L'inquinamento elettromagnetico è senza dubbio una delle forme di danno alla salute ed all'ambiente potenzialmente più pericolose; tanto più pericolosa e subdola proprio perché ancora poco conosciuta e poco studiata.
Potenziale aumento della leucemia infantile; potenziale pericolosità di cellulari, televisori e phon; potenziale incremento di rischi tumorali per chi abita vicino ad elettrodotti. Tutto potenziale o, tuttalpiù, possibile quando non probabile.
Il rischio di finire come con l'amianto è elevatissimo. Un prodotto usato persino come coibentante per le scuole si è rivelato (dopo quanti anni?) una pericolosissima sostanza per l'organismo umano.
Gli interessi in gioco sono enormi. Si pensi solo al settore delle telecomunicazioni, probabilmente quello di maggior impatto economico-politico mondiale.
Fatto sta che la legislazione italiana (ma anche quella europea) si è occupata molto limitatamente di questo tema e, fino a poco tempo fa, solo con riferimento alle basse frequenze (elettrodotti) o alla salute dei lavoratori.
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 257 del 3 novembre scorso è stato infine pubblicato il decreto del Ministero dell'ambiente (d'intesa con quelli delle sanità e delle comunicazioni) 10 settembre 1998, n. 381, regolamento recante norme per le determinazioni dei tetti di radiofrequenza compatibili con la salute umana, decreto entrato in vigore il 2 gennaio scorso.
Finalmente, pur con certi evidenti limiti, anche le emissioni da campi elettromagnetici in alta frequenza iniziano ad avere una loro regolamentazione.
Non è certo né mio compito né mia intenzione addentrarmi nelle diatribe squisitamente tecniche relative alla qualità dei limiti fissati e - più in generale - alla discussione scientifica attorno ai reali effetti delle radiazioni elettromagnetiche sulla salute, ma certamente - perlomeno da utente - non posso fare a meno di sollevare alcune perplessità sullo stato del dibattito in corso su quest'ultimo aspetto, se non altro con riferimento ai documenti che ho avuto modo di consultare nella preparazione a questo incontro ed all'esame della pur scarsa giurisprudenza sinora espressasi su questo tema.
Proprio qui a Bologna nel 1996 la Giunta comunale istituì una commissione tecnico-scientifica al fine di approfondire la tematica, commissione che formulò una proposta conclusiva nella quale si suggerivano "i limiti di campo per le frequenze estremamente basse (50 Hr.) e per le alte frequenze e quindi per le linee elettriche e per i campi elettromagnetici generati da antenne per telefoni cellulari e televisivi".
Sempre in tale proposta conclusiva si legge: "Le evidenze di cancerogenicità dei campi elettromagnetici (CEM), ancora non del tutto convincenti, sono così riassumibili:
a) gli studi epidemiologici suggeriscono che i campi elettrici e magnetici a bassa frequenza (50/60 Hz) vadano classificati come "probabili cancerogeni" anche se la positiva associazione tra esposizione a tali campi e alcuni tipi di tumore, quali la leucemia infantile e, in alcuni studi, i tumori cerebrali e mammari nel maschio, appare di modesta entità e non è sufficiente a stabilire un nesso causale tra esposizione ed effetto patogeno;
b) l'esposizione ai campi ad alta frequenza (radiofrequenze, microonde) sembra rappresentare un possibile fattore cancerogeno per l'uomo, sia pure di modesta entità, con bersagli dell'azione oncogena simili a quelli citati per le ELF, anche se i dati disponibili sono assai più scarsi di quelli relativi alle basse frequenze".
Venivano poi suggerite norme di cautela personale relative all'uso di termocoperte, televisori, phon, rasoi elettrici, apparecchi aerosol, radiosveglie, forni a microonde e telefoni cellulari.
In particolare si raccomandava - a chi deve prendere decisioni pubbliche - di "mantenere adeguata distanza dai ripetitori televisivi che in Italia sono molto numerosi e ad alta potenza; non installare antenne e stazioni radiobase per cellulari in prossimità di scuole, asili e altri luoghi per l'infanzia, senza una preventiva valutazione e successive misurazioni dei campi".
Il mio intervento è incentrato sull'analisi tecnico-giuridica del decreto in questione e sul punto della giurisprudenza italiana in materia di elettrosmog.
Sulla prima parte sarò molto breve in quanto nessuno più che il dr. Biondi - che mi ha preceduto - potrebbe effettuare un'analisi giuridico-testuale di tanto spessore.
Ritengo però opportuno e doveroso soffermarmi su qualche aspetto che ho trovato particolarmente interessante e sul quale vorrei esporre le mie interpretazioni e/o le mie perplessità.
In primo luogo la tipologia della disposizione normativa: un decreto, il quale, come tale, non contiene - non avendo "l'autorità" per farlo - le sanzioni. Siamo pertanto in una fase in cui - nell'attesa della legge-quadro che riporti le sanzioni relative - chi non ottempera alle disposizioni che stiamo studiando oggi non rischia nulla.
E i tempi? Il decreto è in vigore da quasi un mese, ma quando sarà emanata la legge-quadro? Chi lo sa.
La norma generatrice del D.M. 381 è l'art. 1, comma 6, lett. a), n. 15, della L. 31 luglio 1997, n. 249 (Suppl. ord. alla Gazzetta Ufficiale del 31 luglio 1997), il quale, istituendo l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, individua fra le competenze di tale Autorità la vigilanza "sui tetti di radiofrequenze compatibili con la salute umana. . . Il rispetto di tali indici rappresenta condizione obbligatoria per le licenze o le concessioni all’installazione di apparati con emissioni elettromagnetiche. Il Ministero dell’ambiente, d’intesa con il Ministero della sanità e con il Ministero delle comunicazioni, sentiti l’Istituto superiore di sanità e l’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente (ANPA), fissa entro sessanta giorni i tetti di cui al presente numero, tenendo conto anche delle norme comunitarie".
I 60 giorni scadevano i primi giorni di ottobre del 1997, ed il decreto è stato emanato il 10 settembre dell'anno dopo. Come è evidente non c'è troppo da fare affidamento sulle date nemmeno quando vengono riportate, figurarsi quando non v'è nemmeno traccia. Una cosa è comunque certa: senza sanzioni il decreto è inefficace.
In realtà l'iter della "legge quadro sull'inquinamento elettromagnetico" sta andando avanti. La proposta di legge (n. 446 del relatore Vigni) è stata discussa proprio il 27 gennaio all'VIII Commissione e contiene elementi di grande interesse.
Quello che emerge con grande chiarezza è che noi oggi stiamo discutendo di una disposizione normativa tendenzialmente transitoria. Infatti l'art. 6, comma 1 di tale futura legge quadro prevede (rebbe) infatti la "determinazione degli interventi per la massima riduzione possibile della esposizione ai fini della protezione da possibili effetti a lungo termine, individuando a tal fine valori di attenzione ed obiettivi di qualità. La determinazione di tali valori ed obiettivi è effettuata" con apposito D.P.C.M. Attenzione! L'art. 11 che prevede le famose sanzioni (pagamento di una somma fra i 10 e i 200 milioni) si riferisce solo a chi "superi i limiti di cui al D.P.C.M. previsto dall'art. 6, comma 1, lett. a" e non ad altre disposizioni normative. E’ pur vero però che l'art. 14 (regime transitorio) fa salve - fino all'emanazione di tale D.P.C.M. - le disposizioni del D.P.C.M. 23 aprile 1992 e pertanto, fino ad allora ritengo - per analogia, e sempre che l'ultima stesura del testo della proposta di legge non faccia espresso riferimento al D.M. 381 - che, una volta emanata la legge quadro, tali sanzioni saranno applicabili anche al suddetto decreto.
Trovo comunque corretto l'approccio al problema come emerge dalla lettura della relazione dell'on. Vinci, quando, nella situazione di incertezza scientifica, ed avendo così vicini i casi del benzene e dell'amianto, si afferma che "ciò che sappiamo. . . e già sufficiente per spingerci ad adottare una politica di prevenzione e di massima cautela possibile. Pensiamo, in altre parole, che si debba applicare quel principio cautelativo indicato dall'OMS, in base al quale nel campo della salute pubblica e dell'ambiente, non si deve attendere, per intervenire, che la scienza dimostri in modo definitivo gli effetti nocivi dell'esposizione ad agenti morbosi o sospetti. Bisogna intervenire prima. "Evitare per prudenza": così gli americani chiamano questa regola di comportamento".
Non è il caso di approfondire l'esame di una legge che ancora non c'è: temi come il risanamento delle situazioni esistenti (1200 km. di elettrodotti superano attualmente gli stessi limiti del D.P.C.M. del 1995), gli spazi destinati all'infanzia; la tutela dell'ambiente e del paesaggio; l'informazione e gli obblighi per i fabbricanti, sono argomenti che richiederebbero troppo tempo e troppe energie.
Un dato è certo: questa legge quadro cambierà ancora molto dell’impianto normativo e speriamo arrivi presto in porto.
Altro limite del D.M. 381, ben sollevato del resto da RAFFAELE GIGANTE sul n. 1 di Ambiente & sicurezza, è quello di cui al terzo comma dell'art. 4 (e al primo comma dell'art. 5), per cui "la reale applicazione delle disposizioni introdotte dal decreto, è rinviata alla redazione da parte delle Regioni e Province autonome della disciplina relativa al conseguimento dei valori di qualità, nonché delle modalità per l'attuazione delle eventuali azioni di risanamento. Ciò costituisce un notevole limite, perché la materia sarà oggetto di valutazioni diverse da parte degli Enti coinvolti e, soprattutto, in quanto si determinerà una diversa applicazione temporale delle disposizioni stesse".
E poi c’è da chiedersi che rapporto c'è tra questi valori e limiti di qualità e quelli previsti dalla futura legge quadro?
Ancora. Nelle premesse al D.M. 381 si legge come l'Istituto superiore di sanità pur condividendo "l'esigenza di una politica cautelativa che individui obiettivi di qualità anche al di là dell'adozione di limiti di esposizione mirati alla tutela degli effetti acuti" abbia manifestato perplessità "nei riguardi dell'adozione di misure più restrittive specifiche per l'esposizione a campi modulati in ampiezza".
Inoltre sempre nella premessa si sottolinea come non sia stata accolta la proposta di emendamento all'art. 4, comma 2 "in quanto renderebbe meno certa e sicura la tutela della popolazione per effetti a lungo termine conseguenti ad esposizione prolungata". A questo proposito è interessante fare un breve cenno a quanto stabilisce appunto l'art. 4.
Tale norma innanzitutto si rapporta con l'art. 3 affermando che fermi i limiti "generali" di esposizione per la popolazione ai campi elettromagnetici di cui a quella norma, quando si tratta di sistemi fissi delle telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti fra i 100 KHz e i 300 GHz è necessario "produrre i valori di campo elettromagnetico più bassi possibile, compatibilmente con la qualità del servizio svolto dal sistema stesso al fine di minimizzare l'esposizione della popolazione". Tali generiche - e come tali pressoché inutili - misure particolari di tutela sono un minimo concretizzate solo con riferimento agli "edifici adibiti a permanenze non inferiori a 4 ore" con riferimento ai quali non devono essere superati i valori di cui al comma 2. Comunque non so nemmeno se valga la pena soffermarsi troppo su questi aspetti visto la mancanza di sanzioni e la probabile revisione di tutto il sistema dei limiti.
D'altronde una scarsa attenzione al "testo" del decreto è dimostrato anche dal fatto che un evidentissimo errore di cui al comma 2 dell'art. 1 ("predetto" anziché "presente") è stato oggetto di una errata corrige pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 15 gennaio, ovvero quasi 2 mesi e mezzo dopo la pubblicazione del D.M. 381.
Tra le novità normative c'è poi da segnalare il D.M. 11 novembre 1998 (Gazzetta Ufficiale n. 292 del 15 dicembre 1998), relativo al riconoscimento di organismi competenti in materia di compatibilità elettromagnetica, di cui all'art. 1, comma 1, lett. e), del D.L.vo 12 novembre 1996, n. 615. A parte il fatto che tutte le domande presentate sono state accolte, vien da porsi una amara considerazione.
Il citato D.L.vo 615/96 attuativo della dir. CEE 89/336 è la più organica disposizione normativa in tema di elettromagnetismo mai emanata in Italia. E di cosa si occupa? Della "compatibilità elettromagnetica" ovvero dell'idoneità di un dispositivo a produrre "disturbi elettromagnetici inaccettabili", cioè a creare "disturbi elettromagnetici che possono alterare il funzionamento di un dispositivo, di un'apparecchiatura o di un sistema". Insomma prima si sono studiati - e realizzate le relative norme - i danni alle macchine e poi - e stiamo ancora nell'incertezza - i danni alla salute.
Tutto ciò non può non far riflettere.
Tornando agli aspetti strettamente giuridici ho ritenuto infine fare cosa gradita riportare agli atti una rassegna di giurisprudenza in materia di c.d. elettrosmog, per fare il punto della situazione del dibattito in sede contenziosa.
Ovviamente il grosso degli interventi si riferisce al tema degli elettrodotti, con riferimento al quale sostanzialmente tutte le pronunce (di merito) emesse sin da 10 anni a questa parte hanno escluso "un rapporto di causalità tra i campi elettromagnetici di elettrodotti a 380 Kv e danno alla salute", sino alla pronuncia del Tar Lazio del 17 aprile 1997 (n. 933), per cui "deve ritenersi pregiudizievole per la salute pubblica un elettrodotto realizzato a distanza inferiore a quella minima fissata dall'art. 5 D.P.C.M. 23 aprile 1992. Pertanto, verificato, attraverso una relazione tecnica dell'Ispsel che il rischio alla esposizione ai campi magnetici è significativamente influenzato sia dalla distanza dei fabbricati dai conduttori dell'elettrodotto, sia dalla potenza dell'impianto, può ovviarsi al pericolo disponendo che la potenza dell'elettrodotto venga contenuta entro i limiti massimi consentiti da altro impianto preesistente a quello oggetto del procedimento, fino al ripristino da parte dell'Enel delle distanze minime fissate dal D.P.C.M. predetto".
Più recentemente, peraltro, si è avuta notizia di un procedimento penale avviato dalla Procura Circondariale di Rimini per il reato di lesioni colpose e pendente nella fase dibattimentale, nel corso del quale in sede di incidente probatorio è stata riconosciuta una correlazione tra esposizione prolungata a campi magnetici e le patologie riscontrate in alcuni cittadini residenti in una zona interessata dall'irradiazione proveniente da linee elettriche ad alta tensione.
Ma, visto il tema odierno, più interessanti sono le pur poche pronunce rilevate in tema di radiotrasmissione e telefonia cellulare.
Prima di ciò mi si consenta porre l'attenzione su una sent. della Cass. (n. 3889/77) la quale con riferimento all'art. 844 c.c. (immissioni), pur riguardo ad una fattispecie del tutto differente, giunge ad ammettere l'applicabilità di tale norma (per interpretazione estensiva) ad ipotesi in cui ("per esempio, correnti elettriche e onde elettromagnetiche") tale immissione influisca oggettivamente sull'organismo umano o su apparecchiature.
Pertanto, una volta provata l'oggettiva influenza di tale forma di inquinamento (ed ovviamente solo qualora venga superata la soglia della "normale tollerabilità" di cui all'art. 844 c.c.) ritengo sia applicabile la norma sulle immissioni anche in caso di inquinamento elettromagnetico.
Interessante è al proposito notare che già gli artt. 2 e 6 della L.R. Veneto n. 33 del 1985 assimilavano le radiazioni elettromagnetiche alle emissioni di vibrazioni e rumori, ovvero alle più tipiche forme di immissione ex art. 844 c.c.
Altre norme codicistiche che sono state utilizzate nel campo dell'inquinamento elettromagnetico sono gli artt. 674 e 675 c.p. che trattano - rispettivamente - del getto pericoloso e del collocamento pericoloso di cose. Approfittando infatti della amplificata ed elastica applicabilità - in particolare - della prima norma, il Gip della Pretura penale di Venezia, con decreto 1 marzo 1997, n. 791 (in Riv. pen. 1997, 617 con nota di L. RAMACCI) ha reputato "ammissibile il sequestro preventivo di impianti di radiotrasmissione che generano campi elettromagnetici ad alta frequenza potenzialmente pericolosi, potendosi nella fattispecie ravvisare l'ipotesi contravvenzionale contemplata dagli artt. 674 o 675 c.p." in quanto - si legge in motivazione - "le più recenti valutazioni scientifiche, accuratamente elencate dal P.M., hanno evidenziato la sussistenza di un rischio effettivo per le persone esposte a campi elettromagnetici anche a bassa frequenza, come nel caso in esame".
Interessante è notare che nella fattispecie il Gip ha addirittura disposto che fino all'adempimento delle prescrizioni da esso imposte sarebbe dovuto essere apposto "in prossimità dell'impianto un cartello di avviso di pericolo".
Ancora sugli impianti ricetrasmittenti si segnala la pronuncia del Tar Emilia-Romagna, ord. 16 ottobre 1992, n. 704 (in Giur. merito 1995, III, 149) per cui "nel caso di un provvedimento sindacale che ordina la rimozione di una antenna ricetrasmittente per ragioni di inquinamento elettromagnetico, misurato da competente laboratorio, ove da una successiva verificazione compiuta dallo stesso laboratorio emerga un "forte abbassamento" di tale inquinamento, sussistono le condizioni per valutare l'interesse pubblico alla tutela del diritto alla salute in comparazione con l'interesse imprenditoriale fatto valere dall'emittente e per individuare il punto di equilibrio tra i due interessi nella sospensione dell'atto impugnato degli impianti accertato dalla tecnica indicata in precedenza".
Tale comparazione tra interesse pubblico alla salute e interesse della produzione - tipica, tra l'altro, nell'applicazione del secondo comma dell'art. 844 c.c. - si ritrova anche in una ord. del Tar Lazio (18 dicembre 1996, n. 3806, in Arch. loc. e cond. 1997, 875) in tema di telefonia cellulare, per cui "in materia di installazione di stazioni radio base per telefonia cellulare, in presenza di documentazione, consistente in una relazione clinica, attestante possibili relazioni tra manifestazioni morbose subite da una persona residente nello stabile e l'attivazione degli impianti, deve cautelarmente essere considerato prevalente l'interesse primario alla salute rispetto ad ogni altro interesse giuridicamente protetto, con conseguente sospensione del provvedimento con il quale vengono dichiarati urgenti i lavori e le opere concernenti l'installazione e l'attivazione dell'impianto. (Fattispecie in cui una stazione radio base per telefonia cellulare era stata installata sul terrazzo di uno stabile condominiale)".
Qui, dunque, e nel solco del più recente orientamento giurisprudenziale che ritiene prevalente il bene salute (ex art. 32 Cost.) in quanto bene primario ed assoluto, il Tar del Lazio - con una pronuncia confermata dallo stesso Cons. di Stato con ord. 25 marzo 1997 - assume una posizione protettiva nei confronti dei cittadini in quanto - si legge in motivazione - pur "nella difformità tra le conclusioni tecniche di istituzioni pubbliche (I.S.P.E.S.L. e I.S.S.) e in presenza di documentazione di parte attestante possibili relazioni tra pregiudizi alla salute subiti in concreto e l'attivazione degli impianti, debba cautelarmente ritenersi prevalente l'interesse primario alla salute rispetto ad ogni altro interesse giuridicamente protetto".
Nella fattispecie tale sospensione aveva ad oggetto "non solo la realizzazione delle opere ma anche la loro attivazione".
A conferma dello stato confusionale dei controlli in materia prima della predisposizione di limiti certi e precisi si segnala che in questo caso per l'I.S.P.E.S.L. si era di fronte ad un "livello significativo di inquinamento", mentre per l'I.S.S. "non vi sono elementi per ritenere che i campi elettromagnetici. . . costituiscono un rischio per la salute".
In materia è intervenuto anche il Trib. Piacenza (13 febbraio 1998, n. 51, in Arch. loc. e cond. 1998, 420), il quale con riferimento ad un ricorso per denuncia di nuova opera e/o di danno temuto per l'installazione di un ripetitore per telefonia cellulare su di un lastrico solare situato in un edificio condominiale ha ritenuto che non sussiste alcun riscontro scientifico della pericolosità di tale impianto per la salute dei condomini, sulla base di una certificazione dell'U.S.L. locale per cui "non esiste pericolo per la salute dei condomini".
Da ultimo - e concludo - segnalo la recentissima ordinanza (13 gennaio 1999) del Tar Emilia-Romagna, nella causa fra alcuni cittadini di Spilamberto contro il comune e l'Omnitel.
Il Tar ha sospeso - in quanto sussisterebbero nella fattispecie i danni gravi e irreparabili dall'esecuzione dell'atto di cui all'art. 21, ultimo comma, della L. 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tar) - l'esecuzione della delibera comunale che aveva approvato una modifica al Piano Regolatore al fine di mutare la destinazione di un terreno comunale da "uso verde pubblico" a "funzione produttiva al fine di consentire alla Omnitel l'installazione di una infrastruttura per stazione per telefonia cellulare".
Concludo con un auspicio.
Si faccia finalmente chiarezza, e che le lezioni del passato ci aiutino presto a trovare la strada giusta, stretta, forse, ma sicura, verso uno sviluppo realmente sostenibile e rispettoso della la natura e della salute.
(*) Relazione svolta al Convegno "Campi elettromagnetici generati da sistemi fissi per telecomunicazioni e radiotelevisivi", tenutosi a Bologna il 29 gennaio 1999.
