Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 5807, del 5 luglio 2013
Urbanistica.Scadenza piano particolareggiato

Il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall'art. 16 comma 5, l. 17 agosto 1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull'accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo; ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 05807/2013REG.PROV.COLL.

N. 07241/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7241 del 2013, proposto dal Consorzio di Sviluppo Turistico Ugento, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'avv. Saverio Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Sticchi Damiani Studio BDL in Roma, via Bocca di Leone, 78

contro

Comune di Ugento; Ministero per i beni e le attività culturali, Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per le Province di Lecce Brindisi e Taranto, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12

per la riforma della sentenza del t.a.r. della puglia – sezione staccata di lecce, sezione i, n. 1343/2013

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali e della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per le province di Lecce, Brindisi e Taranto;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2013 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Clemente e l’avvocato Saverio Sticchi Damiani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO

Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. della Puglia – Sezione staccata di Lecce e recante il numero 1988/2012 il Consorzio di Sviluppo Turistico di Ugento ha chiesto l’annullamento del diniego di autorizzazione paesaggistica n. 3 del 1° ottobre 2012 a fronte dell’istanza proposta dal Consorzio ricorrente in relazione al Piano di lottizzazione in zona C7 – settore di intervento n. 51 nel Comune di Marina di Ugento.

Al riguardo, il Consorzio appellante rilevava:

- che, con delibera consiliare n. 102 del 20 settembre 1996, il Comune di Ugento aveva adottato il piano di lottizzazione per la realizzazione di un complesso turistico nell’ambito del territorio comunale (zona Torre San Giovanni);

- che con atto in data 9 gennaio 1997 il Co.Re.Co. aveva disposto l’annullamento della richiamata delibera consiliare ma che con ordinanza n. 665/1997 il T.A.R. della Puglia . Sezione staccata di Lecce aveva sospeso l’atto di controllo negativo;

- che, stante la sospensione degli effetti della delibera n. 102/96, il Comune di Ugento aveva approvato in via definitiva il Piano di lottizzazione;

- che, con sentenza n. 1359/98, il Tribunale amministrativo adito accoglieva il ricorso e, per l’effetto, annullava la delibera del 1996 di adozione preliminare del Piano di lottizzazione. La sentenza in questione veniva confermata in sede di appello dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3862/06.

Con l’atto in data 25 settembre 2012 (fatto oggetto di impugnativa con il primo ricorso) la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di Lecce esprimeva parere negativo ai sensi dell’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 sul progetto nel suo complesso evidenziando in primo luogo che il piano di lottizzazione nel quale sono ricomprese le opere di urbanizzazione oggetto della richiesta di autorizzazione risultasse decaduto per mancata attuazione nel termine di dieci anni di cui all’articolo 37 della legge regionale n. 56 del 1980.

Nel merito, poi, la Soprintendenza osservava che il progetto in questione, “per tipologia di intervento ed estensione altererebbe in maniera irreversibile un contesto caratterizzato da un sistema carsico molto articolato individuato dal PUTT/P come appartenente al ‘tipo dei pianori calcarei inseriti in un complesso geomorfologico di costa rientrante nel sottotipo delle coste di bassa pianura”.

Con provvedimento in data 1° ottobre 2012 (anch’esso impugnato in primo grado) il Comune di Ugento respingeva l’istanza di autorizzazione ai fini paesaggistici rinviando alle ragioni ostative indicate dalla competente Soprintendenza.

Con la sentenza in epigrafe, il Tribunale amministrativo adito ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di interesse alla sua stessa proposizione, traendo argomenti determinanti dall’avvenuto annullamento della delibera consiliare n. 102/96.

La sentenza in questione viene impugnata in appello dal Consorzio di sviluppo turistico di Ugento il quale ne chiede l’annullamento articolando plurimi motivi.

Con il primo motivo (‘Violazione e falsa interpretazione e applicazione di legge’) il Consorzio chiede la riforma della sentenza in epigrafe per la parte in cui ha ritenuto che la conferma in sede giurisdizionale del provvedimento tutorio di annullamento della delibera di adozione del Piano del 1996 avesse determinato la giuridica inesistenza ovvero la caducazione della delibera di definitiva approvazione del 1998.

In tal modo decidendo, i primi Giudici avrebbero omesso di tenere in adeguata considerazione il carattere di atto complesso e a formazione successiva del Piano di lottizzazione, ragione per cui l’annullamento dell’atto preliminare di adozione avrebbe – al più – potuto determinare una forma di illegittimità della delibera di definitiva approvazione del 1998 (illegittimità che – tuttavia – non è stata dedotta nei modi di legge).

Con il secondo motivo (‘Eccesso di potere – Incompetenza – Erronea e falsa presupposizione in fatto e in diritto’), l’appellante reitera un motivo di doglianza già articolato in primo grado e non esaminato dal T.A.R. per avere aderito a una soluzione di carattere processuale.

In particolare, il Consorzio contesta – in quanto non conforme con la pertinente normativa - il parere dell’Organo statale per la parte in cui ha ritenuto l’intervenuta decadenza del Piano di lottizzazione per decorso del termine decennale di cui all’articolo 37 della legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 e di cui all’articolo 17 della l. 17 agosto 1942, n. 1150.

Con un terzo motivo (‘Eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto ed in diritto – Violazione delle N.T.A. del PUTT Regione Puglia – Irragionevolezza manifesta’) l’appellante lamenta che la Soprintendenza abbia erroneamente ritenuto la necessità di acquisire, in relazione all’intervento per cui è causa, il parere di compatibilità di cui all’articolo 5.01 delle N.T.A. del P.U.T.T, in tal modo omettendo di valutare l’esatta tempistica di adozione e di approvazione del Piano.

In particolare, il T.A.R. avrebbe omesso di considerare che il Piano di lottizzazione per cui è causa fosse stato non solo adottato, ma anche definitivamente approvato prima dell’entrata in vigore del PUTT regionale, previa acquisizione del parere favorevole sotto il profilo paesaggistico espresso dal Comitato Urbanistico Regionale (C.U.R.) ai sensi dell’articolo 21 della legge regionale n. 56 del 1980.

Con il quarto motivo (‘Eccesso di potere – Vizio di motivazione e di istruttoria – Errata presupposizione in fatto – Irragionevolezza manifesta’) il Consorzio appellante contesta il merito del parere paesaggistico rilasciato dalla competente Soprintendenza, la quale avrebbe omesso di considerare l’assenza in loco di elementi di interesse o interferenze con singole categorie di beni oggetto di tutela.

Ed infatti, l’insediamento progettato e oggetto di verifica sotto il profilo ambientale non interferirebbe in alcun modo con i lineamenti di interesse paesaggistico in loco esistenti.

Con il quinto motivo (‘Eccesso di potere – Vizio di istruttoria – Erronea motivazione sui presupposti di fatto e di diritto’) il Consorzio appellante lamenta l’illegittimità del parere negativo reso ai fini paesaggistici per la parte in cui si basa sul presupposto secondo cui il parere favorevole espresso dalla Commissione per il paesaggio in data 23 settembre 2011.

Ed infatti, il parere della Commissione locale per il paesaggio avrebbe – contrariamente a quanto ritenuto dalla Soprintendenza – adeguatamente tenuto conto del fatto che sull’area interessata dal progettato intervento non fosse interessata da alcun altro vincolo, se non quello di cui alla l. 1497 del 1949, rispetto al quale l’intervento stesso era stato già dichiarato compatibile nelle forme prescritte.

Il Consorzio appellante ha, altresì, chiesto la sospensione degli effetti della sentenza in epigrafe.

Si è costituito in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali il quale ha concluso nel senso della reiezione dell’appello.

Alla camera di consiglio del 5 novembre 2013 il Collegio ha avvertito le parti circa la possibilità che il ricorso fosse definito con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’articolo 60 del cod. proc. amm. e il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Collegio l’appello avverso sentenza (con istanza di sospensione cautelare ai sensi dell’articolo 98 del cod. proc. amm.) proposto da un Consorzio di sviluppo turistico (il quale associa tutti i proprietari di alcune aree incluse in un Piano di lottizzazione previsto nell’ambito del Comune di Ugento) avverso la sentenza del T.A.R. della Puglia – Sezione staccata di Lecce con cui è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse il ricorso avverso gli atti con cui la competente Soprintendenza (e in seguito il Comune) hanno respinto l’istanza di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione delle opere di urbanizzazione finalizzata alla realizzazione di un complesso turistico.

2. L’appello non può essere accolto.

2.1. Come si è esposto in narrativa, l’appellante chiede la riforma della sentenza in epigrafe per la parte in cui ha definito la questione dinanzi descritta con una pronunzia di inammissibilità, ritenendo a tal fine dirimente la conferma in sede giurisdizionale del provvedimento del Co.Re.Co. del 9 gennaio 1997 di annullamento della delibera di adozione preliminare del Piano e il nesso di necessaria presupposizione che collega tale delibera con la successiva delibera di approvazione definitiva.

Ciò renderebbe inessenziale ai fini del decidere l’esame dei motivi di ricorso proposti avverso il parere negativo della Soprintendenza.

2.2. Il Collegio osserva che, anche laddove fossero condivisi i motivi di appello rivolti avverso la ratio decidendi della richiamata soluzione – di carattere processuale -, l’appello non potrebbe comunque trovare accoglimento, non apparendo superabili i motivi ostativi individuati dalla Soprintendenza con il parere del 25 settembre 2012 e da ultimo trasfusi nel provvedimento comunale di rigetto in data 1° ottobre 2012.

2.3. In particolare (e prima ancora di esaminare il merito più squisitamente attinente la tutela dei valori paesaggistici dell’area ai sensi dell’articolo 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004), appare dirimente ai fini del decidere il rilievo secondo cui “il piano di lottizzazione nel quale sono comprese le opere di urbanizzazione oggetto della richiesta di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, risulta decaduto in quanto non attuato nel termine di dieci anni previsto dalla L.R. n. 56/1980, art. 37”.

Al riguardo, le deduzioni svolte dalla Soprintendenza risultano effettivamente suffragate dalla previsione di cui all’articolo 37 della legge regionale n. 56 del 1980 - in tema di decadenza del vincolo inattuato all’esito del periodo decennale – (previsione, quest’ultima, che presenta evidenti aspetti di contiguità sistematica con l’analoga previsione di cui all’articolo 17 della l. 1150 del 1942).

2.4. Né può essere condivisa la tesi dell’appellante secondo cui l’arco temporale non maggiore di dieci anni previsto dagli articoli 21 e 37 della legge regionale n. 56, cit. rileverebbe ai soli fini della dichiarazione di pubblica utilità delle opere incluse nel piano effettuata contestualmente all’approvazione dello strumento.

Si osserva al riguardo che la disposizione sulla quale l’appellante fonda la propria tesi (si tratta del quinto comma dell’articolo 37, cit. – peraltro già inciso da una pronuncia di parziale illegittimità costituzionale per effetto della sentenza 14 maggio 2003, n. 19 -) non può essere inteso nel senso di limitare l’effetto del decorso del termine decennale ai soli aspetti espropriativi.

Al contrario – e conformemente alla previsione di cui al primo comma dell’articolo 17 della legge urbanistica del 1942 - deve ritenersi che il decorso del termine decennale previsto per l’esecuzione del piano particolareggiato (termine, questo, che nel caso di specie risulta certamente spirato) comporta la radicale inefficacia delle previsioni del piano in questione – per la parte rimasta inattuata -, restando fermo soltanto l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti “gli allineamenti e le prescrizioni di zona previsti dal piano stesso”.

2.5. Per le medesime ragioni, non può essere condivisa la tesi dell’appellante secondo cui, pure a seguito del decorso del richiamato termine decennale, nondimeno il piano di lottizzazione resterebbe comunque efficace in relazione alla normativa urbanistica e edilizia di zona, la quale resterebbe in tal modo “ultrattiva a tempo indeterminato”.

Al riguardo, si ritiene di richiamare il condiviso orientamento in base al quale la disposizione di cui all’articolo 17 della l. 1150 del 1942 (cui deve essere assimilata per la richiamata contiguità di ratio materiae la previsione di cui all’articolo 37 della legge regionale n. 56 del 1980) deve essere intesa nel senso che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l'esecuzione del piano particolareggiato, nella parte in cui esso è rimasto inattuato, non è più possibile eseguire i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, non potendosi, in particolare, procedere all'edificazione residenziale per assenza di tale fondamentale presupposto. Però, nel caso in cui il detto piano ha avuto attuazione, con la realizzazione di strade, piazze ed altre opere di urbanizzazione, l'edificazione residenziale si deve considerare consentita secondo un criterio di armonico inserimento del nuovo nell'edificato esistente, e cioè in base alle norme del piano attuativo scaduto, che mantengono la loro integrale applicabilità (in tal senso: Cons. Stato, IV, 27 ottobre 2009, n. 6572).

Si tratta, tuttavia, di una previsione che non può essere invocata nel caso in esame, in cui l’intervento a suo tempo progettato non risulta neppure in parte attuato.

2.6. Ed ancora, a conclusioni diverse rispetto a quelle appena rassegnate non può giungersi neppure valorizzando – come richiesto dal Consorzio appellante – l’intervenuta stipula della convenzione attuativa del più volte richiamato piano di lottizzazione.

Tanto, alla luce del consolidato – e qui condiviso – orientamento secondo cui il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall'art. 16 comma 5, l. 17 agosto 1942 n. 1150 per i piani particolareggiati non è suscettibile di deroga neppure sull'accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo; ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria. (in tal senso, di recente: Cons. Stato, IV, 18 marzo 2013, n. 1574; id., IV, 28 dicembre 2012, n. 6703).

2.7. Concludendo sul punto, il provvedimento impugnato in primo grado risulta esente dalle censure rubricate per la parte in cui afferma che, a seguito dell’infruttuoso decorso del termine decennale di cui all’articolo 37 della legge regionale n. 56 del 1980 e di cui all’articolo 17 della legge n. 1150 del 1942, l’intervento contemplato dal Piano non possa comunque trovare attuazione.

2.8. Ciò, esime il Collegio dall’esame puntuale degli ulteriori motivi di ricorso con i quali si sono censurate nel merito le valutazioni espresse dalla Soprintendenza in sede di espressione del parere di cui all’articolo 146, cit.

Tanto, alla luce del consolidato orientamento secondo cui nel caso di determinazioni amministrative di segno negativo fondate su una pluralità di ragioni (ciascuna delle quali di per sé idonea a supportare la parte dispositiva del provvedimento), è sufficiente che una sola di esse resista al vaglio giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti indenne dalle censure articolate (in tal senso: Cons. Stato, VI, 5 marzo 2013, n. 1323;id., VI, 28 settembre 2012, n. 5152; id., VI, 11 giugno 2012, n. 3401).

3. Per le ragioni sin qui esposte il ricorso in epigrafe, che può essere definito con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’articolo 60 del cod. proc. amm., sussistendone i presupposti in fatto e in diritto, deve essere respinto.

Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini, Presidente

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere, Estensore

Roberta Vigotti, Consigliere

Claudio Boccia, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/12/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)