Limiti alla potestà regolamentare comunale in tema di inquinamento elettromagnetico.
di Fabio VENTURI
Ancora una volta il giudice amministrativo è chiamato a dirimere una controversia in materia di elettrosmog, che poggia le sue fondamenta su di un potenziale conflitto di attribuzioni tra enti pubblici i quali, come spesso accade, tendono ad espandere la propria competenza fino ad invadere la competenza di altri enti. Questo stato di cose è senza dubbio “favorito” dall'impianto normativo che regola la materia dell'inquinamento elettromagnetico e dell'autorizzazione alla costruzione di infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione. La legge quadro in materia di elettrosmog 22 febbraio 2001, n. 36 prevede che lo Stato esercita le funzioni relative alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obbiettivi di qualità, rappresentati dai valori di campo 1.
Ad occuparsi della questione stavolta è il Tar Toscana, chiamato a decidere sulla controversia sorta tra l'ente pubblico Comune e un'impresa impegnata nella costruzione di una stazione di teleradiocomunicazioni in standard UMTS. L'impresa ricorreva contro il provvedimento con il quale l'amministrazione comunale negava la richiesta concessione edilizia-urbanistica per contrasto con il regolamento urbanistico. Il Comune aveva infatti previsto nel R.U. che la costruzione di nuove stazioni per la telefonia mobile non sarebbe stata consentita in altre localizzazioni al di fuori di quelle esistenti e conseguentemente non sarebbe stata autorizzata in futuro la costruzione di nuovi impianti di questo genere. Tale previsione, a parere della ricorrente, vieta in via surrettizia la costruzione di nuovi impianti di questo genere in palese contrasto con la previsione della Legge Quadro.
Le stazioni radio base (SRB) sono gli impianti della telefonia mobile che ricevono e ritrasmettono i segnali dei telefoni cellulari, consentendone il funzionamento, caratterizzato da antenne riceventi e trasmittenti collocate su tralicci, torrette, acquedotti etc che consentono agli apparecchi mobili di comunicare con gli altri apparecchi (sia mobili che fissi); è quindi un sistema che fa da “ponte” per le telecomunicazioni.
La propagazione di questi segnali avviene in bande di frequenza diverse, tra i 900 e i 2100 MHz, a seconda del sistema tecnologico utilizzato ( GSM, DCS e UMTS).
Una caratteristica fondamentale delle trasmissioni per telefonia cellulare, diversamente da quelle per la diffusione radiotelevisiva, è la bi-direzionalità delle comunicazioni che avvengono tra la rete radiomobile costituita dalle SRB installate in una determinata area ed i terminali mobili (telefoni cellulari) degli utenti.
La Legge 36/2001 (legge quadro in materia) prevede all'art. 8 che sono di competenza delle Regioni, nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità nonché dei criteri e delle modalità fissati dallo Stato, fatte salve le competenze dello Stato e delle autorità indipendenti, l'esercizio delle funzioni relative all'individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e degli impianti per radiodiffusione.
La Regione ha l’obbligo di adeguare la propria legislazione in materia di elettrosmog alla legislazione statale, attraverso l’individuazione di tutte le fonti potenzialmente produttive di un campo elettromagnetico, la definizione delle modalità per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione degli impianti, l’attribuzione di specifiche competenze in materia alle Province e ai Comuni. Questi ultimi svolgono funzioni di controllo e vigilanza.
La Legge Quadro ha avuto il vizio d'origine di essere stata emanata poco prima della riforma costituzionale (Legge Cost., n. 3 del 2001) che ha profondamente modificato il Titolo V con conseguenti ripercussioni sulla ripartizione delle competenze tra Stato ed Enti pubblici territoriali.
La riforma ha previsto al nuovo art. 117 comma 2 lett. s, in materia di ambiente, la competenza esclusiva dello Stato, mentre salute e l'urbanistica spetta a competenza concorrente Stato-Regione.
Nella disciplina della materia, pertanto, entrano Stato, Regioni, Comuni soprattutto in materia urbanistica per quanto riguarda i programmi e le attuazioni dei P.R.G. Nel rapporto tra questi tre enti nascono i conflitti perché, come già ricordato, ognuno tende ad allargare i propri confini, invadendo le attribuzioni degli altri.
Questo stato di cose è stato determinato dal sempre più crescente allarme sociale suscitato per l'incertezza degli effetti dell'esposizione alle onde elettromagnetiche sulla salute umana (che ha spinto gli enti locali più vicini ai cittadini ad intervenire massicciamente) e dall'introduzione nel TU edilizia di una norma, l'art 3 lett E.4 2, che prevede l'obbligo di autorizzazione per ogni costruzione che modifichi l'assetto del territorio.
Il problema che è sorto dall'applicazione della nuova normativa è che le costruzioni di cui si parla sono antenne tecnologiche e ci si è chiesti se per esse fosse sempre necessaria l'autorizzazione. In particolare per le installazione di impianti radio base di telefonia cellulare sul lastrico solare, trattandosi di impianto tecnologico o comunque di una pertinenza al servizio di un edificio esistente, si è erroneamente sostenuto che sarebbe sufficiente l’autorizzazione edilizia. Sul punto è intervenuta la giurisprudenza amministrativa 3, che ha chiarito che le stazioni radio base e le relative antenne non sono impianti posti al servizio dell’edificio sul quale sono installati. Essi, cioè, non si pongono in collegamento funzionale con l’edificio preesistente, come dovrebbe invece essere per le pertinenze, perché invece esplicano un’autonoma e separata funzione. In sostanza, se l’impianto è progettato per essere fisicamente collocato sull’edificio ma la sua utilizzazione è da esso completamente separata e ad esso estranea, essendo destinato ad irradiare la zona circostante con le radiofrequenze che debbono essere captate dai telefoni cellulari che si trovano nei dintorni, non è possibile considerarlo una pertinenza dell'edificio. Pertanto deve essere richiesta la concessione edilizia per ogni intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, cui non si sottraggono questo tipo di installazioni fisse.
L'infelice scelta temporale del legislatore ha creato inevitabili problemi di coordinamento tra le discipline, creando numerosi conflitti di attribuzione, soprattutto in tema di limiti al potere regolamentare del Comune, spesso materia di soluzione per i giudici amministrativi.
La giurisprudenza amministrativa ha risolto la questione statuendo, in modo pressoché unanime e costante, che il potere comunale di adottare norme regolamentari per il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti di teleradiocomunicazione, che trova la sua specifica fonte nell’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001, non può tradursi in una sostanziale previsione di divieto generalizzato di installazione nell’intero territorio comunale ovvero nella previsione volta a relegare in limitate zone dello stesso la relativa installazione 4. Al contrario la potestà regolamentare comunale deve essere esercitata in modo da farne derivare regole ragionevoli, motivate e certe, poste a presidio di interessi di rilievo pubblico e di stampo urbanistico, tenuto conto che la tutela della popolazione dalle immissioni radioelettriche è riservata, dall’art. 4 della legge n. 36 del 2001, allo Stato, attraverso l’individuazione di limiti di esposizione, di valori di attenzione e di obiettivi di qualità.
In particolare, l'orientamento giurisprudenziale limita l'intervento regolamentare comunale ai casi in cui vengano espressamente dichiarati e giustificati interessi di rilevanza pubblica e/o urbanistica, non essendo sufficiente denegare le richieste concessioni edilizie sulla base di una generica tutela degli obbiettivi sensibili, la cui cura è riservata dalla disciplina vigente allo Stato. In altre parole non è consentito ai Comuni l'emanazione di un provvedimento per la fissazione di un criterio distanziale generico ed eterogeneo, concretante nella sostanza un limite invalicabile alla localizzazione di SRB, esso risultando illegittimo sulla base della normativa quadro e dei consolidati orientamenti giurisprudenziali.
Non è pertanto da ritenere legittimo il regolamento comunale in tema di fissazione dei criteri per la localizzazione delle SRB, laddove l'ente territoriale si sia posto quale obiettivo (non dichiarato, ma evincibile dal contenuto dell'atto regolamentare) quello di preservare la salute umana dalle emissioni elettromagnetiche promananti da impianti di radiocomunicazione (ad esempio attraverso la fissazione di distanze minime delle stazioni radio base da particolari tipologie di insediamenti abitativi), essendo tale materia attribuita alla legislazione concorrente Stato-Regioni dell'art. 117 cost., come riformato dalla l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 5.
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1 Art. 4 - (Funzioni dello Stato) 1. Lo Stato esercita le funzioni relative:
a) alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, in quanto valori di campo come definiti dall’articolo 3, comma 1, lettera d), numero 2), in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee in relazione alle finalità di cui all’articolo 1;
2 e.4) l’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione;
3 TAR del Veneto, sezione II, sntenza 4 febbraio 2002, n. 347
4 TAR Toscana, sez. II; 17 febbraio 2011, n. 335
5 in tal senso: Cons. Stato, Sez. VI, sent. 28 aprile 2010, n. 2436; id., Sez. VI, sent. 20 dicembre 2002, n. 7274
