TAR Emilia Romagna (BO) Sez. II n. 603 del 15 luglio 2022
Urbanistica.Esonero dal contributo di costruzione
Il pagamento degli oneri concessori connessi al rilascio del titolo edilizio costituisce la regola, con conseguente interpretazione restrittiva delle deroghe per l’ipotesi di costruzione di opere pubbliche o di interesse generale ex art. 17 del D.P.R. n. 380/2001. In particolare, per essere legittimata all’esenzione dal contributo di costruzione l’opera deve concorrere con vincolo indissolubile all’erogazione diretta del servizio, non essendo sufficiente un rapporto strumentale tra le opere e il servizio, non idoneo a soddisfare direttamente interessi pubblici né essendo sufficiente che le opere rendano più agevole la fruizione del servizio; in definitiva, il discrimine è nella diretta contribuzione delle opere alla erogazione del servizio pubblico.
Pubblicato il 25/07/2022
N. 00603/2022 REG.PROV.COLL.
N. 00156/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 156 del 2018, proposto da
Mychef Ristorazione Commerciale s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Decio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Zola Predosa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gioia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'accertamento
- della illegittimità della riscossione delle somme da parte del Comune di Zola Predosa a titolo di contributo concessorio in relazione al Permesso di Costruire n. 6289 rilasciato in data 24.3.2011 per la “demolizione e ricostruzione del fabbricato ad uso commerciale e ristorazione sito presso l'area di servizio ‘La Pioppa Ovest’, Autostrada A14 Bologna – Taranto, sull'area segnata in Catasto al Foglio n. 2, mappale n. 54”;
- per la conseguente condanna del Comune di Zola Predosa alla restituzione delle somme illegittimamente percepite, per il titolo di cui sopra, oltre interessi legali dal giorno dell'indebito pagamento al dì dell'effettiva restituzione.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Zola Predosa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 15 luglio 2022, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis c.p.a., il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La società ricorrente, affidataria per conto della società Autostrade per l’Italia s.p.a. del servizio di somministrazione e vendita alla clientela autostradale di bevande, alimenti ed altri servizi/prodotti in forza di convenzione sottoscritta nel 2008, espone di aver presentato al Comune di Zola Predosa una domanda di rilascio del permesso di costruire per la realizzazione, previa demolizione, di un fabbricato ad uso commerciale e ristorazione presso l’area di servizio “La Pioppa Ovest”, Autostrada A14 Bologna – Taranto, in area allibrata in Catasto al Foglio n. 2, mappale n. 54.
Rappresenta che, al fine di ottenere il predetto titolo edilizio – rilasciato in data 24.3.2011 con il n. 6289 – versava l’importo complessivo di € 377.085,04 a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, di contributo sul costo di costruzione, per la monetizzazione aree a standard (verde pubblico e parcheggio pubblico) ed accessori.
Tanto premesso, con il ricorso in esame chiede la restituzione delle predette somme, in tesi indebitamente corrisposte per le summenzionate causali e, a sostegno dell’esperito gravame, deduce violazione del D.P.R. n. 380/2001 e del D.Lgs. n. 285/1992.
In sintesi, espone che il manufatto realizzato in forza del titolo edilizio, situato sull’area di servizio autostradale “La Pioppa Ovest”, dovrebbe essere qualificato come opera di interesse generale, siccome asservito alla rete infrastrutturale di società Autostrade s.p.a., con conseguente applicazione dell’art. 17, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001 secondo cui “Il contributo di costruzione non è dovuto: …c) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”; evidenzia che tale previsione è riprodotta dalla L. Reg. Emilia Romagna n. 15/2013, art. 32, comma 1, lett. h).
Sussisterebbe il requisito oggettivo richiesto dalla norma per escludere l’obbligo del pagamento del contributo di costruzione (opera pubblica o di interesse generale, nella fattispecie si tratterebbe di un fabbricato realizzato sul demanio pubblico, finalizzato al soddisfacimento di un interesse generale, per l’erogazione di un servizio pubblico primario ad una ben determinata utenza e senza possibilità di essere destinato ad altro uso) e, inoltre, anche quello soggettivo (operando la ricorrente come affidataria di un concessionario Autostrade per l’Italia che rivestirebbe la qualità di organismo di diritto pubblico).
In via gradata invoca la riduzione del contributo di costruzione ai sensi dell’art. 17, comma 4, del T.U. Edilizia, secondo cui “Per gli interventi da realizzarsi su immobili di proprietà dello Stato, nonché per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'articolo 6, comma 2, lettera a), qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di costruzione è commisurato alla incidenza delle sole opere di urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile”. Quindi, secondo l’ermeneutica attorea, l’intervento edilizio avrebbe dovuto essere assoggettato ai soli oneri urbanizzativi e non anche al contributo sul costo di costruzione.
In ulteriore subordine, evidenzia che l’attività prestata nel manufatto edilizio per cui è causa sarebbe, come detto, riconducibile alla prestazione di un pubblico servizio e, pertanto, opererebbe la previsione di cui all’art. 19, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001 in base al quale “Il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche”; pertanto, anche sotto tale profilo, non sarebbe dovuto il contributo afferente al costo di costruzione.
Conclude con le richieste di accoglimento del gravame e di conseguente condanna del Comune intimato alla restituzione delle somme indebitamente versate, oltre interessi legali.
Si è costituita l’amministrazione locale che replica alle censure e chiede il rigetto del gravame.
All’udienza pubblica del 15.7.2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è infondato.
In applicazione dell’art. 74 c.p.a. (“La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme”), la Sezione non ritiene di doversi discostare dalla sentenza n. 4350/2021 resa dalla Sez. IV del Consiglio di Stato in fattispecie analoga (società affidataria del servizio di ristorazione all’interno di un’area di servizio autostradale).
Al riguardo, si è rammentato che il pagamento degli oneri concessori connessi al rilascio del titolo edilizio costituisce la regola, con conseguente interpretazione restrittiva delle deroghe per l’ipotesi di costruzione di opere pubbliche o di interesse generale ex art. 17 del D.P.R. n. 380/2001. In particolare, per essere legittimata all’esenzione dal contributo di costruzione l’opera deve concorrere con vincolo indissolubile all’erogazione diretta del servizio, non essendo sufficiente un rapporto strumentale tra le opere e il servizio, non idoneo a soddisfare direttamente interessi pubblici né essendo sufficiente che le opere rendano più agevole la fruizione del servizio; in definitiva, il discrimine è nella diretta contribuzione delle opere alla erogazione del servizio pubblico.
Con argomentazioni che possono essere calate anche nella fattispecie in esame, i giudici di Palazzo Spada hanno rilevato, con riferimento a manufatti adibiti al servizio di ristorazione dell’utenza automobilistica di passaggio sull’autostrada, che:
- “manca proprio quel nesso funzionale diretto tra la destinazione dell’edificio e l’interesse pubblico cui è strumentale l’infrastruttura in cui si inserisce, sicché la fattispecie è più assimilabile ad altre di cui si è occupata la giurisprudenza …. (che aveva attinenza con punti di ristoro all’interno di ospedali o attività similari), in cui si è esclusa la sussistenza dei presupposti per l’esenzione dagli oneri concessori”;
- “Giova peraltro richiamare la circostanza per cui la giurisprudenza amministrativa è orientata nel senso che il pagamento degli oneri concessori costituisce la regola, con conseguente interpretazione restrittiva delle deroghe per le ipotesi della costruzione delle opere pubbliche o di interesse generale. In particolare, per essere legittimata all’esenzione dal contributo di costruzione l’opera deve contribuire con vincolo indissolubile all’erogazione diretta del servizio, non essendo sufficiente un rapporto strumentale tra le opere e il servizio, non idoneo a soddisfare direttamente interessi pubblici né essendo sufficiente che le opere rendano più agevole la fruizione del servizio”;
- “In definitiva, il discrimine è nella diretta contribuzione delle opere alla erogazione del servizio pubblico. La conseguenza è che non può assumere rilievo, ai fini dell’esenzione del pagamento, la possibilità che le opere in futuro, per effetto della concessione o di accordi convenzionali, possano divenire di proprietà pubblica (Cons. Stato n. 3422 del 2018)”;
- “nel caso che occupa la società … si è impegnata a realizzare l’edificio de quo quale obbligazione accessoria rispetto alla concessione per lo svolgimento del servizio di ristorazione, che si era aggiudicata all’esito di procedura competitiva e che è stata disciplinata da apposita convenzione sottoscritta con Autostrade S.p.a. Tuttavia ciò, ivi compreso il fatto che l’immobile sia destinato a essere acquisito dalla concedente alla scadenza del rapporto concessorio, non è sufficiente a radicare quel nesso diretto con l’interesse pubblico che necessita ai sensi dell’articolo 17, comma 3, lettera c), del d.P.R. n. 380/2017 per legittimare l’esenzione dal pagamento, dovendo quindi ritenersi comunque l’opera strumentale a un interesse commerciale di rilevanza esclusivamente privatistica”;
- “non ha alcun rilievo il mero fatto che l’opera sia destinata a sorgere su area demaniale ai fini della esenzione dagli oneri concessori, giacché la natura dell’edificio non è comunque assimilata alla natura demaniale del suolo. Inoltre … gli oneri concessori sono corrispettivi di diritto pubblico direttamente discendenti dalla circostanza stessa del rilascio del titolo edilizio”.
In altri termini, non può essere riconosciuto il diritto all’esenzione ex art. 17 del D.P.R. n. 380/2001 in quanto l’opera realizzata è strumentale a un interesse commerciale e, solo in via indiretta, a un interesse pubblico.
Ad ulteriore sostegno di tali considerazioni, va poi richiamato l’indirizzo espresso da questo Tribunale (T.A.R. Emilia – Romagna, Bologna, n. 54/2022 in materia di subconcessioni di aree per la realizzazione e la gestione di punti vendita destinati ad attività di ristorazione presso un aeroporto), secondo cui “tali attività hanno natura e rilievo esclusivamente commerciale, e che benché qualificato come sub-concessione, l'affidamento … ad un soggetto terzo di un'area del bene di cui è concessionario per la sua utilizzazione economica e commerciale è privo di qualsiasi profilo pubblicistico …”.
Ed infatti, traendo argomentazioni dalla cennata pronuncia (e dalla richiamata sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 8849/2020 afferente al settore aeroportuale, le cui considerazioni possono essere applicate alla fattispecie in scrutinio), non può desumersi la sussistenza del requisito oggettivo richiesto dall’art. 17, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001 (opera pubblica o di interesse generale) dal mero rapporto di strumentalità dell’edificio adibito a ristorazione rispetto alla viabilità autostradale; invero, tale strumentalità va intesa in senso restrittivo, ossia come funzionale alla realizzazione degli scopi propri (core business) dell'attività principale, non potendosi in esso anche inglobare attività di mera natura commerciale, che, seppure connesse ai servizi autostradali, non rappresentano il necessario strumento realizzativo dei compiti propri di Autostrade per l’Italia s.p.a.. In altri termini, sebbene sia frequente e diffusa da parte dell'utenza l'utilizzo dei manufatti adibiti a ristorazione, gli stessi non possono essere qualificati come un servizio necessario per la fruizione del servizio autostradale, in ragione del loro utilizzo meramente eventuale e occasionale nonché della loro autonoma remunerazione da parte dell’utenza.
Vanno poi respinte le censure articolate in via gradata dalla ricorrente, con le quali si assume l’indebito versamento del contributo afferente al costo di costruzione, atteso che: 1) quanto all’inquadramento della fattispecie nell’art. 17, comma 4, del T.U. Edilizia, non si ravvisa il presupposto costituito dalla realizzazione di interventi su immobili di proprietà dello Stato, visto che il manufatto de quo è di proprietà della ricorrente per tutto il periodo di vigenza della convenzione e, solo al termine, è previsto il relativo trasferimento in favore della società Autostrade per l’Italia s.p.a. (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3422/2018: “non può assumere rilievo, ai fini dell’esenzione del pagamento, la possibilità che le opere in futuro, per effetto della concessione o di accordi convenzionali, possano divenire di proprietà pubblica”); 2) l’attività commerciale svolta dalla società ricorrente all’interno del manufatto per cui è causa non è inquadrabile nell’ipotesi di cui all’art. 19, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001 (impianti produttivi destinati ad attività industriali o artigianali), non ricomprendendo tale fattispecie l’attività di commercio al dettaglio svolta dalla ricorrente.
In conclusione, il ricorso va rigettato con le conseguenti statuizioni in ordine alla regolazione delle spese processuali nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna - Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.
Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore dell’amministrazione resistente che liquida in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2022 con l'intervento dei magistrati:
Ines Simona Immacolata Pisano, Presidente FF
Stefano Tenca, Consigliere
Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore
