T.A.R. Lombardia (MI) Sez. II n. 1843 del 7 luglio 2011
Urbanistica. Divieto assoluto di edificazione

Eventuali divieti assoluti di edificazione nelle aree agricole richiedono una specifica e particolare motivazione, in quanto le stesse ledono la legittima aspettativa dell’imprenditore agricolo allo sviluppo della propria attività

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2887 del 2007, proposto da:
Chato di Ghidini Antonella e Ghidini Antonella in proprio, rappresentati e difesi dall'avv. Antonio Chierichetti, con domicilio eletto ex lege (art. 25 cod. proc. amm.), presso la Segreteria del TAR Lombardia in Milano, via Corridoni, 39;

contro

Comune di Gorla Minore, rappresentato e difeso dall'avv. Angelo Ravizzoli, con domicilio eletto ex lege (art. 25 cod. proc. amm.), presso la Segreteria del TAR Lombardia in Milano, via Corridoni, 39;

nei confronti di

Provincia di Varese, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Ambrosoli ed Amelia Silvestri, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar Lombardia in Milano, via Corridoni, 39;

per l'annullamento,

della deliberazione del Consiglio Comunale di Gorla Minore del 25.9.2007 n. 35 di approvazione definitiva degli atti del PGT (Piano di Governo del Territorio), nonché di tutti gli atti a tale deliberazione comunque preordinati, antecedenti, connessi e/o conseguenti, in particolare, per quanto occorrer possa, della deliberazione della Giunta Provinciale di Varese del 25.7.2007, p.v. n. 204, nonché per la condanna del Comune di Gorla Minore al risarcimento dei danni


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gorla Minore e della Provincia di Varese;
Viste le memorie difensive;
Vista la sentenza non definitiva della Sezione II del TAR Lombardia n. 7512 del 10.12.2010;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 giugno 2011 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente Ghidini Antonella è titolare di un’azienda agricola, denominata Chato, sita su terreno di sua proprietà in Comune di Gorla Minore (Varese), dove svolge la propria attività di silvicoltura e di allevamento, soprattutto di cani da pastore di grossa taglia.

Con ricorso RG 1498/2007, la stessa impugnava la deliberazione del Consiglio Comunale di Gorla Minore n. 18 del 12.4.2007, con la quale erano adottati gli atti del Piano di Governo del Territorio (PGT), con particolare riguardo alla prescrizione di piano inerente l’area ove è collocata l’azienda, vale a dire l’art. 38 delle norme tecniche di attuazione del PGT, relativo alle zone agricole boschive.

Questi, in sintesi, i motivi di gravame:

1) violazione della legge regionale 12/2005 e degli articoli 41 e 44 delle norme di attuazione del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) di Varese, in quanto i limiti all’edificazione contenuti nell’art. 38 delle NTA del PGT contrasterebbero con gli obiettivi regionali e provinciali di salvaguardia e sviluppo delle attività agricole;

2) violazione dell’art. 59, comma 3, lett. b), della legge regionale 12/2005, in quanto non sarebbe garantito l’indice fondiario previsto dalla legge regionale per i terreni a bosco, pascolo o prato;

3) violazione dell’art. 59, comma 4, della legge regionale 12/2005 e degli articoli 61 e 10 della medesima legge;

4) violazione delle norme procedimentali sulla formazione del PGT, per omessa acquisizione del parere della più rappresentativa delle associazioni degli agricoltori di Varese (Coldiretti di Varese);

5) violazioni delle disposizioni sulla VAS (valutazione ambientale strategica), in quanto il medesimo soggetto (tecnico del Comune) ha svolto sia l’attività di pianificazione sia quella di controllo valutativo;

6) erronea asserzione, contenuta nell’art. 38 delle NTA contestato, secondo cui il terreno della ricorrente si collocherebbe nelle aree CORE-AREAS-(rete ecologica) di cui agli articoli 72-73 delle NdA del PTCP.

Con il ricorso era chiesto altresì il risarcimento dei danni.

Si costituiva in giudizio il Comune intimato, concludendo per la reiezione del gravame.

Con successiva delibera consiliare n. 35 del 25.9.2007, l’Amministrazione di Gorla Minore approvava definitivamente il PGT, dopo che la Provincia di Varese, con deliberazione di Giunta n. 204/2007, aveva approvato la compatibilità del documento di Piano del PGT con il PTC Provinciale.

Contro i due provvedimenti sopra indicati era proposto il ricorso RG 2887/2007, con domanda di risarcimento del danno, per i motivi che possono così essere sintetizzati:

1-6) i primi sei mezzi sono sostanzialmente identici a quelli contenuti nel ricorso RG 1498/2007 promosso contro la delibera di adozione del PGT;

7) incompetenza della Giunta Provinciale di Varese ad esprimere il parere di compatibilità con il PTCP, che sarebbe invece riservato al Consiglio Provinciale, con conseguente violazione degli articoli 42 e 48 del D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli enti locali); si tratta di una censura rivolta contro la deliberazione della Provincia di Varese;

8) illogicità e violazione del principio di proporzionalità della norma tecnica comunale impugnata (art. 38 NTA del Piano delle Regole), in quanto limiterebbe eccessivamente l’attività d’impresa dell’esponente;

9) eccesso di potere e violazione dei principi del giusto procedimento, per non avere la Commissione Urbanistica comunale esaminato il parere di compatibilità con il PTCP rilasciato dalla Provincia di Varese;

10) illegittimità della delibera consiliare n. 35/2007 per mancanza del parere di regolarità contabile e di un’attestazione che la delibera sia priva di riflessi finanziari.

Si costituivano in giudizio il Comune di Gorla Minore e la Provincia di Varese, concludendo per il rigetto del ricorso.

Alla pubblica udienza del 17.11.2010, entrambe le cause erano trattenute in decisione.

Con sentenza non definitiva n. 7512 del 2010, il TAR riuniva i ricorsi, dichiarava l’improcedibilità del primo e rigettava in parte il secondo (RG 2887/2007), con particolare riguardo al motivo n. 7, proposto contro la Provincia di Varese.

Per la restante parte del ricorso RG 2887/2007, era disposta invece la sospensione del giudizio, ai sensi dell’art. 295 del codice di procedura civile, in attesa della pronuncia del Consiglio di Stato sull’appello contro la sentenza del TAR Lombardia n. 1526/2010, che aveva a sua volta deciso una fattispecie in parte analoga a quella di cui è causa.

L’appello citato era definito con sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 12.1.2011, n. 133, sicché la parte ricorrente procedeva alla riassunzione della presente controversia.

Alla successiva pubblica udienza del 23.6.2011, la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Nell’esame delle residue censure contenute nel ricorso RG 2887/2007, il Collegio non può non tenere in considerazione quanto sostenuto dal Consiglio di Stato nella citata sentenza n. 133/2011, vale a dire che, nella valutazione dei ricorsi contro i piani urbanistici generali, devono essere affrontati con priorità logica i motivi riguardanti la specifica destinazione delle aree di proprietà del ricorrente e solo successivamente l’attenzione del giudice può indirizzarsi verso le motivazioni del gravame di ordine più generale, legate ad esempio all’iter di formazione del piano, il cui accoglimento potrebbe travolgere l’intero piano (cfr. la citata sentenza n. 133/2011, punti 5.3 e 5.4 della parte in DIRITTO).

Ciò premesso, saranno preliminarmente oggetto di esame i motivi del presente ricorso di specifica contestazione della norma di attuazione, ritenuta dall’esponente immediatamente lesiva della propria posizione giuridica e cioè l’art. 38 delle NTA del PGT-Piano delle regole.

Si tratta, in particolare, dei motivi di ricorso contraddistinti con i numeri 1, 2, 3, 6 ed 8, che saranno trattati congiuntamente, attesa la loro sostanziale omogeneità.

2. Nei mezzi di gravame sopra indicati, è sostenuta la violazione della disciplina legislativa regionale sull’edificazione nelle aree agricole (artt. 59 e seguenti della legge regionale 12/2005), oltre che l’eccesso di potere per inosservanza del principio di proporzionalità, in quanto le limitazioni all’attività edificatoria necessaria all’esercizio dell’impresa agricola, contenute nel citato art. 38, appaiono - alla ricorrente - eccessivamente ed illogicamente restrittive, in contrasto con le menzionate disposizioni di legge.

In particolare, il citato art. 38 delle NTA del Piano delle Regole del PGT di Gorla Minore (cfr. doc. 9 della ricorrente), per la zona E4 – agricola boschiva, vieta negli ambiti boscati (cfr. punto 2 dell’articolo), mentre con particolare riguardo alle recinzioni (punto 5 dell’art. 38), queste ultime sono ammesse solo se in .

Nel gravame si sostiene che tali drastiche limitazioni all’attività edilizia, svolta dagli imprenditori agricoli, oltre alle norme che consentono soltanto recinzioni precarie e facilmente amovibili, sono idonee ad arrecare pregiudizio all’attività dell’esponente di allevamento di razze canine di grossa taglia, visto che, per ovvie ragioni di sicurezza, simili recinzioni non risultano adatte all’allevamento cinofilo.

Le censure meritano accoglimento, per le ragioni che seguono.

La legislazione regionale sull’edificazione nelle aree agricole (articoli da 59 a 62 della legge regionale 12/2005, che ricalcano l’abrogata legge regionale 93/1980), é ispirata da una duplice finalità: da una parte la preservazione delle aree agricole e dei valori che le stesse rappresentano nell’economia e nella società lombarda, dall’altra la salvaguardia e lo sviluppo delle imprese agricole, per un concreto sostegno di tale settore economico.

Così l’art. 59 comma 1° della LR 12/2005, consente nelle aree agricole la realizzazione delle attrezzature e delle infrastrutture necessarie all’attività di cui all’art. 2135 del codice civile (vale a dire l’attività di imprenditore agricolo), fra le quali – l’indicazione è solo esemplificativa – stalle, silos, serre, magazzini e locali per la lavorazione, conservazioni e vendita dei prodotti agricoli.

E’ ammessa anche l’edificazione di abitazioni per l’imprenditore, nel rispetto dei limiti massimi di densità fondiaria previsti dal comma 3° dell’art. 59 citato.

Tenuto conto che le norme legislative di cui sopra sono immediatamente prevalenti sulle contrastanti disposizioni del PGT (così espressamente, l’art. 61 della LR 12/2005), la giurisprudenza del TAR Lombardia ha da tempo stabilito che eventuali divieti assoluti di edificazione nelle aree agricole richiedono una specifica e particolare motivazione, in quanto le stesse ledono la legittima aspettativa dell’imprenditore agricolo allo sviluppo della propria attività (cfr. TAR Lombardia, Brescia, 27.6.2005, n. 674; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 29.9.2009 n. 4749 e 8.1.2010, n. 3, dove si specifica che la potestà pianificatoria comunale in area agricola coesiste e si armonizza con le prevalenti previsioni legislative).

In questo senso, il divieto assoluto di edificazione di cui al citato art. 38 non appare logico o coerente con le finalità legislative di sviluppo dell’impresa agricola.

Parimenti, appare eccessivamente restrittiva – senza alcuna adeguata motivazione sul punto – la specifica disciplina per le recinzioni, che di fatto impedisce all’esponente l’adeguata tutela della propria attività d’impresa.

Si aggiunga ancora che il precedente PRG – oggi sostituto dal PGT ivi gravato – prevedeva per l’area in esame una – anche se limitata – capacità edificatoria, attualmente invece completamente cancellata, senza contare che la Provincia di Varese, nel proprio parere di compatibilità del PGT di Gorla Minore con il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP), aveva rilevato, fra le criticità generali del piano comunale, l’assenza di analisi di settore dedicate al comparto agricolo, con la conseguente (cfr. doc. 2 della ricorrente, penultima pagina).

A diversa conclusione non induce la circostanza che l’area dell’esponente è anche boschiva.

La presenza del bosco, infatti, non esclude il carattere agricolo dell’area – e dell’attività in essa svolta – tanto è vero che l’art. 59 comma 3° lett. b), della legge 12/2005 riconosce un indice fondiario anche su .

Non si dimentichi poi che la salvaguardia delle aree boschive, nella Regione Lombardia, non appartiene in via esclusiva ai comuni, ma è riconosciuta in primo luogo alle province, alle comunità montane ed agli enti gestori di parchi e riserve regionali, come di desume dalla nota del 5.11.2009 trasmessa al Comune resistente dalla Direzione Generale Agricoltura della Regione (cfr. doc. 1 della ricorrente, depositato il 7.10.2010); tanto è vero che l’azienda della sig.ra Ghidini ha ottenuto dalla Provincia di Varese l’autorizzazione al pascolo in bosco il 17.12.2009 (cfr. doc. 2 della ricorrente, depositato il 7.10.2010).

Ciò premesso, il presente gravame deve essere accolto, con assorbimento di ogni altra censura e con conseguente annullamento del solo art. 38 delle NTA, nei sensi sopra indicati, mentre – giova confermarlo – non è certo oggetto di annullamento l’intero PGT.

3. La domanda di risarcimento del danno deve, al contrario, essere respinta, non solo perché della stessa non è stata offerta adeguata e specifica prova (in violazione del principio dell’onere della prova, di cui agli articoli 2697 del codice civile e 64 del codice del processo amministrativo), ma anche perché, per effetto della presente pronuncia, sarà dovere del Comune intimato deliberare nuovamente sul contenuto del citato art. 38, ovviamente nel rispetto rigoroso delle indicazioni e delle prescrizioni risultanti dalla presente pronuncia.

In altri termini, la necessità del riesercizio del potere amministrativo, per effetto dell’attuale sentenza, esclude allo stato il risarcimento dei danni (cfr. sul punto, Consiglio di Stato, sez. VI, 24.1.2011, n. 462 e TAR Puglia, Lecce, sez. III, 27.1.2011, n. 162).

4. Il particolare andamento della vicenda processuale, caratterizzato da parziale soccombenza della parte esponente (sulla domanda risarcitoria e su talune censure svolte nel ricorso), induce il Collegio a compensare interamente fra le parti le spese di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda),

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla in parte qua la deliberazione del Consiglio Comunale di Gorla Minore di approvazione definitiva del PGT n. 35 del 2007.

Respinge la domanda di risarcimento dei danni.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente
Giovanni Zucchini, Primo Referendario, Estensore
Silvana Bini, Primo Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/07/2011