianti del Comune di Capannori, approvato con delibera del Consiglio comunale n. 20/2024.

2. Il diniego espresso sulla S.c.i.a. con divieto di prosecuzione dell’attività, basato sui pareri dell’Ufficio Valorizzazione del Patrimonio e Politiche Ambientali del 23 aprile e del 23 maggio 2024, riporta il seguente motivo ostativo: “l’istanza per la realizzazione di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni denominata “PIAGGIORI”, codice sito LU55012_009 […] non è conforme al Programma Comunale degli Impianti approvato con Delib. del C.C. n. 20/2024”, e sottolinea inoltre che “nel Programma Comunale degli Impianti, di cui all’art. 9 della L.R. 49/2011, sono indicate le localizzazioni per il posizionamento delle strutture di supporto per l’installazione di impianti di telecomunicazioni sulla base dei piani di sviluppo presentati dai gestori”; per il resto l’installazione dell’impianto aveva ricevuto il nulla osta della Commissione per il Paesaggio e del Settore Assetto del Territorio e Patrimonio del Comune e il parere favorevole dell’ARPAT.

3. Il divieto, il preavviso sui motivi ostativi e il Programma Impianti del Comune di Capannori sono stati impugnati da Iliad innanzi al T.a.r. per la Toscana con due motivi di censura per denunciare l’illegittimità del divieto generalizzato sull’intero territorio comunale e la irragionevolezza dello stesso trattandosi di istanza co-ubicazione su impianto preesistente e ritenuto compatibile dalla pianificazione.

4. Ad esito del giudizio, il T.a.r. ha respinto il ricorso dichiarandolo irricevibile per tardività con riferimento all’impugnazione del Programma comunale degli impianti, conosciuto da Iliad in data 23 aprile 2024, e inammissibile riguardo al provvedimento di diniego, per carenza di interesse.

La sentenza si fonda sulle seguenti motivazioni:

- in ordine al Programma Impianti approvato il 10 aprile 2024, il T.a.r. ha affermato che esso si inserisce nell’iter autorizzatorio delineato dalla Legge Regionale Toscana n. 49/2011 (“L.R. 49/2011”) e che ha “il precipuo scopo di assicurare il contemperamento delle esigenze legate ad un efficiente sviluppo della rete delle telecomunicazioni con quelle, altrettanto significative, dell’equilibrato utilizzo del territorio e del contenimento dell’esposizione dei cittadini ai campi elettromagnetici”; la non inclusione dell’apparato indicato da Iliad nel proprio Piano di Rete nel Programma Impianti comunale in sede di approvazione “equivale ad un implicito diniego di autorizzazione alla realizzazione dello stesso”;

- con riferimento al divieto di prosecuzione dell’attività del 30 maggio 2024 e del preavviso ostativo del 3 maggio 2024, il T.a.r. ha affermato “Dall’irricevibilità del gravame contro l'atto presupposto deriva l'inammissibilità per difetto di interesse dell'impugnativa contro l'atto applicativo, il cui contenuto è necessitato dall'oramai definitiva esclusione dell'impianto dal programma del 2024 approvato”.

5. Avverso la predetta sentenza Iliad Italia S.p.A. ha interposto appello, con istanza di sospensiva, chiedendo la riforma sulla base di tre motivi come segue compendiati:

I. “Sull’erronea dichiarazione di irricevibilità e di inammissibilità del ricorso di primo grado di Iliad e sulla presunta immediata lesività del Programma Impianti del Comune: error in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt. 43 e ss. D.lgs. 259/2003, degli artt. 4, 18 e 14 Legge 36/2001 e della Legge Regionale Toscana n. 49/2011.Violazione e falsa applicazione degli artt. 35, 39 e 41 c.p.a.. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per ingiustizia manifesta, irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza”;

II. “Sull’omessa pronuncia rispetto al primo motivo del ricorso di primo grado di Iliad, relativo all’illegittimità del divieto di installazione degli apparati al di fuori dei soli siti pre-definiti dal Comune: error in iudicando e omessa pronuncia. Violazione e falsa applicazione degli artt. 43 e ss. D.lgs. 259/2003, degli artt. 4, 18 e 14 Legge 36/2001 e della Legge Regionale Toscana n. 49/2011. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento, irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza”;

III. “Sull’omessa pronuncia rispetto al secondo motivo del ricorso di primo grado di Iliad, relativo all’irragionevolezza del diniego all’installazione degli apparati in co-ubicazione su un impianto preesistente: error in iudicando e omessa pronuncia. Violazione e falsa applicazione degli artt. 43 e ss. D.lgs. 259/2003, degli artt. 4, 18 e 14 Legge 36/2001 e della Legge Regionale Toscana n. 49/2011. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento, irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza”;

6. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Capannori e il Ministero della Cultura nonché Inwit S.p.A. Il Comune ha eccepito in via preliminare l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse ad una pronuncia di merito e anche per intervenuta cessazione della materia del contendere essendo intervenuta nel frattempo l’approvazione della nuova versione del Programma degli Impianti, comunicata a Iliad con pec del 17/07/2025, che include il sito di installazione oggetto di causa; nel merito l’ente comunale insiste per l’infondatezza. Inwit S.p.a. invece chiede l’accoglimento dell’appello di Iliad.

7. All’udienza cautelare del 25 settembre 2025, Iliad ha manifestato la permanenza dell’interesse alla pronuncia nel merito per evitare la presentazione di una nuova istanza progettuale e di attendere l’iter di approvazione avendo urgenza di procedere. E’ stato quindi dato alle parti presenti l’avviso della possibilità di una decisione con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del c.p.a. e la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Ravvisando l’interesse alla decisione si passa allo scrutinio del primo motivo di appello con cui si lamenta l’erroneità della sentenza per aver ritenuto tardiva l’impugnazione del Programma Impianti del 2024 e quindi priva di interesse l’impugnazione del diniego ad esso conforme.

Con richiamo a precedenti di questo Consiglio e alla luce del contenuto delle disposizioni della L.R. 49/2011, in particolare dell’art. 10, comma 4 e dell’art. 11, comma 3 della citata legge regionale, Iliad sostiene che il Programma degli Impianti è privo di efficacia autonomamente lesiva in quanto non ha carattere vincolante e inderogabile ma si tratta di un atto di portata generale suscettibile di produrre i propri effetti solamente ad esito del procedimento autorizzativo per l’installazione di una stazione radio base.

1.1. Il motivo è fondato.

Analoga doglianza è stata di recente vagliata e accolta dalla Sezione nella sentenza n. 7078/2025 che in seguito ad una attenta analisi del contenuto del Programma Impianti del Comune di Capannori ha affermato che “l’atto pianificatorio invocato dall’amministrazione a sostegno del diniego è privo di caratteri di immediata lesività non recando alcuna preclusione assoluta alla realizzazione del progetto dell’appellante”. […] Deve quindi disattendersi la tesi della immediata lesività del Piano 2023 e riconoscersi la tempestività della sua impugnazione unitamente al provvedimento di diniego che ne costituiva applicazione. […] In altri termini l’amministrazione imputa all’art. 11 della fonte regionale una preclusione non ricavabile dalla lettera della norma e attribuisce illegittimamente al Piano 2023 il significato di un divieto generalizzato di installazione pacificamente non ammesso”.

Deve pertanto disattendersi la tesi della immediata lesività del Programma Impianti del Comune di Capannori del 2024 e riconoscersi la tempestività della sua impugnazione unitamente al divieto che lo richiama e ne fa applicazione.

La tempestività dell’impugnazione del Programma Impianti, che determina la riforma sul punto della declaratoria di irricevibilità statuita dal T.a.r., travolge anche la conseguente declaratoria di inammissibilità dell’impugnazione del diniego - divieto di prosecuzione attività del 30 maggio 2024, comportando la necessità di procedere allo scrutinio dei motivi di ricorso, non esaminati in primo grado ed espressamente riproposti come motivi di appello.

2. Il secondo motivo di impugnazione che ripropone in esame il primo motivo di ricorso con cui è stata dedotta l’illegittimità del divieto di installazione degli apparati al di fuori dei pochi siti pre-definiti nel Programma Impianti (che per il gestore Iliad prevede solamente sette aree) in quanto rappresenta un illegittimo divieto generalizzato all’installazione delle stazioni radio base sul restante territorio comunale.

2.1. Anche la presente censura è fondata.

Come infatti ripetutamente affermato in giurisprudenza “l’illegittimità di un divieto generalizzato di installazione degli impianti trasmissivi nella generalità del territorio comunale - ad esclusione dei soli limitati punti predefiniti indicati nel Piano dei Servizi del P.G.T. – costituirebbe una diretta conseguenza anche del fatto che tali infrastrutture sono qualificate, ai sensi dell’art. 86 D.Lgs. n. 259/2003, come opere di urbanizzazione primaria, dal che deriva la compatibilità - in via di principio - della localizzazione di tali impianti sull’intero territorio comunale, anche per effetto della previsione del successivo art. 51 D.Lgs. n. 259/2003 (Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 2022, n. 9985)” (Cons. Stato, Sez. VI, 13 maggio 2025, n. 4075).

È stato altresì precisato che l’impossibilità di prevedere divieti generalizzati di installazione non possa essere aggirata mediante la preventiva individuazione di «siti idonei» essendo al più ammessa la previsione di «siti preferenziali» senza alcun carattere di esclusività e, in ogni caso, qualsiasi diversa localizzazione non potrebbe essere inibita «salvo che l’amministrazione non fornisca analitica dimostrazione di “equipollenza tecnica” tra area proposta dal privato operatore ed area individuata dal comune some sito preferenziale» (Cons. Stato, Sez. VII, 20 dicembre 2024, n. 10236): prova che il Comune di Capannori non ha fornito trincerandosi dietro pretestuose preclusioni, come evidenziato, inesistenti.

A tale riguardo va infine dato atto che la L.R. 49/2011 non stabilisce alcun divieto di installazione degli impianti di telefonia al di fuori delle aree e dei siti pre-definiti dai programmi comunali per cui si tratta di situazione ascrivibile unicamente all’illegittimo operato dell’Amministrazione comunale.

3. Infine, il terzo motivo di gravame ripropone in esame il secondo motivo di ricorso con cui è stata sollevata la carenza motivazionale e istruttoria, la contraddittorietà e la irragionevolezza del diniego all’installazione dell’impianto in co-ubicazione su infrastruttura già esistente ed autorizzata dallo stesso Comune di Capannori e quindi previsto nel Piano Infrastrutture su cui risultano peraltro già installati gli apparati trasmissivi di Wind Tre, TIM e Vodafone.

3.1. Anche questa censura è fondata.

Anche se, da un lato, il Programma Impianti del Comune non impone un vero e proprio obbligo di co-siting nei confronti degli operatori di telefonia, la posizione del Comune – diretta ad impedire l’installazione in co-ubicazione degli apparati di Iliad – contrasta non solo con la L.R. 49/2011 ma anche con il Programma Impianti approvato, le cui norme generali nelle premesse stabiliscono che “restando salva la necessità di assicurare la fornitura del servizio di telecomunicazioni mobili da parte dei gestori, i criteri di individuazione delle aree sono i seguenti in ordine di priorità decrescente […] 3. minimizzazione dell’impatto visivo favorendo il cositing tra operatori” e nell’art. 7 prevede che “è sempre ammessa l’installazione sulla solita struttura portante di più operatori, così come la condivisione di antenna previa regolare autorizzazione”.

Inoltre, il medesimo Programma Impianti contempla proprio la co-ubicazione di antenne sugli impianti di Inwit, sottolineando che “la società Infrastrutture Wireless Italiane (INWIT) […] fornisce l’infrastruttura passiva (torri, tralicci e opere accessorie) agli Operatori concessionari di servizi di telecomunicazioni, che possono essere ospitati in cositing sulla stessa struttura ma che restano proprietari degli apparati attivi irradianti il segnale elettromagnetico che supporta il servizio di telecomunicazione”.

Anche l’art. 11 della L.R. 49/2011 esprime un generico favor per il posizionamento di impianti su siti comuni e/o in aree limitrofe. La norma, infatti, recita: “è favorito l'accorpamento degli impianti su strutture di supporto comuni o quantomeno all'interno di siti comuni, ottimizzando l'utilizzo delle aree che ospitano gli impianti stessi”.

4. Il divieto fondato sulla mancata previsione del sito nel Piano Impianti approvato nell’aprile 2024 è pertanto illegittimo sotto tutti i profili sollevati e l’appello deve essere accolto.

5. In considerazione del complessivo andamento del contenzioso e del fatto che il Comune si è nelle more attivato ad adeguare il Piano Impianti giustifica la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie i motivi del ricorso introduttivo e annulla il provvedimento del Comune di Capannori del 30 maggio 2024.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore