TAR Marche, Sez. I, n. 422, del 6 giugno 2013
Beni Ambientali.Formazione e modifica del Piano del Parco

Il Piano del parco è un atto complesso, alla cui formazione concorrono gli atti con i quali l’organismo di gestione del parco e la Regione manifestano le rispettive volontà afferenti le scelte di piano, non essendo attribuito all’Ente parco il potere di modificare unilateralmente il contenuto del Piano del parco. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00422/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00455/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 455 del 2012, proposto da: 
Agostino Prediletto, rappresentato e difeso dagli avv. Gianluca Saccomandi, Aldo Valentini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Domenico D'Alessio in Ancona, via Giannelli, 36;

contro

Regione Marche, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Grazia Moretti, con domicilio eletto presso il servizio legale della Regione Marche in Ancona, piazza Cavour, 23; 
Comune di Pesaro, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Isabella Gattini, Mariangela Bressanelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Galvani in Ancona, corso Mazzini, 156; 
Ente Parco Naturale del Monte San Bartolo, 
Suap - Sportello Unico Attivita' Produttive di Pesaro; 
Provincia di Pesaro e Urbino; 
Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici delle Marche, 
Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali; 
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

nei confronti di

Ditta Focara di Ceccarelli Federico & C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Raffella Bresca, Stefano Mariani, Ugo Russo, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Ancona, via San Martino 23;

per l'annullamento

- del Decreto del Dirigente di Posizione di Funzione "Sistema delle aree protette, rete escursionistica regionale ed educazione ambientale" della Regione Marche 30.11.2011 n. 86 pubblicata il 12.12.2011 sul Bollettino Ufficiale della Regione Marche;

- della Deliberazione dell'Assemblea Legislativa Regione Marche 2.02.2010 n. 152;

- della Deliberazione della Giunta Regione Marche 28.12.2009 n. 2205;

- della Delibera Consiglio Direttivo Ente Parco Naturale Regionale del Monte San Bartolo 23/02/2009 n. 1 prot. 119/2009, e allegati;

- della Delibera Consiglio Direttivo Ente Parco Naturale Regionale del Monte San Bartolo 19/09/2008 n. 22 prot. 809/2008 e allegati, della Delibera Consiglio Direttivo Ente Parco Naturale Regionale del Monte San Bartolo 11/02/2008 n. 5 e allegati, e della Delibera Consiglio Direttivo Ente Parco Naturale Regionale del Monte San Bartolo 27.7.2007 n. 22;

- delle delibere del Comune di Pesaro n. 153 del 3/12/2007, n. 102 del 7/07/2008,

nonché

- del permesso di costruire 17.2.2011 n. 45 rilasciato per la "realizzazione di un parcheggio privato e parte pubblico con la realizzazione di un chiosco ad uso bar-ristorante, una pergola di servizio posta sullo scoperto nonché nuova costruzione di un ponte pedonale per l'accesso allo stesso" in località Strada Vallugola alla Ditta Focara di Ceccarelli Federico & C. s.n.c.,

- del titolo unico Suap 7.3.2011 prot. N. 58661/08/gg e dei pareri istruttori e atti endoprocedimentali allegati e richiamati, tra i quali:

- i verbali di Conferenza dei Servizi rispettivamente in data 21.01.2010, 20.9.2010, 9.9.2009, 7.7.2009, 19.3.2008,

- la delibera C.C. del Comune di Pesaro n. 77 del 26.7.2010 e n. 156 del 17.11.2008

- la relazione del Servizio Urbanistica di Pesaro 3.6.2009 prot. 38115,

- la determina del Servizio Urbanistica di Pesaro 30.9.2010 n. 1617,

- la convenzione 10. 1.2011 notaio Rizzi rep. 28442,

- le Delibere G.C. del Comune di Pesaro 1.9.2009 n. 149 e 12.10.2010 n. 189,

- la Delibera G.P. 28.8.2009 n. 299,

- il Decreto Regionale Marche 22.9.2008 n. 100,

- il parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici delle Marche 20.1.2012, prot. n° 847.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche, del Comune di Pesaro e della Ditta Focara di Ceccarelli Federico & C. s.n.c.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Primo Referendario Francesca Aprile nell'udienza pubblica del giorno 4 aprile 2013 e uditi per le parti i difensori, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’atto introduttivo del giudizio, di costituzione ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n° 1199/1971, è stato trasposto in sede giurisdizionale il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dall’odierno ricorrente per l’impugnativa degli atti indicati in epigrafe.

Il ricorso è articolato sui seguenti motivi:

I) violazione degli artt. da 6 a 12 della legge 6 dicembre 1991 n° 394, violazione della legge regionale 28 aprile 1994 n° 15, violazione dell’art. 3 della legge n° 241/1990, violazione della legge regionale n° 34/1992, violazione del d.P.R. n° 447/1998.

Violazione degli artt. 41, 42, 97 della Costituzione.

Violazione dell’art. 8 della legge regionale 28 aprile 1994 n° 15, con riguardo all’applicazione delle misure di salvaguardia.

Violazione degli artt. 1, 117, 119, 129, 135 e 136 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano del parco del Monte San Bartolo.

Eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto, contraddittorietà e sviamento.

Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione e per violazione dei principi del giusto procedimento.

Illegittimità derivata.

II) Violazione del d.P.R. n° 380/2001 e del d.P.R. n° 447/1998.

Violazione del d.lgs. n° 152/2006, della legge regionale n° 6/2007 e della D.G.R. Marche 1400/2008 in materia di procedura di Valutazione Ambientale Strategica.

Violazione del d.P.R. n° 357/1997, della D.G.R. 220 del 9 febbraio 2010, della L.R. n° 4/2007 e della L.R. n° 6/2005 in materia di V.I.A. e tutela delle aree boscate.

Violazione della legge n° 241/1990, quanto alla disciplina della conferenza di servizi.

Violazione dell’art. 22 del codice della strada e del regolamento sull’accesso alle strade pubbliche, nonché dei decreti ministeriali 5 novembre 2001 e 19 aprile 2006 sulle dimensioni delle strade pubbliche a doppio senso di circolazione e sulle intersezioni stradali.

Violazione del d.lgs. n° 42/2004.

Eccesso di potere per carenza di motivazione e difetto di istruttoria.

Illegittimità derivata.

Per resistere al ricorso, si è costituita in giudizio la Regione Marche, che, con memorie difensive e documenti, previa eccezione di irricevibilità e inammissibilità, ne ha domandato il rigetto, vinte le spese.

Si è costituito in giudizio il Comune di Pesaro, che ha sollevato eccezioni preliminari e ha domandato respingersi il ricorso, siccome infondato, vinte le spese.

Si è costituita, altresì, la controinteressata Focara di Ceccarelli Federico & C. s.n.c., che, con memoria e documenti, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso e ne ha domandato, comunque, il rigetto, vinte le spese.

Alla pubblica udienza del 4 aprile 2013, sentiti i difensori delle parti, come da verbale, il ricorso è stato trattenuto per essere deciso.

DIRITTO

Preliminarmente, dev’essere disattesa l’eccezione di tardività del ricorso, sollevata dalla Regione Marche, dal Comune di Pesaro e dalla controinteressata costituita.

Con l’odierna iniziativa giurisdizionale, il ricorrente insorge avverso l’approvazione con prescrizioni del Piano del parco del Monte San Bartolo, nell’ambito della cui procedura è stata accolta l’osservazione n° 5 presentata dalla ditta controinteressata, in mancanza della quale l’intervento edilizio della predetta controinteressata non avrebbe potuto essere assentito.

La delibera con la quale l’organismo di gestione del parco si esprime sulle osservazioni presentate dagli interessati ha carattere endoprocedimentale e come tale non è soggetta all’onere di immediata impugnazione, dovendo essere impugnata in uno al provvedimento che conclude il procedimento.

Ai sensi dell’art. 15, comma 6-bis, della legge regionale 28 aprile 1994 n° 15, che attua nell’ordinamento regionale la previsione legislativa statale di cui all’art. 12 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, “il piano del parco approvato dal Consiglio regionale è pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione ed entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione”.

Nella fattispecie di cui si controverte, tale pubblicazione è avvenuta in base al decreto dirigenziale della P.F. “sistema delle aree protette, rete escursionistica regionale ed educazione ambientale” n° 86 del 30/11/2011, pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione Marche n° 104 del 12/12/2011, tempestivamente impugnato dal ricorrente con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ritualmente trasposto nell’odierna sede giurisdizionale.

La deliberazione dell’Assemblea legislativa della Regione Marche n° 152 del 2010 non può ritenersi il provvedimento finale del procedimento di approvazione del Piano del parco del Monte San Bartolo, atteso che con tale atto sono state deliberate le prescrizioni disposte dalla Regione, da recepirsi nel Piano del parco dall’organismo di gestione.

Come si evince dall’impugnato decreto dirigenziale n° 86 del 30/11/2011 e dal documento istruttorio allo stesso allegato, in seguito alle prescrizioni disposte con la ridetta deliberazione dell’Assemblea legislativa della Regione Marche n° 152 del 2010, l’Ente parco del Monte San Bartolo ha svolto un’attività di recepimento delle ridette prescrizioni e ha inviato alla Regione Marche, con nota prot. n° 129 del 21 febbraio 2011, gli elaborati di Piano riadottati.

Su tali elaborati di Piano, la Regione Marche ha espletato una verifica, nell’ambito della quale ha rilevato la necessità che l’Ente parco completasse il recepimento delle prescrizioni.

L’Ente parco ha quindi completato il recepimento delle prescrizioni di cui alla deliberazione dell’Assemblea legislativa della Regione Marche n° 152 del 2010, ritrasmettendo alla Regione, con nota n° 759 del 7 novembre 2011, gli elaborati di Piano conformati.

Solo con il recepimento nel Piano del parco delle prescrizioni regionali di cui alla più volte menzionata deliberazione regionale n° 152/2011, di cui è stata resa attestazione nell’impugnato decreto dirigenziale n° 86 del 30/11/2011, si è perfezionata l’approvazione con prescrizioni del Piano del parco.

Per tale ragione, il dies a quo del termine di impugnazione è da rinvenirsi nella pubblicazione del Piano del parco, approvato con prescrizioni recepite dall’Ente parco, sul Bollettino ufficiale della Regione Marche, disposta con decreto dirigenziale della P.F. “sistema delle aree protette, rete escursionistica regionale ed educazione ambientale” n° 86 del 30/11/2011, pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione Marche n° 104 del 12/12/2011.

In relazione alla data della suddetta pubblicazione del provvedimento con il quale si è concluso il procedimento di approvazione con prescrizioni del Piano del parco del Monte San Bartolo, l’impugnativa è tempestiva.

L’eccezione di tardività sollevata dalle controparti costituite dev’essere, quindi, respinta.

Dev’essere, altresì, respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla ditta controinteressata, con memoria di costituzione e difensiva.

Secondo i principi generali in tema di ammissibilità del ricorso giurisdizionale, dev’essere riconosciuta la legittimazione ad agire al titolare di una situazione giuridica sufficientemente differenziata e qualificata.

La titolarità del diritto di proprietà di un immobile sito nell’area sottoposta a pianificazione di settore, come in ispecie l’adozione e approvazione con prescrizioni del Piano del parco, è una situazione soggettiva qualificata e differenziata suscettibile di legittimare all’impugnativa delle scelte di piano.

La legittimazione ad impugnare il permesso di costruire rilasciato in base agli atti pianificatori impugnati, spetta al proprietario di un fondo confinante o vicino a quello nel quale l’intervento edilizio è stato assentito.

Merita condivisione il principio giurisprudenziale per il quale dev’essere riconosciuta una posizione di interesse legittimo, passibile di lesione attuale e concreta per effetto della realizzazione di un intervento edilizio, in capo al proprietario di un immobile sito nella zona interessata dalla costruzione, ragion per cui ha interesse a ricorrere il soggetto che faccia valere un interesse giuridicamente protetto di natura urbanistica, senza che occorra procedere in concreto ad alcuna ulteriore indagine al fine di accertare se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione.

In applicazione dei principi di diritto sin qui richiamati, dev’essere affermata la sussistenza della legittimazione e dell’interesse a ricorrere in capo all’odierno ricorrente, quale proprietario di un immobile sito nell’area interessata dalle scelte di piano impugnate e, altresì, dall’intervento edilizio assentito con il permesso di costruire n° 45 del 17 febbraio 2011, del pari oggetto di impugnativa.

Il ricorso è, pertanto, ammissibile.

Nel merito, il ricorso è fondato.

Sono fondate le doglianze dedotte con il primo motivo di ricorso, paragrafo B), con le quali il ricorrente lamenta che, nell’ambito della procedura di approvazione del Piano del parco, sia stata pretermessa la verifica di conformità di competenza della Regione Marche in ordine alle modifiche progettuali proposte dalla società controinteressata.

Dagli atti del giudizio, si evince che, con istanza assunta al prot. n° 58661 dello sportello unico per le attività produttive del Comune di Pesaro, in data 11 settembre 2007, la ditta controinteressata ha domandato l’autorizzazione ai sensi dell’art. 4 del d.P.R. n° 447/1998 alla realizzazione di un parcheggio privato con chiosco e di un parcheggio pubblico in località Vallugola nel Comune di Pesaro.

Su tale istanza, è stato espresso parere negativo del responsabile del servizio urbanistica u.o. concessioni e controllo edilizio del Comune di Pesaro, perché “non conforme a quanto disposto dall’art. 45 delle NTA del P.R.G. 90 e L.R. 13/90 che nelle zone agricole non consentono nuove edificazioni se non quelle strettamente connesse all’attività agricola, e la realizzazione di parcheggi non pertinenziali ai fabbricati esistenti”, nonché “non conforme per contrasto con l’art. (fiume e aree boscate) del PPAR in quanto interventi che comportano movimenti di terra e nuove costruzioni”.

Ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. n° 447/1998, il responsabile dello sportello unico per le attività produttive ha convocato una conferenza di servizi per la proposta di variante allo strumento urbanistico generale.

Nell’ambito della procedura di approvazione del Piano del parco, in seguito alla delibera di adozione n° 5 del 11 febbraio 2008, la società controinteressata ha presentato osservazione in data 26 marzo 2008, n° 5, con la quale ha chiesto che la previsione del Piano del parco inerente il parcheggio ubicato nella zona della Vallugola fosse adeguata in relazione al progetto dalla medesima presentato allo SUAP.

Tale osservazione è stata accolta con deliberazione del Consiglio direttivo dell’Ente parco n° 22 del 19 settembre 2008 e recepita in sede di adozione definitiva del Piano del parco, con delibera del Consiglio direttivo n° 1 del 23 febbraio 2009.

Peraltro, come risulta dal verbale della conferenza di servizi tenutasi in data 21 gennaio 2010, la ditta odierna controinteressata ha presentato allo sportello unico per le attività produttive in data 22 dicembre 2009, prot. n° 84684, nuovi elaborati progettuali, recanti modifiche all’originario progetto presentato allo SUAP.

Le siffatte modifiche progettuali non risultano essere state recepite nel Piano del parco, né sottoposte alla verifica di conformità con le disposizioni urbanistiche vigenti, di competenza della Regione Marche, né da questa approvate.

Dall’iter istruttorio compendiato nella deliberazione della Giunta Regionale n° 2205 del 28 dicembre 2009, concernente la proposta di approvazione con prescrizioni del Piano del parco del Monte San Bartolo, non risulta che le modifiche progettuali presentate dall’odierna controinteressata in data 22 dicembre 2009, prot. n° 84684 siano state esaminate, nell’ambito della procedura di approvazione del Piano del parco, dalla Regione Marche, né che quest’ultima possa averle tenute in considerazione in sede di verifica di conformità con le disposizioni normative e programmatiche vigenti, e in sede di approvazione del Piano del parco.

La deliberazione n° 152 del 2 febbraio 2010, con la quale sono state impartite le prescrizioni disposte dall’Assemblea legislativa della Regione Marche, nella parte riguardante la prescrizione n° 15 relativa alle controdeduzioni alle osservazioni, contiene un accoglimento parziale della osservazione n° 5 di Ceccarelli Federico.

Peraltro, essendo la ridetta osservazione n° 5 antecedente alle modifiche progettuali del 22 dicembre 2009, in mancanza di alcun riferimento alle stesse, non può ritenersi che su queste ultime sia stata assunta una decisione di approvazione della Regione Marche, né che l’approvazione dell’accoglimento dell’osservazione n° 5 possa aver comportato altresì l’approvazione delle modifiche progettuali presentate in data 22 dicembre 2009, prot. n° 84684.

Se ne desume che l’approvazione regionale del Piano del parco, nella parte concernente l’accoglimento dell’osservazione della controinteressata, sia intervenuta sul progetto originario presentato allo sportello unico per le attività produttive del Comune di Pesaro, richiamato nella osservazione in data 26 marzo 2008, n° 5, e non sulle modifiche progettuali presentate in data 22 dicembre 2009, prot. n° 84684.

Dagli atti del giudizio emerge, altresì, che, con nota prot. n° 95 del 5 febbraio 2010, l’Ente parco del Monte San Bartolo ha comunicato allo sportello unico per le attività produttive di avere deciso, in data 27 gennaio 2010, con delibera n° 8, sulla richiesta, inoltrata con verbale di conferenza di servizi del 21 gennaio 2010, di “ratifica” della “nuova soluzione progettuale”.

Peraltro, la delibera n° 8 del 27 gennaio 2010 dell’Ente parco non poteva ritenersi atta a perfezionare il recepimento nel Piano del parco delle modifiche progettuali all’originario progetto SUAP, richiamato nell’osservazione n° 5 del 26 marzo 2008, presentate dalla controinteressata in data 22 dicembre 2009, prot. n° 84684, considerato che tali modifiche progettuali avrebbero dovuto essere sottoposte alla verifica di conformità alle disposizioni normative e programmatiche vigenti e alla approvazione della Regione Marche, secondo quanto prescritto dall’art. 15, sesto comma, della legge 28 aprile 1994, n° 15.

La mancata verifica di conformità, di competenza della Regione Marche, sulle modifiche progettuali presentate dalla ditta controinteressata in data 22 dicembre 2009, prot. n° 84684, e la mancata approvazione regionale delle ridette modifiche progettuali, secondo la disciplina dettata dall’art. 15 della legge regionale 28 aprile 1994 n° 15, ha inficiato insanabilmente la procedura di approvazione del Piano del parco, nella parte concernente l’accoglimento dell’osservazione n° 5 del 26 marzo 2008.

Ed infatti, considerato che il Piano del parco è un atto complesso, alla cui formazione concorrono gli atti con i quali l’organismo di gestione del parco e la Regione manifestano le rispettive volontà afferenti le scelte di piano, non essendo attribuito all’Ente parco il potere di modificare unilateralmente il contenuto del Piano del parco, la discrasia tra le manifestazioni di volontà degli enti competenti, che si è concretizzata in seguito alla presentazione delle modifiche progettuali del 22 dicembre 2009, prot. n° 84684, assentite dall’Ente parco, ma non sottoposte a verifica di conformità, né ad approvazione della Regione Marche, ha determinato l’illegittimità del Piano del parco nella parte concernente l’accoglimento dell’osservazione n° 5 della ditta controinteressata, per la violazione dei principi sulla formazione degli atti complessi, in ispecie sanciti dall’art. 15 della legge regionale 28 aprile 1994 n° 15.

Per tale ragione, deve, altresì, ritenersi che, in mancanza del recepimento nel Piano del parco delle modifiche progettuali presentate dalla controinteressata in data 22 dicembre 2009, prot. n° 84684, l’intervento edilizio, come risultante dalle ridette modifiche progettuali, non avrebbe potuto essere assentito.

L’insussistenza della conformità dell’intervento edilizio, risultante dalle modifiche progettuali presentate dalla controinteressata in data 22 dicembre 2009, prot. n° 84684, rispetto al Piano del parco come approvato con le impugnate deliberazioni regionali, nelle quali tali modifiche progettuali non sono state recepite, evidenzia l’illegittimità del permesso di costruire n° 45 del 17 febbraio 2011 e dell’autorizzazione SUAP in data 7 marzo 2011.

La fondatezza delle dedotte doglianze impone l’annullamento del Piano del parco del Monte San Bartolo nella parte concernente l’accoglimento dell’osservazione n° 5 del 26 marzo 2008, nonché l’annullamento del permesso di costruire n° 45 del 17 febbraio 2011 e dell’autorizzazione SUAP in data 7 marzo 2011.

Conclusivamente, il ricorso dev’essere accolto, perché fondato.

Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti costituite, per ragioni equitative.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:

Gianluca Morri, Presidente FF

Tommaso Capitanio, Consigliere

Francesca Aprile, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/06/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)